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02721-2021-PA/TC
Sumilla: EN EL PRESENTE CASO, NO SE ADVIERTE LA VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE NE BIS IN ÍDEM POR CUANTO ESTAMOS ANTE DOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DIFERENTES, LLEVADOS A CABO POR ÓRGANOS DISTINTOS (CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES), LOS CUALES POSEEN POTESTADES DIFERENCIADAS, ES DECIR, UNA COSA ES LA RESPONSABILIDAD FRENTE AL SISTEMA DE CONTROL Y OTRA FRENTE A SU EMPLEADOR.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230223
Fecha del documento: 2023
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
Sala Segunda. Sentencia 37/2023
EXP. N.° 02721-2021-PA/TC
LIMA
FIORELLA GIANNINA MOLINELLI
ARISTONDO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 16 días del mes de enero de 2023, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Fiorella
Giannina Molinelli Aristondo contra la resolución de fojas 376, de fecha 8
de junio de 2021, expedida por la Segunda Sala Constitucional de la Corte
Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de
autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 13 de febrero de 2019, la recurrente interpuso demanda de
amparo contra la Sala 1 del Tribunal Superior de Responsabilidades
Administrativas de la Contraloría General de la República (CGR) y el
Gerente de Responsabilidades de la CGR, con emplazamiento del
procurador público de la Contraloría (fojas 83). Solicita lo siguiente: a) que
se declare nula, inaplicable y sin efecto legal alguno la Resolución 0252-
2018-CG/TSRA-SALA 1, de fecha 27 de diciembre de 2018 (Expediente
799-2017-CG/INSS), expedida por la Sala 1 del Tribunal Superior de
Responsabilidades Administrativas de la CGR, en el extremo que declara
nula en todos sus extremos la Resolución 005-2018-CG/INSS, de fecha 20
de agosto de 2018, expedida por el Órgano Instructor del Procedimiento
Administrativo Sancionador de la CGR, que, en su artículo primero y con
carácter de cosa decidida, resolvió declarar la inexistencia de infracción de
la accionante Fiorella Giannina Molinelli Aristondo; b) que se declare firme
y con calidad de cosa decidida la referida Resolución 005-2018-CG/INSS,
que resolvió lo siguiente: “Artículo primero: Declarar la inexistencia de
infracción por responsabilidad administrativa funcional por la comisión de la
conducta infractora imputada a los señores: Fiorella Giannina Molinelli
Aristondo (…) en la Resolución N.° 001-2018-CG/INS, de 5 de enero de
2018, que dispuso el inicio de procedimiento administrativo sancionador por
sus participaciones en los hechos materia de las observaciones 1 y 2 del
informe de Auditoría n.° 265-2017-CG/MPROY-AC, calificados como
infracción grave prevista en los literales a) y b) del artículo 46 de la Ley, y
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descrita y especificada en el artículo 6, literal e), y artículo 7, literal n), del
Reglamento (…). Artículo quinto: Disponer el archivo definitivo del
Expediente 0799-2017-CG/INS, en cuanto al extremo de los hechos e
infracciones imputados a los administrados antes señalados (…)”; y c) que
se disponga el archivo definitivo del procedimiento administrativo
sancionador iniciado en su contra, conforme lo declaró el Órgano Instructor
Sede Central 1 en el artículo quinto de la Resolución 005-2018-CG/INS.
Sostiene que el extremo de la mencionada Resolución 005-2018-CG/INSS,
que con carácter de cosa decidida declaró la inexistencia de responsabilidad
administrativa de la demandante, no fue puesto bajo la competencia del
Tribunal demandado, a través de recurso impugnatorio alguno, por lo que
carecía de competencia para emitir la Resolución 0252-2018-CG/TSRA-
SALA 1, que declaró nula en todos sus extremos la Resolución 005-2018-
CG/INSS. Además, el Gerente de Responsabilidades de la CGR, mediante
Resoluciones 001 y 002-2019-CG/GRES, de fecha 9 de enero de 2019, de
manera arbitraria, asumió indebidamente competencia en el procedimiento
sancionador tramitado en el Expediente 799-2017-CG/INS al Órgano
Instructor Sede Central 2. Alega vulneración de su derecho al debido
proceso en las siguientes manifestaciones: la vulneración del principio de
legalidad procesal (competencia), congruencia procesal, non bis in ídem y
prohibición del reformatio in peius.
El Noveno Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia
de Lima, mediante Resolución 1, de fecha 16 de mayo de 2019 (fojas 134),
declaró improcedente la demanda, por considerar que el cuestionamiento a
la validez y eficacia de la resolución del Tribunal Superior de
Responsabilidades Administrativas, que es objeto de la acción
constitucional, requiere de unas etapas procesales por las que no hay que
pasar en un proceso constitucional, para lo cual existen vías ordinarias
específicas e igualmente satisfactorias que pueden otorgar una adecuada
protección a los derechos y libertades reconocidos por la Constitución
Política del Estado.
La Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de
Lima, mediante Resolución 9, de fecha 8 de junio de 2021, confirmó la
apelada por similares fundamentos.
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FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La demanda de amparo tiene por objeto:
a) Que se declare nula, inaplicable y sin efecto legal alguno la
Resolución 0252-2018-CG/TSRA-SALA 1, de fecha 27 de
diciembre de 2018 (Expediente 799-2017-CG/INSS), expedida
por la Sala 1 del Tribunal Superior de Responsabilidades
Administrativas de la CGR, en el extremo que declara nula en
todos sus extremos la Resolución 005-2018-CG/INSS, de fecha
20 de agosto de 2018, expedida por el Órgano Instructor del
Procedimiento Administrativo Sancionador de la CGR, que, en
su artículo primero y con carácter de cosa decidida, resolvió
declarar la inexistencia de infracción de la accionante Fiorella
Giannina Molinelli Aristondo.
b) Que se declare firme y con calidad de cosa decidida la referida
Resolución 005-2018-CG/INSS.
c) Que se disponga el archivo definitivo del procedimiento
administrativo sancionador iniciado en contra de la demandante.
Sobre la posibilidad de un pronunciamiento atendiendo al fondo del
asunto
2. Como se advierte, la parte demandante solicita que se declare nula,
inaplicable y sin efecto legal alguno la Resolución 0252-2018-
CG/TSRA-SALA 1, de fecha 27 de diciembre de 2018 (Expediente
799-2017-CG/INSS), expedida por la Sala 1 del Tribunal Superior de
Responsabilidades Administrativas de la CGR, en el extremo que
declara nula en todos sus extremos la Resolución 005-2018-CG/INSS,
de fecha 20 de agosto de 2018, expedida por el Órgano Instructor del
Procedimiento Administrativo Sancionador de la CGR, que, en su
artículo primero y con carácter de cosa decidida, resolvió declarar la
inexistencia de infracción de la accionante Fiorella Giannina Molinelli
Aristondo.
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3. Producto de la nulidad dispuesta en la referida Resolución 0252-2018-
CG/TSRA-SALA 1, se emitió la Resolución 001-2019-CG/INSL2, de
fecha 24 de julio de 2019, emitida por el Órgano Instructor de la Sede
Central 2 de la CGR, mediante el cual se declaró improcedente el
inicio del PAS derivado del Informe de Auditoría 265-2017-
CG/MPROY-AC, por falta de competencia material respecto de los
presuntos hechos infractores, con base en lo establecido en la sentencia
recaída en el Expediente 00020-2015-PI/TC, en virtud de la cual, la
Contraloría General de la República no cuenta con facultades para
sancionar en sede administrativa a los trabajadores públicos.
4. Se advierte, entonces, que ha operado la sustracción de la materia
controvertida, pues la propia emplazada ha dispuesto que no tiene
competencia material respecto de los presuntos hechos infractores que
involucran a la demandante; sin embargo, resulta importante que, en
virtud de lo previsto en el artículo 1 del Nuevo Código Procesal
Constitucional, se emita un pronunciamiento de fondo con la finalidad
de evitar que la emplazada vuelva a incurrir en las acciones que
motivaron la interposición de la presente demanda, pues las mismas
pueden volver a repetirse en los procedimientos administrativos que
son de conocimiento de la Contraloría General de la República.
5. Si bien las instancias precedentes rechazaron liminarmente la
demanda, el Tribunal Constitucional considera pertinente emitir
pronunciamiento de fondo, toda vez que, en autos, aparecen los
elementos necesarios para ello, más aún si la entidad demandada ha
sido notificada con el concesorio del recurso de apelación (fojas 352 y
353), la Procuraduría de la Contraloría General de la República se ha
apersonado al proceso (fojas 358); informó oralmente en la vista de la
causa de fecha 8 de junio de 2021, programada por el Ad quem (fojas
375) e informó también en la audiencia pública realizada por el
Tribunal Constitucional el 21 de septiembre de 2022. En tal sentido, el
derecho de defensa de la emplazada se encuentra garantizado y,
además, las formalidades del proceso de amparo no pueden justificar
la falta de solución del problema jurídico planteado, lo que resulta
plenamente congruente con la idea de anteponer los fines de todo
proceso constitucional a las exigencias de tipo procedimental o formal.
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Análisis del caso concreto
Sobre la vulneración de la garantía de la cosa decidida
6. Conviene precisar que, según el artículo 51 de la Ley 27785, Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General
de la República, el procedimiento para sancionar responsabilidades
administrativas funcionales está constituido por dos instancias.
“La primera instancia, a cargo de la Contraloría General, está constituida
por un órgano instructor y un órgano sancionador. (…). El órgano
instructor lleva a cabo las investigaciones y propone la determinación de
las infracciones y las sanciones ante el órgano sancionador. Este último,
mediante resolución motivada, impondrá o desestimará las sanciones
propuestas.
La segunda instancia, a cargo del Tribunal Superior de Responsabilidades
Administrativas, resuelve las apelaciones contra las decisiones del órgano
sancionador”.
7. Así, en el caso de autos, en el punto II (Antecedentes) de la
cuestionada Resolución 0252-2018-CG/TSRA-SALA 1, de fecha 27
de diciembre de 2018 (fojas 6 y 7), expedida por el Tribunal Superior
de Responsabilidades Administrativas de la CGR, se advierte:
– Mediante Resolución 001-2017-CG/INS, de fecha 5 de enero de
2018, el Órgano Instructor Sede Central de la CGR instauró
procedimiento administrativo sancionador (PAS), en contra de
Fiorella Giannina Molinelli Aristondo, Yaco Paul Rosas Romero,
Nancy Zedano Martínez, Gianina Alejandra Beoutis Manrique,
Hernán Omar Muñoz Valdivia, Yanina Lariza Hilario Solís,
Jonathan Nazareno De la Cruz Medina, Camilo Carrillo Purín,
César Antonio Balbuena Vela y Alfredo Juan Carlos Dammert
Lira, por la presunta comisión de las infracciones previstas en los
literales a) y b) del Art 46 de la Ley 27785, Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Control y de la CGR, modificada por la Ley
296221.
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– Presentados los descargos de los aludidos administrados; así
como, sobre la base de las conclusiones del Informe de
Pronunciamiento 001-2018-CG/INS, el Órgano Instructor Sede
Central – 1 expidió la Resolución 005-2018-CG/INS, que
resolvió declarar la inexistencia de infracción por responsabilidad
administrativa funcional de Fiorella Giannina Molinelli
Aristondo, César Antonio Balbuena Vela, Alfredo Juan Carlos
Dammert Lira, Yaco Paul Rosas Romero, Camilo Carrillo Purín
y Gianina Alejandra Beoutis Manrique.
– Seguidamente, el Órgano Sancionador 1, mediante Resolución
001-799-2018-CG/SAN1, de fecha 15 de octubre de 2018,
impuso sanción de suspensión temporal en el ejercicio de sus
funciones a Yaco Paul Rosas Romero, Nancy Zedano Martínez,
Yanina Lariza Hilario Solís, Jonathan Nazareno De la Cruz
Medina, Hernán Omar Muñoz Valdivia y Gianina Alejandra
Beoutis Manrique. En consecuencia, se declaró la inexistencia de
infracción de Fiorella Giannina Molinelli Aristondo, Camilo
Carrillo Purín, César Antonio Balbuena Vela y Alfredo Juan
Carlos Dammert Lira.
8. En resumen, la inexistencia de infracción declarada por el órgano
instructor, respecto a Fiorella Giannina Molinelli Aristondo, fue
acogida por el Órgano Sancionador 1, por lo que, la Resolución 001-
799-2018-CG/SAN1, de fecha 15 de octubre de 2018, culmina la
primera instancia administrativa y al haber sido favorable a la
recurrente, no fue apelada por la misma, adquiriendo la calidad de cosa
decidida. Prueba de ello es que la cuestionada Resolución 0252-2018-
CG/TSRA-SALA 1 (resolución de segunda instancia) expresa en su
punto I (vistos) que los escritos de apelación son presentados por
Nancy Zedano Martínez, Yanina Lariza Hilario Solís, Jonathan
Nazareno De la Cruz Medina, Yaco Paul Rosas Romero, Hernán Omar
Muñoz Valdivia y Gianina Alejandra Beoutis Manrique contra la
Resolución 001-799-2018-CG/SAN1 (fojas 5).
9. En tal sentido, la Resolución 001-799-2018-CG/SAN1, de fecha 15 de
octubre de 2018, al haber quedado consentida adquirió la calidad de
cosa decidida, por lo que, el extremo de la inexistencia de infracción
de doña Fiorella Giannina Molinelli Aristondo no podía ser revisado
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por el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la
CGR y mucho menos declarar la nulidad de dicho extremo. Así, la
Resolución 0252-2018-CG/TSRA-SALA 1, al declarar la nulidad total
de la Resolución 001-799-2018-CG/SAN1 vulnera el principio de cosa
decidida de la demandante que obtuvo un pronunciamiento favorable
en primera instancia administrativa. Este Tribunal Constitucional no
puede ser indiferente a este tipo de actos lesivos, pues “el principio de
cosa decidida forma parte del derecho fundamental al debido proceso
en sede administrativa, por lo que, frente a su transgresión o amenaza,
necesariamente se impone el otorgamiento de la tutela constitucional
correspondiente” (cfr. sentencia emitida en el Expediente 02725-2008-
PHC/TC, FJ 16).
Sobre la vulneración al principio de congruencia
10. Este Tribunal Constitucional ha señalado que el principio de
congruencia es uno que rige la actividad procesal, y obliga al órgano
jurisdiccional a pronunciarse sobre las pretensiones postuladas por los
justiciables (sentencia emitida en el Expediente 01300-2002-HC/TC,
FJ 27). Dicho principio garantiza que el juzgador resuelva cada caso
concreto sin omitir, alterar o exceder las pretensiones formuladas por
las partes (sentencia recaída en el Expediente 07022-2006-PA/TC, FJ
9).
11. La recurrente alega la vulneración a su derecho fundamental al debido
proceso, en su manifestación de congruencia, toda vez que mediante
Resolución 0252-2018-CG/TSRA-SALA 1 –que declaró la nulidad de
la Resolución 005-2018-CG/INS que declaraba la inexistencia de
infracción por responsabilidad administrativa de la amparista y archivó
el proceso– se ha emitido un fallo extra petita.
12. Al respecto, se debe precisar que la Resolución 0252-2018-CG/TSRA-
SALA 1, emitido por el órgano sancionador, constituye la resolución
de segunda instancia administrativa emitida en razón de la apelación
formulada por Nancy Zedano Martínez, Yanina Lariza Hilario Solís,
Jonathan Nazareno De la Cruz Medina, Yaco Paul Rosas Romero,
Hernán Omar Muñoz Valdivia y Gianina Alejandra Beoutis Manrique
contra la Resolución 001-799-2018-CG/SAN1, que los sancionaba y
declaraba, además, la inexistencia de infracción de Fiorella Giannina
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Molinelli Aristondo (quien no apeló dicha resolución por favorecerla).
De este modo, la amparista no ha visto afectado el principio de
congruencia pues no planteó recurso de apelación que contenga alguna
pretensión a ser resuelta por el órgano superior, es decir, no existe
incongruencia entre lo peticionado y lo resuelto porque sencillamente
la recurrente no realizó petición alguna al Tribunal Superior de
Responsabilidades Administrativas de la CGR.
Sobre la prohibición del reformatio in peius
13. Respecto de la prohibición de reformatio in peius, este Tribunal
(cfr. sentencia recaída en el Expediente 00553-2005-HC/TC, FJ 3) ha
señalado:
(…) la interdicción de la reformatio in peius o „reforma peyorativa de la
pena‟ es una garantía del debido proceso implícita en nuestro texto
constitucional, la cual se relaciona con los derechos de defensa y de
interponer recursos impugnatorios. De acuerdo con dicha garantía, el
órgano jurisdiccional que conoce de un proceso en segunda instancia no
puede empeorar la situación del recurrente en caso de que solo
este hubiese recurrido la resolución emitida en primera instancia.
14. Dicho principio también ha sido recogido en el Reglamento de la
Contraloría General de la República, aprobado mediante Resolución
de Contraloría 100-2018-CG:
17. Prohibición de reformatio in peius. En caso el administrado
sancionado apele la sanción impuesta, la resolución de la apelación no
puede imponerle sanciones más graves.
15. En orden de lo detallado, para este Tribunal Constitucional la
Resolución 001-799-2018-CG/SAN1 tiene carácter de cosa decidida
respecto de Fiorella Giannina Molinelli Aristondo, pues no interpuso
recurso de apelación contra dicha resolución, razón por la cual, bajo
ninguna circunstancia, en el extremo de la demandante, cabía la
posibilidad de desvirtuar su validez por parte de la instancia
administrativa superior. Sostener lo contrario significaría afirmar que
los extremos de una resolución administrativa que han obtenido el
carácter de cosa decidida son susceptibles de ser anulados o
reformados en sede administrativa, a pesar no haber sido impugnados.
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16. Así las cosas, la nulidad del extremo favorable a la demandante que
constituye cosa decida administrativa, no implica una reforma
peyorativa, pues, para que ello suceda, doña Fiorella Giannina
Molinelli Aristondo debió haber apelado, previamente, la resolución
de primera instancia administrativa, lo cual no ha ocurrido, es decir, no
se puede reformar algo que no ha sido impugnado.
Sobre la vulneración al principio de ne bis in ídem
17. Por otro lado, se debe señalar que la parte demandante -mediante
escrito presentado el 21 de setiembre de 2022- puso en conocimiento
de este Tribunal el procedimiento administrativo disciplinario recaído
en el Expediente 672-2019, seguido en su contra por el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, el cual ha culminado en primera
instancia administrativa con la emisión de la Resolución Ministerial
124-2022-MTC/01, de fecha 23 de febrero de 2022, que impone a la
recurrente una sanción de suspensión sin goce de haber por 12 (doce)
meses. Al respecto, es de advertir que el referido procedimiento
disciplinario administrativo tiene como antecedente el Informe de
Auditoría 265-2017-CG/MPROY-AC (remitido por el Contralor
General de la República al Ministro de Transportes y
Comunicaciones), el cual refleja los hechos y actos advertidos
producto de la auditoría mas no atribuye responsabilidad alguna a los
involucrados.
18. Corresponde recordar que el principio ne bis in ídem, en su dimensión
material, expresa la imposibilidad de que recaigan dos (02) sanciones
sobre el mismo sujeto por una misma infracción; y en su dimensión
procesal, que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos procesos
distintos o, si se quiere, que se inicien dos (02) procesos con el mismo
objeto.
19. La amparista fue absuelta de responsabilidad mediante Resolución
001-799-2018-CG/SAN1, emitido por el Órgano Instructor 1 de la
Contraloría General de la República, la misma que -como hemos
señalado- no fue cuestionada y, por ende, constituye cosa decidida.
Sin embargo, mediante Resolución Ministerial 124-2022-MTC/01, de
fecha 23 de febrero de 2022, recaído en el Expediente 672-2019, el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones, quien no forma parte del
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presente proceso, impuso sanción de suspensión sin goce de haber por
12 meses a la recurrente. Así, no se advierte la vulneración del
principio de ne bis in ídem por cuanto estamos ante dos
procedimientos administrativos diferentes, llevados a cabo por
órganos distintos (Contraloría General de la República y Ministerio de
Transportes y Comunicaciones), los cuales poseen potestades
diferenciadas, es decir, una cosa es la responsabilidad frente al sistema
de control y otra frente a su empleador. Y si, en todo caso, la
recurrente consideraba que la referida Resolución Ministerial 124-
2022-MTC/01 lesionaba alguno de sus derechos, tenía expedito su
derecho para cuestionarlo ante el órgano correspondiente, tal como se
advierte de su parte resolutiva: “Notificar la presente Resolución
Ministerial a la entonces funcionaria FIORELLA GIANNINA
MOLINELLI ARISTONDO, a fin de que (…) haga valer su derecho a
interponer recurso administrativo de reconsideración o apelación
(…)”.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú, y con la participación del
magistrado Morales Saravia, en reemplazo del magistrado Ferrero Costa,
conforme al acuerdo de Pleno de fecha 20 de diciembre de 2022.
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA en parte la demanda, en aplicación de lo
dispuesto en el artículo 1 del Nuevo Código Procesal Constitucional,
por vulneración a la garantía de la cosa decidida.
2. En consecuencia, NULA la Resolución 0252-2018-CG/TSRA-SALA
1, de fecha 27 de diciembre de 2018 (Expediente 799-2017-
CG/INSS), expedida por la Sala 1 del Tribunal Superior de
Responsabilidades Administrativas de la CGR, en el extremo que
declara nula la Resolución 001-799-2018-CG/SAN1, emitido por el
Órgano Instructor 1 de la Contraloría General de la República, en el
extremo que, a su vez, declaró la inexistencia de infracción de Fiorella
Giannina Molinelli Aristondo, el cual ostenta la calidad de cosa
decidida. ORDENAR el archivo definitivo del procedimiento
administrativo sancionador iniciado en contra de la demandante por
parte de la Contraloría General de la República.
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3. ORDENAR al Tribunal Superior de Responsabilidades
Administrativas de la Contraloría General de la República a no volver
a incurrir en las acciones que motivaron la interposición de la presente
demanda.
4. Declarar INFUNDADA lo demás que contiene.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO
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