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8787-2021-LIMA
Sumilla: FUNDADO. SE ESTIMA QUE, RESULTA APLICABLE EL ARTÍCULO 231-A DE LA LEY N° 27444 EN EL PRESENTE CASO, PUES SE COLIGE QUE LA RECURRENTE INCURRIÓ EN INFRACCIONES AL EJECUTAR OBRAS DE INSTALACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS CON EL FIN DE BRINDAR UN SERVICIO PÚBLICO, EN ESE SENTIDO, LA MULTA CORRESPONDIENTE QUEDA SUJETA A LOS LÍMITES DISPUESTOS EN DICHA NORMATIVA.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230228
Fecha del documento: –
Índice fuente: JURISPRUDENCIA JUDICIAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
CASACIÓN Nº 8787-2021 LIMA
SUMILLA: En caso de imposición de sanciones por ejecución de obras de instalación de infraestructuras destinadas a proporcionar un servicio público esencial, sin contar con la autorización correspondiente, el artículo 231-A de la Ley Nº 27444 resulta ser una norma que excluye a la Ordenanza Nº 404-2014-MDB y, por tanto, la sanción de multa se encuentra sujeta los limites previstos en el literal a) del citado artículo 231-A. Lima, cinco de julio de dos mil veintidós LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA. – 1. VISTA la causa número ocho mil setecientos ochenta y siete– dos mil veintiuno, con su acompañado; en Audiencia Pública virtual llevada a cabo en la fecha; integrada por los señores Jueces Supremos Quispe Salsavilca – Presidente, Echevarría Gaviria, Yaya Zumaeta, Bustamante Zegarra y Ruidias Farfán; luego de veri? cada la votación de acuerdo a ley, se emite la siguiente sentencia: 1.1. OBJETO DEL RECURSO DE CASACIÓN Se trata del recurso de casación interpuesto el tres de enero de dos mil veinte, por la demandante Luz del Sur Sociedad Anónima Abierta, obrante a fojas ciento cuarenta y dos del expediente principal, contra la sentencia de vista contenida en la resolución número seis, dictada el trece de noviembre de dos mil diecinueve, de fojas ciento ocho, por la Primera Sala Permanente Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, que revocó la sentencia apelada de primera instancia dictada mediante resolución número seis de fecha veintinueve de noviembre de dos mil dieciocho, obrante a fojas setenta, que declaró fundada en parte1 la demanda, sobre nulidad de resolución administrativa y reformándola la declaró infundada. 1.2. CAUSAL POR LA CUAL SE HA DECLARADO PROCEDENTE EL RECURSO DE CASACIÓN 1.2.1. Mediante el auto cali? catorio de fecha veintidós de febrero de dos mil veintidós, obrante a fojas veintinueve del cuaderno de casación formado en esta Sala Suprema, se declaró PROCEDENTE el recurso de casación interpuesto por la demandante Luz del Sur Sociedad Anónima Abierta, por la siguiente causal: a) Infracción normativa por interpretación errónea del artículo 231-A de la Ley Nº 27444. Precisa que la interpretación errónea se presenta desde que la Sala Superior se basa solo en la aplicación del principio de especialidad, sin tomar en cuenta el marco jurídico relevante para el análisis de la causa, efectuándose una interpretación alejada de la verdadera razón de ser del artículo 231-A de la Ley Nº 27444, incorporado por el Decreto Legislativo Nº 1014, a través del cual el Estado mejora el marco regulatorio, ya que en virtud del principio de razonabilidad establece que en caso de infracciones administrativas pasibles de multa por no realizar trámites relativos a licencias, permisos, autorizaciones y otros procedimientos similares, por concepto de instalación de infraestructura en red para ser vicios públicos, la ley establece solo dos situaciones para sancionar: i) el uno (1%) del valor de la obra o proyecto; y, ii) el cien por ciento (100%) del monto por concepto de trámite; sin embargo la Sala Superior no toma en consideración la razón de ser del artículo 231-A de la Ley Nº 27444 y, asimismo, la deja fuera de su análisis la aplicación de leyes como el artículo VIII del Título Preliminar y artículo 78 de la Ley Orgánica de Municipalidades, de suma importancia para sustentar o no la aplicación de un supuesto de especialidad. Precisa además que el correcto análisis lleva a que si la Sala hubiese interpretado correctamente el artículo 231-A, se habría dado cuenta que la sanción de la Municipalidad excede el límite establecido en la referida norma, y que la aplicación del principio de especialidad implicaría que dicha norma sea inaplicable en la práctica, ya que todos los gobiernos locales podrían no aplicarla en base a sus Ordenanzas, y por tener estas un carácter “especial” el artículo 231-A jamás podría ser alegado; por todo ello, considera que la Sala Superior vulnera el principio de legalidad, el debido procedimiento y la motivación. II. CONSIDERANDO PRIMERO. ANTECEDENTES Previo al análisis y evaluación de la causal expuesta en el recurso de casación, resulta menester realizar un breve recuento de las principales actuaciones procesales: 1.1. DEMANDA: Mediante escrito de fecha veinticinco de julio de dos mil dieciocho, obrante a fojas catorce, la demandante Luz del Sur Sociedad Anónima Abierta, interpone demanda contenciosa administrativa contra la Municipalidad Distrital de Barranco, solicitando, lo siguiente: Pretensión principal: Se declare la nulidad total de la Resolución de Gerencia Nº 047-2018-GDE-MDB, la misma que agota la vía administrativa y declara infundado el recurso de apelación presentado contra la Resolución de Subgerencia Nº 30-2018-SGFYC- GDE-MDB. Pretensiones accesorias: 1) Se declare la nulidad total de la Resolución de Subgerencia Nº 30-2018-SGFYC- GDE-MDB, la misma que declara improcedente el recurso de reconsideración presentado contra la Resolución de Sanción Nº 1134-2017-SGFYC/GDE/MDB. 2) Se declare la nulidad total de la Resolución de Sanción Nº 1134-2017-SGFYC/ GDE/MDB, que sanciona con una multa ascendente a S/ 8,100.00 (ocho mil cien con 00/100 soles), de acuerdo con el código de Nº 08-0301: “Ejecutar obras sin autorización municipal”, debido a obras realizadas en avenida Bolognesi cuadra 07 y 08 cruce con avenida Mira? ores cuadra 04, distrito de Mira? ores. Fundamenta su demanda en que Luz del Sur en el desarrollo de su actividad de distribución de electricidad interviene vía ubicadas dentro de su zona de concesión, pero la Municipalidad demandada sin respetar el artículo 248 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 la sanciona por ejecutar obras sin autorización municipal. Que, en efecto, el seis de noviembre de dos mil diecisiete, la Municipalidad Distrital de Barranco noti? có a la actora con la Resolución de Sanción Nº 1134-2017-SGFYC/GDE/MDB, mediante la cual le sanciona con una multa de S/ 8,100.00 (ocho mil cien con 00/100 soles) por realizar obras en avenida Bolognesi cuadra 07 y 08 cruce con avenida Mira? ores cuadra 04, distrito de Mira? ores y que al presentar sus recursos impugnatorios estos fueron desestimados. Sostiene que la Municipalidad demandada ha excedido los límites establecidos en el artículo 248 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, así como el principio de razonabilidad al momento de ? jar la sanción y que con ello no ha actuado dentro de los límites de la ley, vulnerando el principio de legalidad contenido en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, por lo que sus decisiones estarían incursas en causal de nulidad. Señala que los límites previstos en el citado artículo 248 fueron incorporados por el Poder Ejecutivo mediante el Decreto Legislativo Nº 1014 con la ? nalidad de garantizar que la concesiones de servicios públicos puedan ejercer su actividad sin verse sometidas a procedimientos lentos y burocráticos que originen sobrecostos a su actividad y que dicha regulación se enmarca dentro de una política nacional que busca la eliminación de sobrecostos y la simpli? cación administrativa que corresponde ser asumida por los diversos niveles de gobierno. Sostiene que conforme al artículo VIII del Título Preliminar de la Ley Nº 27972, las municipalidades deben ejercer sus competencias y funciones en armonía con las políticas y planes nacionales, de lo que se colige que no pueden ejercer sus competencias de manera ilimitada o en contradicción con los otros niveles de gobierno. Que, la regulación del Decreto Legislativo Nº 1014 debe ser observada, respetada e interpretada en concordancia con los ? nes que justi? caron su promulgación como es la ejecución de obras en las áreas de dominio público a cargo de las empresas concesionarias de servicios esenciales, pero la Municipalidad demandada no tuvo en consideración estos aspectos y aplicó de forma indebida el principio de especialidad al caso concreto. 1.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: Con fecha veintitrés de agosto de dos mil dieciocho, obrante a fojas cuarenta y cuatro, la Municipalidad Distrital de Barranco contesta la demanda, manifestando que la demanda sea declarada infundada, exponiendo como sus principales argumentos de defensa que al emitirse la Resolución de Sanción Nº 1134-2017-SGFYC/GDE/MDB se procedió conforme a ley, en mérito a la Noti? cación Preventiva Nº 00122-17 y se cumplió con los requisitos de validez correspondientes, por lo que se procedió cumpliendo lo estipulado por la Ordenanza Nº 404-2014-MDB, por lo tanto, la Resolución de Sanción no ha vulnerado procedimiento administrativo alguno. Señala que la sanción fue impuesta en mérito a la Ordenanza Nº 404-2014-MDB vigente en la fecha de la infracción, la misma que fue publicada, cumpliéndose con el principio de publicidad de la norma, por lo que la empresa demandante debía tener conocimiento de la misma, ya que es de carácter obligatorio y su incumplimiento acarrea las sanciones correspondientes, por lo que al imponerse la sanción se ha cumplido con respetar el principio de tipicidad. Que como gobierno local tiene competencia para imponer dentro de su jurisdicción y competencia sanciones contra cualquier particular que infringe la norma municipal, conforme lo dispone el artículo 194 de la Constitución y el artículo 46 de la Ley Nº 27972 y agrega que se debe tener en cuenta que las ordenanzas municipales tienen rango de Ley, por lo que dichas disposiciones son de carácter obligatorio y su incumplimiento determina la imposición de la multa y de ser el caso una medida complementaria. Argumentos por lo que considera que las a? rmaciones vertidas en la demanda carecen de asidero y sustento legal y que tienen como única ? nalidad justi? car el irregular acto con que trasgredió la normatividad administrativa municipal vigente, razón por la cual fue sancionada con la Resolución de Sanción Nº 1134-2017-SGFYC/GDE/MDB. 1.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA, emitida por el Sexto Juzgado Especializado en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fecha veintinueve de noviembre de dos mil dieciocho, obrante a fojas setenta, que declaró fundada en parte la demanda, declarando nula parcialmente la Resolución Gerencial Nº 047-2018-GDE- MDB, del once de mayo de dos mil dieciocho; la Resolución de Subgerencia Nº 30-2018-SGFYC-GDE-MDB del trece de febrero de dos mil dieciocho; y la Resolución de Sanción Nº 1134-2017-SGFYC/GDE/MDB del dos de noviembre de dos mil diecisiete; en el extremo que resuelve sancionar a la demandante con una multa de 200% del valor de la obra ejecutada, debiendo calcularse el monto de la sanción de acuerdo a lo establecido en el artículo 248 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, en los términos expuestos en la sentencia e infundada la demanda en lo demás que contiene. El Juzgado expone dentro de sus principales fundamentos que el Decreto Legislativo Nº 1014, modi? cado por la Ley Nº 30056, norma el adecuado ejercicio de la potestad sancionadora de las entidades públicas en materia de multas, vinculadas a la realización de obras para infraestructura asociadas a servicios públicos, más no exonera de trámites o elimina requisitos respecto de la interferencia de vía. Sobre la contravención del artículo 248 de la Ley Nº 27444, se establece que si bien es cierto que la Municipalidad demandada tiene competencia para velar por el cumplimiento de la Ordenanza Nº 404-2014-MDB, ello no es óbice para desconocer lo dispuesto por el citado artículo 248, el mismo que contempla dos reglas dispuestas en mérito al principio de razonabilidad, que establece límites a la cuantía de la sanción pecuniaria a imponerse respecto de infracciones administrativas que tengan como fundamento el incumplimiento de la realización de trámites, obtención de licencias, permisos y autorizaciones u otros procedimientos similares ante autoridades competentes por concepto de instalación de infraestructuras en red para servicios públicos u obras públicas de infraestructura; y dada la naturaleza de la infracción atribuida a la demandante, como es haber ejecutado obras de servicio público de electricidad sin contar con la autorización municipal respectiva, dicha conducta se encontraría en el supuesto de hecho contenido en el literal a) del artículo 248 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, por lo que si bien es cierto que la municipalidad demandada tiene competencia para velar por el cumplimiento de lo dispuesto en la Ordenanza Nº 404-2014-MDB, ello no enerva la observancia obligatoria del artículo 248 antes indicado, más aún si el propio texto del artículo 245 de la Ley del Procedimiento Administrativo General establece que los procedimientos especiales no podrán establecer condiciones menos favorables a las previstas en el procedimiento administrativo general; por lo que al haberse sancionado a la demandante con una multa de 200% del valor de la obra ejecutada, se veri? ca que la Administración no ha cumplido con cuanti? car adecuadamente la sanción que impone a la demandante, siendo por tanto fundada la demanda en dicho extremo, siendo infundada en los demás extremos de la demanda referidos a que no debía tramitar la autorización para las obras ante la municipalidad demandada, ya que no está exonerada de dicho trámite, entre otros. 1.4. SENTENCIA DE VISTA, expedida por la Primera Sala Permanente Contenciosa Administrativa de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fecha trece de noviembre de dos mil diecinueve, obrante a fojas ciento ocho, que revocó la sentencia emitida mediante resolución número seis, de fecha veintinueve de noviembre de dos mil dieciocho, obrante a fojas setenta, que declaró fundada en parte la demanda sobre nulidad de resolución administrativa y reformándola la declaró infundada. La Sala Superior expone como fundamentos principales de su fallo que conforme a la Tercera Disposición Complementaria y Final de la Ley Nº 27444 y en virtud del principio de especialidad o especi? cidad de la Ley se colige que para la determinación de la cuantía de la multa que corresponde a la infracción cometida por parte demandante el veinte de octubre del dos mil diecisiete no resulta aplicable la norma general prevista en el artículo 231-A de la Ley Nº 27444 como aduce la demandante, sino la norma especial prevista en la Ordenanza Nº 404-2014-MDB, que ? ja equivalente al 200% de la Unidad Impositiva Tributaria, vigente a la fecha de ocurrido los hechos; que según el citado principio de especi? cidad de la Ley, una norma general no deroga una norma especial; más aún si la derogación debe ser expresa, por incompatibilidad entre la nueva ley y la anterior o cuando la materia de ésta es íntegramente regulada por aquélla, según el artículo I del Título Preliminar del Código Civil, supuestos que no se presentaron en el presente caso, dado que en el artículo 231-A de la Ley Nº 27444 en tanto norma general, se establecen criterios para la cuantía de la sanción (1% del valor de la obra o 100% del monto por concepto de la tasa por derecho de trámite) y no una sanción especí? ca; advirtiéndose, además que el aludido artículo 231- A de la Ley Nº 27444 hace referencia a infracciones que tengan por fundamento el incumplimiento de autorizaciones por concepto de instalación de infraestructuras en red para servicios públicos u obras públicas de infraestructura, mientras que la imputada contemplada en la Ordenanza Nº 404-2014-MDB es por la comisión de la infracción consistente en ejecutar obras sin la autorización municipal (consistente en el caso de autos en un forado en la vía pública); tratándose de supuestos de hecho distintos; fundamentos por los que establece que corresponde revocar la sentencia apelada que declaró fundada en parte la demanda y reformándola declararla infundada. SEGUNDO. ANOTACIONES PREVIAS SOBRE EL RECURSO DE CASACIÓN 2.1. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que el recurso extraordinario de casación tiene por objeto, el control de las infracciones que las sentencias o los autos puedan cometer en la aplicación del Derecho; partiendo a tal efecto de los hechos considerados probados en las instancias de mérito y aceptados por las partes, para luego examinar si la cali? cación jurídica realizada es la apropiada a aquellos hechos. No bastando la sola existencia de la infracción normativa, sino que se requiere que el error sea esencial o decisivo sobre el resultado de lo decidido. 2.2. En ese entendido la labor casatoria es una función de cognición especial, sobre vicios en la resolución por infracciones normativas que inciden en la decisión judicial, ejerciendo como vigilantes el control de derecho, velando por su cumplimiento “y por su correcta aplicación a los casos litigiosos, a través de un poder independiente que cumple la función jurisdiccional.”2, revisando si los casos particulares que acceden a casación se resuelven de acuerdo a la normatividad jurídica, correspondiendo a los Jueces de Casación cuestionar que los Jueces encargados de impartir justicia en el asunto concreto respeten el derecho objetivo en la solución de los con? ictos. 2.3. Así también, habiéndose acogido entre los ? nes de la casación la función nomo? láctica, esta no abre la posibilidad de acceder a una tercera instancia ni se orienta a veri? car un reexamen del con? icto ni la obtención de un tercer pronunciamiento por otro Tribunal sobre el mismo petitorio y proceso, siendo más bien un recurso singular que permite acceder a una Corte de Casación para el cumplimiento de determinados ? nes, como la adecuada aplicación del derecho objetivo al caso concreto y la uniformidad de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de Justicia de la República. TERCERO. DE LA INFRACCIÓN NORMATIVA POR INTERPRETACIÓN ERRÓNEA DEL ARTÍCULO 231-A DE LA LEY Nº 27444, LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL 3.1. Teniendo en cuenta la causal material planteada, partimos señalando que la “interpretación errónea” procede cuando el órgano jurisdiccional le da a la norma un sentido que no corresponde a su genuino espíritu, esto es, aplica la norma pertinente al caso, pero le otorga un sentido diferente, por lo r que resulta obligatorio cumplir con señalar en qué consiste el error de interpretación y cuáles son las consecuencias que acarrea ese error, así como también señalar su correcta interpretación. 3.2. Con la precisión doctrinal anotada se debe empezar por precisar que la factibilidad del control de las decisiones judiciales que se otorga a este Tribunal de Casación, importa que cualquier imputación que se formule al fallo objeto del recurso extraordinario, dirigida especí? camente a impugnar el juzgamiento concreto hecho por el sentenciador sobre la inaplicación o aplicación indebida de la norma jurídica, debe partir de una evaluación conjunta e integral de la sentencia de vista, a la luz de las mismas normas jurídicas cuyas infracciones se invocan y en el contexto de los hechos probados, para así establecer si se ha incurrido o no en la causal material denunciada. 3.3. Con tales precisiones, tenemos que las instancias de mérito han establecido como premisas fácticas probadas, derivadas de las actuaciones que se desprenden del expediente administrativo que corre como acompañado, así como de los medios probatorios presentados y que tienen relación con la materia controvertida, las siguientes: 3.3.1. A fojas sesenta y seis a sesenta y siete, del expediente administrativo, obra el Acta de Inspección Nº 3623 de fecha veinte de octubre del dos mil diecisiete, mediante el cual se constató los trabajos efectuados en la cuadra 7 de la avenida Bolognesi frente al predio Nº 799 y en la cuadra 8 de la misma avenida frente al predio Nº 801, observando a seis trabajadores haciendo un forado en la vía pública, procediéndose a cursar el Acta de Noti? cación Preventiva Nº 1282. Y a fojas sesenta y ocho, obra la Noti? cación Preventiva, de fecha veinte de octubre del dos mil diecisiete. 3.3.2. Mediante la Resolución de Sanción Nº 1134-2017- SGFYC/ GDE/MDB de fecha dos de noviembre del dos mil diecisiete, obrante a fojas sesenta y tres a sesenta y cuatro del expediente administrativo, se sanciona a la empresa Luz del Sur Sociedad Anónima Abierta, con una multa administrativa ascendente al 200% del valor de la obra ejecutada S/ 8,100.00 (ocho mil cien con 00/100 soles). 3.3.3. A fojas cuarenta y nueve del expediente administrativo obra el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución de Sanción Nº 1134-2017- SGFYC/GDE/MDB, argumentando que se ha vulnerado el artículo 231-A de la Ley Nº 27444, señalando que el límite para la imposición de la multa es el equivalente al 100% del monto por concepto de la tasa aplicable por derecho de trámite de acuerdo al TUPA. 3.3.4. Mediante la Resolución de Subgerencia Nº 30-2018-SGFYCGDE-MDB del trece de febrero del dos mil dieciocho, de fojas cuarenta y tres a cuarenta y siete del expediente administrativo, se declara improcedente el recurso de reconsideración. 3.3.5. A fojas veintiséis del expediente administrativo, obra el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Resolución de Subgerencia Nº 30-2018-SGFYC-GDE-MDB. 3.3.6. Finalmente, mediante la Resolución de Gerencia Nº 047-2018-GDE-MDB del ocho de mayo del dos mil dieciocho, de fojas veinte del expediente administrativo, se desestima el recurso de apelación y da por agotada la vía administrativa. De la resumida actuación administrativa anotada en los apartados precedentes, así como del contenido de las resoluciones administrativas impugnadas, se desprende que el asunto controvertido en sede administrativa se centró en determinar si se han respetado o no los límites cuantitativos para la imposición de las sanciones administrativas previstas en el artículo 321-A de la Ley Nº 27444, del Procedimiento Administrativo General. CUARTO. Corresponde ahora evocar el marco regulatorio aplicado por las instancias de mérito, para así determinar si lo decidido por la Sala Superior ha sido el resultado de una correcta interpretación del artículo 231-A de la Ley Nº 27444, teniendo presente que lo dispuesto por la misma hoy se encuentra recogida en el artículo 250 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS. Así tenemos lo siguiente: Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 Artículo 231-A.- Reglas sobre el ejercicio de la potestad sancionadora. “En virtud del principio de razonabilidad en el ámbito de los procedimientos administrativos sancionadores deberán observarse las siguientes reglas: a) En el caso de infracciones administrativas pasibles de multas que tengan como fundamento el incumplimiento de la realización de trámites, obtención de licencias, permisos y autorizaciones u otros procedimientos similares ante autoridades competentes por concepto de instalación de infraestructuras en red para servicios públicos u obras públicas de infraestructura, exclusivamente en los casos en que ello sea exigido por el ordenamiento vigente, la cuantía de la sanción a ser impuesta no podrá exceder: – El uno (1%) de valor de la obra o proyecto, según sea el caso. – El cien por ciento (100%) del monto por concepto de la tasa aplicable por derecho de trámite, de acuerdo a Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) vigente en el momento de ocurrencia de los hechos, en los casos en que no sea aplicable la valoración indicada con anterioridad. Los casos de imposición de multas administrativas por montos que excedan los límites señalados con anterioridad, serán conocidos por la Comisión de Acceso al Mercado del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual, para efectos de determinar si en tales supuestos se han constituido barreras burocráticas ilegales de acceso al mercado, conforme al procedimiento administrativo contemplado en el Decreto Ley Nº 25868 y el Decreto Legislativo Nº 807, y en sus normas modi? catorias y complementarias.” La Ordenanza Municipal Nº 404-2014- MDB, de fecha tres de abril del dos mil catorce que aprobó el Nuevo Régimen de Aplicación de Sanciones Administrativas y el Cuadro de Tipi? cación y Escala de Multas de la Municipalidad Distrital de Barranco, siendo que la infracción con código Nº 08-0301 se encuentra tipi? cada como “Ejecutar obras sin autorización Municipal” y sanciona dicha infracción con el 200% de la Unidad Impositiva Tributaria. Del texto normativo del precepto legal precitado, se colige que el artículo 231-A de la Ley Nº 27444, regula el límite que debe tener la sanción de multa que tenga como fundamento el incumplimiento de la realización de trámites tales como la obtención de licencias o autorizaciones en caso de instalación de infraestructuras en red para servicios públicos; y, por otro lado, la Ordenanza Municipal regula una infracción y sanción al ejecutor de obras sin autorización municipal; por lo que resulta necesario establecer cuál es la norma aplicable para el caso de autos. QUINTO. Orientados precisamente a determinar si en el caso concreto se ha interpretado erróneamente el artículo 231-A de la Ley Nº 27444, Ley el Procedimiento Administrativo General y aplicado erróneamente al caso la infracción con código 08-0301 de la Ordenanza Municipal Nº 404-2014-MDB, es menester demarcar lo establecido sobre los principios de unidad, de competencia municipal y de especialidad. 5.1. El artículo 43 de la Constitución Política del Perú establece que el gobierno del Estado peruano es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes. Así, el gobierno es unitario y descentralizado, conceptos que son dos extremos en tensión: por un lado, existe el gobierno central, que está conformado por el gobierno central y distintos órganos que tienen competencias a nivel nacional. Por otro lado, existen gobiernos regionales y locales que también tienen funciones políticas dentro de sus circunscripciones. La idea es que todos estos distintos niveles de gobierno funcionen de acuerdo con sus competencias, en armonía y colaboración, no en enfrentamiento y secesión3. 5.2. Al respecto, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente Nº 00014-2009-PI/TC, tiene desarrollado que la Constitución dispone que tanto los gobiernos regionales como los municipales tienen una autonomía política, económica y administrativa, autonomía que implica la potestad de proveer a la protección de intereses propios y, por tanto, de gozar y disponer de los medios necesarios para obtener una armoniosa y coordinada satisfacción de los propios intereses, pero dicha potestad no puede ser contemplada soslayando el resto del ordenamiento nacional; ya que, la autonomía no debe ser confundida con autarquía, por lo que, deben tomarse en cuenta las competencias repartidas a partir de la Constitución a las diferentes entidades del gobierno que tienen facultades normativas. En ese sentido, el Tribunal Constitucional tiene establecido que la garantía institucional de la autonomía regional [y local] no puede contraponerse, en ningún caso, al principio de unidad del Estado, porque si bien éste da vida a subordenamientos que resultan necesarios para obtener la integración política de las comunidades locales en el Estado, estos no deben encontrarse en contraposición con el ordenamiento general4. 5.3. Es así, que bajo un gobierno unitario y descentralizado es que se instituye el principio de competencia, como uno de los principios de organización y funcionamiento de las fuentes del derecho que conforman el ordenamiento jurídico, el cual consiste en una distribución de materias entre diversas fuentes, evitando de esa manera la contradicción entre dos normas5. 5.4. En ese sentido, en relación a la competencia del Congreso, como parte del gobierno central, para dictar normas de alcance general, alcance que incluye a los niveles regionales y locales del gobierno, cabe enfatizar que este alcance se sustenta en que ley es la norma que representa la voluntad general del pueblo peruano, pudiendo regular cualquier materia y solo se encuentra subordinada a la Constitución6; en razón de ello, es menester indicar que el artículo 231-A es una norma contenida en la Ley del Procedimiento Administrativo General dada por el Congreso, trascendiendo que este poder del Estado a través del procedimiento legislativo [función legislativa] persigue aprobar leyes de carácter general como: (a) leyes ordinarias; (b) leyes de reforma de la Constitución; (c) leyes orgánicas; d) leyes presupuestales y ? nancieras, incluyendo las de tratamiento tributario especial a que se re? ere el último párrafo del artículo 79 de la Constitución Política; (e) leyes autoritativas de legislación delegada; (f) leyes de amnistía; y (g) leyes demarcatorias, conforme al artículo 72 del Reglamento del Congreso7. En ese sentido, el artículo 231-A de la Ley Nº 27444, en efecto forma parte de una ley de carácter general [ley ordinaria] de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública, entendiéndose por entidades de la Administración Pública, para los ? nes de dicha Ley, al: Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos; al Poder Legislativo; al Poder Judicial; a los Gobiernos Regionales; a los Gobiernos Locales, entre otros8; en razón de ello, es una de las normas que regulan el procedimiento administrativo común; ya que, la Ley del Procedimiento Administrativo General regula las actuaciones de la función administrativa del Estado y el procedimiento administrativo común desarrollados en las entidades9. 5.5. Bajo tal contexto, en relación a la Ordenanza Nº 404- 2014-MDB es menester indicar que los gobiernos locales, como lo es la Municipalidad Distrital de Barranco, promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo, siendo competentes para ejercer sus atribuciones inherentes a su función, conforme a ley. En ese orden de ideas, la función normativa de los gobiernos locales debe ser ejercida conforme a ley, de lo cual se concluye que la Municipalidad Distrital de Barranco al dictar la Ordenanza Municipal Nº 404-2014-MDB, de fecha tres de abril de dos mil catorce, que aprueba el Nuevo Régimen de Aplicación de Sanciones Administrativas y el Cuadro de Tipi? cación y Escala de Multas de la Municipalidad Distrital de Barranco, debió hacerlo adecuando su contenido a las normas que regulan el procedimiento administrativo común que se encuentran establecidas en la Ley del Procedimiento Administrativo General, entre ellas la norma contenida en el artículo 231-A de la Ley Nº 27444, siendo que este artículo es incorporado por el artículo 10 del Decreto Legislativo Nº 1014 publicado el dieciséis de mayo de dos mil ocho; por lo tanto, la Ordenanza citada al establecer que la multa por ejecución de obras sin autorización municipal asciende al 200% de la Unidad Impositiva Tributaria, contraviene la norma obligatoria para todos los niveles de gobierno al formar parte del ordenamiento general, la cual establece que la cuantía de la multa no podrá exceder el uno por ciento (1%) de valor de la obra o proyecto o el cien por ciento (100%) del monto por concepto de la tasa aplicable por derecho de trámite, en los casos en que no sea aplicable el primer criterio. 5.6. Del mismo modo, cabe señalar respecto de la autonomía municipal que el Tribunal Constitucional ha señalado: “(…) 10. Al respecto, en la sentencia recaída en el Expediente Nº 0007-2001-AI/TC, el Tribunal Constitucional sostuvo que mediante la autonomía municipal se garantiza el funcionamiento de los gobiernos locales con plena libertad en los ámbitos administrativos, económicos y políticos (entre ellos los legislativos). Es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan ejercer las potestades necesarias para garantizar su autogobierno. Sin embargo, la autonomía no
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