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774-2020-LIMA
Sumilla: FUNDADO. EN EL PRESENTE CASO, SE DETERMINA QUE NO HUBO EN LA CERTIFICACIÓN ORIGINAL UN HORARIO FIJO QUE SE HUBIERE DETERMINADO, RAZÓN SUFICIENTE PARA QUE EN ARAS DE LOS FINES MUNICIPALES SE HAYA PROCEDIDO A REGULAR UN REGLAMENTO CON VACÍOS NOTORIOS, PREMUNIDO DE LAS FACULTADES QUE LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY LES OTORGAN A LAS MUNICIPALIDADES Y DENTRO DE LA RAZONABILIDAD QUE EXIGE LA EMISIÓN DE UNA ORDENANZA.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230314
Fecha del documento: –
Índice fuente: JURISPRUDENCIA JUDICIAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
CASACIÓN N° 774-2020 LIMA
No existe revocación a la licencia de funcionamiento cuando ésta se otorgó con la indicación que tendría vigencia en tanto permanezcan las condiciones iniciales que originaron su otorgamiento, por tanto, el administrado se ha sometido expresamente a dicha regulación. Lima, diecinueve de julio de dos mil veintidós. LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA: I. Vista; la causa número setecientos setenta y cuatro del año dos mil veinte; en Audiencia Pública virtual llevada a cabo en la fecha, ante este Tribunal de Casación integrado por los señores Jueces Supremos Calderón Puertas – Presidente, Yaya Zumaeta, Quispe Salsavilca, Yalán Leal y Bustamante Zegarra; con el expediente principal, el expediente administrativo acompañado, así como con el cuaderno de casación formado ante esta Sala Suprema; y, producida la votación correspondiente, emite la siguiente sentencia casatoria:I.1. AsuntoEn el presente proceso contencioso administrativo, viene a conocimiento de esta Sala Suprema el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Distrital de Mira? ores el 13 de diciembre de 20191, contra la sentencia de vista de fecha 17 de octubre de 20192, que con? rmó la sentencia de primera instancia de fecha 31 de diciembre de 20153, que resolvió declarar infundada la demanda sobre nulidad de resolución administrativa; en los seguidos con el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – Indecopi y otro.I.2. Antecedentesa. DemandaLa entidad Municipalidad Distrital de Mira? ores interpone demanda contencioso administrativa contra el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – Indecopi, solicitando: i) La nulidad total o ine? cacia de la Resolución Nº 0922-2011/SC1-INDECOPI de fecha 26 de abril de 2011 emitida por la Sala de Defensa de la Competencia N° 14 del INDECOPI que con? rmó la Resolución Nº 0244- 2010/CEB-INDECOPI de fecha 15 de octubre de 2010, en la que la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del INDECOPI declaró como barrera burocrática ilegal la restricción de horarios de funcionamiento impuesta al establecimiento de JCH, sustentada en la Ordenanza Nº 263 – MM e inaplicó a la denunciante JCH, la barrera burocrática declarada ilegal. ii) La nulidad total o ine? cacia de la Resolución N° 0244-2010/CEB-INDECOPI, detallada en el párrafo anterior. iii) Que se declare que la regulación de horarios de los locales comerciales en el distrito de Mira? ores, determinada mediante la Ordenanza Municipal Nº 263-MM de la Municipalidad no constituye una barrera burocrática ilegal. Bajo los siguientes argumentos:- Sostiene que el control de horario en el funcionamiento de locales comerciales bajo la Ordenanza Nº 263-MM es acorde a derecho al ser una facultad legal y legítima de las Municipalidades (artículo 79 de la Ley Orgánica de las Municipalidades, Ley Nº 27972), no existiendo prueba que dicha medida sea barrera burocrática, como lo exige el precedente de observancia obligatoria de la Resolución Nº 182- 97-TDC donde se regula la metodología para evaluar la legalidad y razonabilidad de las exigencias impuestas por las autoridades administrativas. Asimismo, se enfatizó que no existe una revocación parcial de la licencia de funcionamiento, en la medida que está regulando un aspecto del funcionamiento del local (el horario de funcionamiento) que no fue previsto o regulado con la legislación anterior, lo cual no implica un proceso de revocación.b. Sentencia de primera instanciaTramitada la causa conforme a ley, el Vigésimo Cuarto Juzgado Contencioso Administrativo con Subespecialidad en Temas de Mercado de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante la sentencia de primera instancia de fecha 31 de diciembre de 2015 resolvió declarar infundada la demanda, bajo los siguientes fundamentos:- La municipalidad cumplió con aprobar la restricción de horarios a través del instrumento legal que es la Ordenanza Municipal, pero, se tenía que evaluar si dicha norma cumplió con los procedimientos y formalidades para aplicar las restricciones de horarios para la empresa JCH Inversiones Empresa Individual de Responsabilidad Limitada, ya que antes de que rija la Ordenanza Nº 263-MM, el establecimiento de JCH, tenía un horario más amplio.- La sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente 009-2006-AI) establece que las regulaciones que emitan las municipalidades debían ser plenamente compatibles con el conjunto de derechos fundamentales y principios de la Constitución. En tal sentido, la Municipalidad no debe contrariar las licencias otorgadas con anterioridad, es decir mediante ordenanzas no puede dejar sin efecto, revocar o modi? car autorizaciones anteriores, sin seguir el procedimiento legal.- En el artículo 203 de la Ley Nº 27444 se encuentra diseñado el procedimiento de revocación que da al afectado la oportunidad de presentar argumentos o pruebas para oponerse a ello, así respetar su derecho de defensa. Por tanto, existe una prohibición de revocar actos administrativos que con? eran o declaren derechos o intereses legítimos a particulares, por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.- La empresa JCH Inversiones Empresa Individual de Responsabilidad Limitada, tenía una licencia contenida en el Certi? cado Nº 038887, para desarrollar actividades comerciales bajo la Ordenanza Nº 65- 99- MM, sin que se le ? je un horario de funcionamiento; sin embargo, al expedirse la Ordenanza Nº 263-MM, se estableció una restricción horaria que no tenía previamente.- Por tanto, mediante la Ordenanza Nº 263-MM se revocó de manera indirecta la licencia otorgada a favor de la empresa JCH Inversiones Empresa Individual de Responsabilidad Limitada, sin acreditar la Municipalidad que siguió el procedimiento establecido en la Ley Nº 27444.c. ApelaciónLa Municipalidad Distrital de Mira? ores apela la sentencia de primera instancia, sosteniendo básicamente que:- La sentencia contiene insu? ciente motivación al no haber revisado ni analizado el procedimiento seguido en el INDECOPI, ya que consideró que el INDECOPI se pronunció sobre una presunta revocación de licencia de funcionamiento, cuando ello no había sido punto peticionado por la empresa JCH Inversiones Empresa Individual de Responsabilidad Limitada en su denuncia, por tanto, no es válido ese pronunciamiento.- Considera que en el presente caso, se hizo prevalecer el derecho a la empresa, sobre la salud y seguridad de las personas, ya que se pre? rió el derecho de la empresa a funcionar sobre el derecho de los vecinos colindantes al establecimiento comercial.- En la sentencia se omitió la especial ubicación del local de la empresa denunciante y sus antecedentes, en tanto, el Tribunal Constitucional señaló que la regulación de horarios resulta razonable según la ubicación de la empresa.- Se omitió observar el contenido del certi? cado para la apertura y funcionamiento del local, donde se le informó a JCH Inversiones Empresa Individual de Responsabilidad Limitada que se adoptarían las disposiciones que señale el concejo por razones de ornato o para no causar molestias al vecindario. Así se debió entender que no existió revocación de autorización municipal sino una adaptación por parte de la administrada a las disposiciones del concejo municipal por razones de ornato y para no causar molestias en el vecindario.- No se tomó en cuenta que INDECOPI vulneró su precedente de observancia obligatoria, Resolución Nº 182-97-TDC, ya que durante el procedimiento administrativo la denunciante tenía la obligación de aportar elementos de juicio razonables (indicios) acerca de la existencia de una barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad; no obstante, el INDECOPI no le exigió ello a la denunciante, vulnerando el derecho al debido procedimiento de la Municipalidad.d. Sentencia de vistaElevados los autos, la Quinta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo con Subespecialidad en Temas de Mercado de la Corte Superior de Justicia de Lima resuelve con? rmar la sentencia apelada que declaró infundada la demanda. Expone las siguientes razones que justi? can la decisión:- El restringir el horario de atención al público cuando existe un acto administrativo que implica un horario más amplio, implica que se deje sin efecto, revoque o modi? que el primer acto administrativo.- Si bien en el escrito de denuncia no se indicó que se denunciaba la revocación de la resolución sobre la autorización de funcionamiento, cuando la CEB declaró fundada la denuncia, la Municipalidad consideró que no se había aplicado el procedimiento de revocación, alegando que la legalidad y la razonabilidad si le facultaban para restringir el horario; por tanto, la revocación fue un hecho controvertido desde el procedimiento que se llevó a cabo ante la CEB.- El control realizado por la CEB y por la Sala del INDECOPI no es un control de constitucionalidad de las ordenanzas tal cual lo hacen los órganos jurisdiccionales, sino es un control de los actos de la Administración que puedan generar una barrera burocrática.- Si bien en el presente caso, por la ubicación del establecimiento, se podría justi? car la dación de las medidas para controlar la contaminación sonora, se veri? ca que en el presente caso, la CEB y la Sala del INDECOPI cumplieron con realizar el análisis de legalidad, determinando que lo dispuesto por la Ordenanza Nº 263-MM no cumplía con lo dispuesto en los artículos 203 y 205 de la Ley Nº 27444, ya que al estar vigente la Autorización que se otorgó a JCH, establecer una restricción a la misma mediante la Ordenanza Nº 263-MML, signi? caba un cambio o revocación de la misma, por tanto al estar dicho procedimiento regulado y no haberse cumplido, correspondía declararse que la medida ordenada era una barrera burocrática ilegal, siendo innecesario analizar la razonabilidad de la misma, conforme lo establece la metodología de análisis en el precedente de la Resolución Nº 182-97-TDC.- Considera también el precedente de observancia obligatoria contenido en la Resolución Nº 15352010/SC1-INDECOPI, que interpretó los alcances del procedimiento de revocación regulado en los artículos 203 y 205 de la Ley Nº 27444, en que se estableció que constituirán revocaciones indirectas el impedimento o restricción del ejercicio de los derechos o intereses conferidos por un acto administrativo, sin existir un pronunciamiento expreso desconociendo tales prerrogativas. Las revocaciones indirectas son ilegales al implicar que la Administración no siguió el procedimiento establecido.I.3. Del recurso de casación y auto cali? catorioLa Municipalidad Distrital de Mira? ores con fecha 13 de diciembre de 2019, ha interpuesto recurso de casación, el cual fue declarado procedente por auto cali? catorio de fecha 4 de junio de 2020, por las siguientes causales:Infracción normativa del artículo 139 numeral 5 de la Constitución Política del Estado. Sostiene que la sentencia de vista contiene una motivación insu? ciente, puesto que omitió realizar un análisis jurídico fundamental en las pruebas presentadas al proceso, como es el caso del expediente administrativo que dio origen a las resoluciones impugnadas. De aquel se puede advertir que el pronunciamiento de INDECOPI no es congruente con lo peticionado por la empresa JCH Inversiones Empresa Individual de Responsabilidad Limitada, lo cual vulnera los principios de debido procedimiento y de congruencia, así como los requisitos de objeto y motivación de los actos administrativos; pues dicha empresa únicamente solicita la inaplicación de los artículos 81 y 83 literal b) de la Ordenanza N° 263-MM por constituir «presuntamente» barrera burocrática; sin embargo, la demandada se pronunció sobre una presunta revocación de acto administrativo regulada por la Ley Nº 27444, la cual no fue peticionada por el denunciante.De manera excepcional se admitió la casación por las siguientes causales:Infracción normativa de los artículos 203 y 205 de la Ley Nº 27444, el artículo 2 de la Ley Nº 28996 y de los artículos 81 y 83 literal b) de la Ordenanza Nº 263-MMII. CONSIDERANDOPrimero. Delimitación del pronunciamiento casatorioPrevio al desarrollo de las causales que fueron declaradas procedentes, es oportuno anotar que la misma se generó como consecuencia del con? icto consistente en determinar si correspondía o no declarar la nulidad de la Resolución Nº 0922-2011/SC1- INDECOPI y de la Resolución Nº 0244-2010/CEB-INDECOPI, que resolvió declarar barrera burocrática ilegal a la restricción de horario de funcionamiento impuesta al establecimiento de la empresa JCH Inversiones Empresa Individual de Responsabilidad Limitada, sustentada en la Ordenanza Nº 263-MM. Segundo. Sobre la infracción normativa del inciso 5 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado2.1. La constitucionalización del deber de motivar implica que se está ante una obligatoriedad universalizada e indisponible tanto para la esfera privada como para la pública, permitiendo a las partes controlar el signi? cado de la decisión (función endoprocesal) y posibilitando el control democrático de los jueces, que obliga, entre otros hechos, a la publicación de la sentencia, a la inteligibilidad de la decisión y a la autosu? ciencia de la misma4 (función extraprocesal). La motivación no signi? ca la exteriorización del camino mental seguido por el juez, sino que exista una justi? cación racional de lo que se decide. Se trata de una justi? cación racional que es, a la vez, interna y externa. La primera consiste en veri? car que: “el paso de las premisas a la conclusión es lógicamente -deductivamente- válido” sin que interese la validez de las propias premisas. Por su parte, la justi? cación externa consiste en controlar la adecuación o solidez de las premisas5, lo que supone que la(s) norma(s) contenida(s) en la premisa normativa sea(n) norma(s) aplicable(s) en el ordenamiento jurídico y que la premisa fáctica sea la expresión de una proposición verdadera6. En esa perspectiva, la justi? cación externa exige7: (i) que toda motivación debe ser congruente, de lo que sigue que no cabe que sea contradictoria; (ii) que toda motivación debe ser completa, por lo que deben motivarse todas las opciones; y (iii) que toda motivación debe ser su? ciente, por lo que es necesario ofrecer las razones jurídicas que avalen la decisión.2.2. De la impugnada en cuanto a la justi? cación interna se tiene que: (i) como premisas normativas se han invocado la Ley Nº 28996 -Ley de Eliminación de Sobrecostos, Trabas y Restricciones a la Inversión Privada, la Ordenanza Nº 263-MM, la Resolución Nº 192-97-TDC sobre barreras burocráticas y los artículos 203 y 205 de la Ley Nº 27444 que regula el tema de la revocación de los actos normativos; (ii) como premisa fáctica se ha indicado que no se ha procedido conforme a las normas de revocación de los actos administrativos; y (iii) como conclusión se sostiene que al no haberse procedido conforme a ley el acto administrativo constituye barrera burocrática. En tal sentido, hay correspondencia formal en el silogismo jurídico elaborado.2.3. En lo que atañe a la justi? cación externa se advierte que las premisas utilizadas son las que corresponden a la solución del caso, pues siendo un caso de eliminación de barreras burocráticas se han tenido en cuenta las normas necesarias para el análisis de la presente demanda.2.4. Sin embargo, que esto sea así no signi? ca que el Tribunal Supremo deba compartir la interpretación realizada por la sentencia recurrida, en tanto, considera que es posible establecer caminos interpretativos distintos. Tercero. Las barreras burocráticas8 y la revocación en sede administrativa3.1. Las resoluciones Nº 0182-97-TDC9 y Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI10 emitidas en sede administrativa por Indecopi, en calidad de precedentes administrativos de observancia obligatoria, a pesar de no constituir un precedente vinculante a efectos de la decisión tomada en sede judicial, permiten una primera referencia interpretativa en torno a la facultad de revocación de las entidades administrativas reconocida en los artículos 21411 y 21612 de la Ley Nº 27444, especí? camente sobre la ilegalidad o irracionalidad que pueden constituir las medidas mediante las cuales operan dichas revocaciones en el análisis de declaración de barreras burocráticas.3.2. La Resolución Nº 0182-97-TDC mencionada ? ja como criterio, en primer lugar, que la resolución sobre cuestionamiento de medidas administrativas consideradas barreras burocráticas, deberá analizar la legalidad de dicha medida, debiendo provenir esta de la aplicación de una norma jurídica expedida por alguna entidad integrante de la Administración Pública. En segundo lugar, superado el análisis de legalidad, deberá procederse al análisis de racionalidad, donde el denunciante deberá haber aportado elementos de juicio sobre esta posible falta de racionalidad. De la misma manera, de existir indicios razonables de la falta de racionalidad, la entidad denunciada deberá probar “(i) El interés público que justi? có la medida impugnada y los bene? cios para la comunidad que se esperaban obtener con ella. (ii) Que las cargas o restricciones impuestas sobre los administrados eran adecuadas o razonables, teniendo en cuenta los ? nque se pretendía alcanzar. (iii) Que existen elementos de juicio que permiten arribar a la conclusión, en términos generales, que la exigencia cuestionada era una de las opciones menos gravosas para los interesados, en relación con las demás opciones existentes para lograr el ? n previsto”13. En ese sentido, y bajo el criterio de Indecopi, las barreras burocráticas pueden ser declaradas tanto por su ilegalidad como por su irracionalidad, ? jando una metodología para su determinación.3.3. Sumado a ello, la Resolución N° 1535- 2010/SC1-INDECOPI establece como criterio que “a) El desconocimiento de derechos o intereses conferidos por un acto administrativo debe respetar los requisitos para la revocación establecidos en los artículos 203 y 205 de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General. La omisión de cualquiera de dichos requisitos constituye barrera burocrática ilegal. b) Constituyen revocaciones indirectas el impedimento o restricción del ejercicio de los derechos o intereses conferidos por un acto administrativo, sin que existe un pronunciamiento expreso desconociendo tales prerrogativas. Todas las revocaciones indirectas son ilegales, por ello implica que la administración no siguió el procedimiento establecido en los artículos 203 y 205 de la Ley 27444.”143.4. El criterio que prevalece en torno a las resoluciones emitidas por Indecopi en materia de barreras burocráticas, que se encuentra reiterada en las resoluciones N° 0208-2008/CEB- INDECOPI15 y 0147-2010/CEB-INDECOPI16 es aquel que implica la necesidad de un procedimiento administrativo previo a la modi? cación del acto administrativo emitido, que materialice el derecho a la defensa del administrado, ello en razón de la lectura e interpretación que hace del artículo 214 de la Ley N° 27444, el cual exige que para efectos de la revocación, esta debe ser i) declarada por la más alta autoridad de la entidad competente, ii) previa oportunidad a los afectados otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para presentar sus alegatos y evidencias en su favor.3.5. Como se aprecia de lo expuesto, el análisis de legalidad en sede administrativa respecto a barreras burocráticas considera la existencia de un procedimiento determinado en la Ley N° 27444 mediante el cual se obliga a la administración pública a otorgar un plazo no menor de cinco días para el ejercicio del derecho a la defensa del administrado que se ve afectado por la revocación del acto administrativo, tratándose de la modi? cación de un acto que constituye derechos o interés legítimo en su favor. Cabe añadir que dicha exigencia se sustentaría en la aplicación del principio de legalidad reconocido en el artículo IV, inciso 1.1. del Título Preliminar de la Ley N° 2744417.3.6. Habiendo hecho mención a la Resolución N° 0208-2008/CEB-INDECOPI conviene mencionar que dicha resolución considera también como criterio para la determinación de una barrera burocrática ilegal que la modi? cación revocatoria del acto administrativo también ocurre respecto de licencias de funcionamiento que no contemplan expresamente una restricción horaria. Es decir, en los casos en los que la licencia de funcionamiento no contemple una restricción horaria pero que esta resulte implementada o modi? cada mediante acto administrativo posterior, supondrá, en opinión de Indecopi, una barrera burocrática ilegal.3.7. Adicionalmente, y como criterio contenido en la Resolución N° 0613-2014/CEB-INDECOPI18 deberá tenerse en cuenta que los criterios anteriormente mencionados se diferencian del supuesto en el que la modi? cación del acto administrativo previamente emitido se realiza en función de una medida posterior pero que re? ere o se fundamenta en un dispositivo legal de fecha anterior a la emisión del acto administrativo en favor del administrado, no existiendo en esos casos una barrera burocrática ilegal. Cuarto. De la posibilidad de considerar las modi? caciones a actos previamente emitidos como un supuesto diferente al de la revocación regulado en la Ley N° 27444.4.1. Si bien lo anteriormente mencionado guarda relación con el procedimiento de revocación reconocido en los artículos 214 y 216 de la Ley N° 27444, conviene tener en cuenta que la ampliación de la restricción horaria podría no signi? car un supuesto de revocación, toda vez que la modi? cación que se dispone pudiera haberse emitido de manera válida en relación a la publicación de la ordenanza municipal en cuestión y encontrándose ésta debidamente justi? cada en términos de razonabilidad.4.2. Al respecto, se presenta la opinión del profesor Morón Urbina, quien, re? riéndose a las situaciones en las que el interés público justi? ca una necesidad de modi? cación de actos administrativos previamente emitidos menciona: “(…) la autoridad contemplará diversos escenarios posibles a efectos de los actos anteriores que superviven y son incompatibles con el nuevo estado de cosas que desea crear. En esta labor no necesariamente se llega a la revocación como única posibilidad, ya que se pueden buscar alternativas menos a? ictivas.”194.3. Entre las alternativas menos a? ictivas, el profesor anteriormente citado menciona como posibilidad “mantener la intangibilidad de los efectos de los actos anteriores solo por algún tiempo más.”20 Esto se plantea teniendo en cuenta la opción legislativa contemplada, por ejemplo, en el artículo 16 del TUO de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento, Decreto Supremo N° 163-2020- PCM21, que plantea la posibilidad de mantener los efectos de un acto a pesar de haberse efectuado un cambio de zoni? cación que afecta la licencia previamente emitida. A pesar de ello, contempla la posibilidad de adecuar la licencia en un plazo menor cuando esta se encuentre fundamentada en un alto nivel de riesgo o afectación a la salud (entiéndase, el interés público que sustenta la modi? cación parcial de la licencia).4.4. Teniendo en cuenta la alternativa propuesta en el párrafo precedente, puede interpretarse válidamente que no toda modi? cación a un acto administrativo emitido previamente importa el supuesto de revocación regulado en la Ley N° 27444, pudiendo plantearse modi? caciones que sustenten su legalidad en la potestad de la administración pública para regular el territorio o la materia de su competencia (Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, en el caso de municipalidades y ordenanzas) y su razonabilidad en el interés público que pretende preservarse con la medida en cuestión, la cual deberá ser motivada expresamente, debiendo no solo justi? carse sino debiendo plantearse en términos que permitan la adecuación de las actividades de los administrados afectados por la medida (plazos de intangibilidad de los efectos de las licencias previamente emitidas, progresividad en la vigencia, etc.), evitando todo indicio de falta de legalidad y razonabilidad. Cuarto. El caso concreto4.1. De la propia lectura de la ordenanza cuestionada se veri? ca que el objetivo principal de la misma fue desde la perspectiva de la Municipalidad “la adecuación de los procesos y procedimientos municipales de licencia de funcionamiento”; desde la perspectiva del vecino residente “garantizar el crecimiento ordenado y armónico del distrito garantizando el respeto a la zoni? cación e índices de usos”; desde la perspectiva del mercado local “la consolidación de un mercado atractivo a las inversiones, reduciendo los márgenes de informalidad y promoviendo e incentivando el desarrollo económico local” y desde la perspectiva del inversionista “la eliminación de aquellas barreras burocráticas que elevan los costos de transacción de las inversiones” (artículo 3). En esa perspectiva, los fundamentos de la Municipalidad apuntaban a “lograr el desarrollo económico y el crecimiento comercial ordenado del distrito” estableciendo “un marco normativo para que los procedimientos administrativos tendientes a obtener la licencia de funcionamiento en sus distintas modalidades, estén acordes con las necesidades de lograr un equilibrio entre la promoción empresarial y la protección del vecino” (considerandos).4.2. El artículo 2 de la Ley Nº 28996 informa que las barreras burocráticas afectan los principios y normas de simpli? cación administrativa en la Ley Nº 27444, limitando la competitividad empresarial en el mercado. Expresamente las normas sobre barreras burocráticas señalan que estas se dan cuando se impiden u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o permanencia de los agentes económicos en el mercado22. Por consiguiente, la discusión se centra en señalar si la intervención a los derechos realizada por la ordenanza en debate superaba el triple juicio que debe veri? carse cuando se apela al principio de proporcionalidad o razonabilidad.4.3. Por consiguiente, dado que lo que se discute es la ilegalidad o irracionalidad de la medida, lo que debe determinarse es: (i) si la medida resultaba idónea; (ii) si la medida resultaba necesaria; y, (iii) si la medida resultaba proporcional23, para lo cual se tendrá en cuenta lo siguiente:a. Que, “la idoneidad -conforme lo señala el Tribunal Constitucional- consiste en la relación de causalidad, de medio a ? n, entre el medio adoptado, a través de la intervención legislativa, y el ? n propuesto por el legislador. Se trata del análisis de una relación medio-? n24”. Ello supone veri? car si entre varias medidas posibles la que se ha optado resulta adecuada para cumplir el objetivo de la norma, que solo puede ser un objetivo constitucionalmente legítimo.b. Que, el Tribunal Constitucional, en lo que atañe al examen de necesidad ha señalado: “para que una injerencia en los derechos fundamentales sea necesaria, no debe existir otra medida igualmente efectiva y adecuada para alcanzar el objetivo deseado y que suponga una menor restricción para el derecho fundamental o una menor carga para el titular. Para ello deben analizarse todas las medidas que el legislador podría haber utilizado y escoger la más benigna para el ejercicio del derecho fundamental25”.c. Que, ? nalmente, en cuanto al juicio de proporcionalidad, el Tribunal Constitucional ha sostenido que: “(…) para que una injerencia en los derechos fundamentales sea legítima, el grado de realización del objetivo de ésta debe ser, por lo menos, equivalente o proporcional al grado de afectación del derecho fundamental, comparándose las dos intensidades o grados: el de la realización del ? n de la medida examinada y el de la afectación del derecho fundamental, al representar una valoración ponderativa de intereses contrapuestos, permitiendo la observación de todas las circunstancias relevantes para el caso (…)26”. El mismo Tribunal ha establecido un procedimiento para realizar el análisis de la proporcionalidad, por el que: (i) cuanto más grande es la limitación más importante debe ser el interés general que proteja; (ii) a más importancia del interés protegido mejor justi? cación a la limitación; y, (iii) a más intervención del derecho fundamental mayor necesidad de justi? cación legislativa27.4.4. Estando a lo expuesto, en cuanto al juicio de idoneidad debe responderse a las siguientes interrogantes: (i) ¿La norma que interviene el derecho tiene un ? n constitucionalmente válido? y (ii) ¿La norma es apta para conseguir esa ? nalidad? Al respecto se tiene:a. Las Municipalidades gozan de cierta autonomía a ? n de regular los intereses de su administración para el bienestar de sus habitantes, así el Tribunal Constitucional ha señalado que esta autonomía debe ser entendida como “la potestad de proveer a la protección de intereses propios y, por tanto, de gozar y disponer de los medios necesarios para obtener una armoniosa y coordinada satisfacción de los propios intereses”28. Todo ello es congruente con lo establecido en los artículos 40 y 80 de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 2797229 y con el primer párrafo del artículo 194 de la Constitución Política del Estado30. Siendo ello así, la ordenanza municipal tiene un ? n constitucionalmente válido.b. A ello debe agregarse que la ordenanza cuestionada por INDECOPI puede propiciar la tranquilidad pública, así como resguardar la salud y seguridad pública porque teniendo carácter general y evitando el consumo de bebidas alcohólicas a altas horas de la noche, propicia un ambiente de calma que desincentiva las acciones que se generan cuando existen ciudadanos en estado de ebriedad. En ese sentido, la ordenanza es apta para conseguir la ? nalidad constitucional válida.4.5. En lo que atañe al test de necesidad la interrogante a responder es la siguiente: ¿Existe otra medida igualmente efectiva para alcanzar el objetivo deseado? En este punto, debe indicarse que cuando INDECOPI señala que se está ante una medida burocrática, la carga probatoria queda modi? cada de inmediato y es, dicha entidad administrativa, la que debe especi? car cómo así la norma jurídica que cuestiona (en este caso la Ordenanza Municipal) debe desestimarse porque existe una “medida igualmente efectiva para alcanzar el objetivo deseado”. Tal hecho no ha sido materia de examen en la resolución impugnada, pues estima que dada la existencia de revocación ese punto no merecía análisis. Como quiera que la ordenanza municipal tiene rango de ley y hay que presumir que es conforme a la Constitución; por tanto, cuando los entes administrativos consideren que se está ante una medida burocrática debe exigírseles una motivación cali? cada que ataque los fundamentos mismos de la resolución, lo que no ha acontecido aquí.4.6. Finalmente, en cuanto al examen de proporcionalidad debe responderse ¿si el grado de realización del objetivo señalado en la ordenanza municipal es equivalente o proporcional al grado de afectación del derecho fundamental? Sobre el particular se tiene que el objetivo de la ordenanza es establecer un horario máximo para todos los establecimientos comerciales que expendan bebidas alcohólicas, esto es, no deja abierta la posibilidad que otro establecimiento comercial sobrepase o exceda el horario establecido, privilegiando a unos y no a otros u obstaculizando irracionalmente el mercado de los establecimientos dedicados al mismo rubro. En ese mismo sentido es de indicarse que la lógica de la emisión de la ordenanza cuestionada disminuiría si esta es solo aplicada a cierto grupo o zona en la que la Municipalidad ejerza jurisdicción, pues no se podría otorgar seguridad a la ciudadanía solo en ciertas horas en desmedro de otras, siendo además que el horario de restricción es uno apropiado, pues, incluso, se extiende los ? nes de semana. Así, los horarios ? jados son los siguientes:Artículo 83°.- HORARIO ESPECIAL Queda establecido como horario especial de funcionamiento y atención al público en los establecimientos comerciales que cuenten con licencia de funcionamiento: a) b) c) d) Para el
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