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8198-2020-JUNÍN
Sumilla: FUNDADO. SE DETERMINA QUE OTORGAR LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO NO IMPORTA FACULTAD ABSOLUTA PARA QUE SE PUEDA DESARROLLAR LAS LABORES DE LA MANERA QUE SE QUIERA, POR EL CONTRARIO, ELLA SUPONE REGULACIÓN POR PARTE DE LAS MUNICIPALIDADES CONFORME A LAS FACULTADES QUE LES HA CONCEDIDO SU LEY ORGÁNICA, POR LO QUE EN EL PRESENTE CASO, LA ORDENANZA FUE DEBIDAMENTE PUBLICADA.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230314
Fecha del documento: –
Índice fuente: JURISPRUDENCIA JUDICIAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
CASACIÓN N° 8198-2020 JUNÍN
Sumilla. No es posible anular actos administrativos, a pesar de anomalías procedimentales, cuando en el proceso judicial se discute el fondo del asunto, en tanto retrotrayendo las cosas al estado anterior solo se ocasionaría el inicio de procedimientos administrativos con resultado previsible y con costos y dilación excesivas. Lima, dieciséis de agosto de dos mil veintidós. LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA: I. Vista; la causa número ocho mil ciento noventa y ocho del año dos mil veinte; en Audiencia Pública virtual llevada a cabo en la fecha, ante este Tribunal de Casación integrado por los señores Jueces Supremos Calderón Puertas – Presidente, Yaya Zumaeta, Quispe Salsavilca, Yalán Leal y Bustamante Zegarra; con el expediente judicial electrónico, así como con el cuaderno de casación formado ante esta Sala Suprema; y, producida la votación correspondiente, emite la siguiente sentencia casatoria: II. Asunto En el presente proceso contencioso administrativo, viene a conocimiento de esta Sala Suprema, el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Provincial de Yauli – La Oroya, de fecha 14 de julio de 20201, contra la sentencia de vista de fecha 18 de junio de 20202, que revocó la sentencia de primera instancia de fecha 08 de noviembre de 20193, que resolvió declarar infundada la demanda; y, reformándola la declaró fundada. III. Antecedentes a. Demanda La demandante Luz María Córdova Espinoza, interpone demanda contenciosa administrativa, solicitando como Pretensión Principal: se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Gerencial Nº 157-2018-MPYLO/GM de fecha 29 de mayo de 2018 que declara improcedente el recurso de apelación; y como Pretensión Accesoria: se declare nula la Resolución Gerencial Nº 175-2018-MPYLO/GDL de fecha 31 de enero de 2018, la misma que ha dispuesto sancionar con una multa de 100% de una Unidad Impositiva Tributaria y la clausura de? nitiva del establecimiento comercial del demandante. b. Contestación a la demanda La Municipalidad Provincial de Yauli La Oroya, expone los siguientes argumentos de defensa: La demandante tenía la obligación de cumplir con la Ordenanza Municipal Nº 037-2016-MPYLO/ CM de fecha 29 de diciembre de 2016, que regula el horario de funcionamiento de establecimientos que expenden bebidas alcohólicas, como bares, discotecas, videos pubs, cantinas, karaokes, night clubs, grillas, etc.; y que además establece sanciones para los infractores a dicha regla, dirigida a comercios que tienen licencia de funcionamiento, estableciéndose como horario el siguiente: de lunes a jueves desde las 08:00 pm hasta las 03:00 am y de viernes a domingo de 08:00 pm a 04:00 am. c. Sentencia de primera instancia Tramitada la causa conforme a ley, el Juzgado Mixto de Yauli – La Oroya de la Corte Superior de Justicia de Junín, mediante la Sentencia Nº 00153-2019-JMYLO-CSJJU-PJ/CI de fecha 08 de noviembre de 2019, resuelve declarar infundada la demanda. Se exponen las siguientes razones esenciales que justi? can la decisión: (i) conforme al artículo 40 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, las ordenanzas son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se regula, entre otras, las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa, entre ellas las del uso de las licencias de funcionamiento que la entidad municipal entrega a los administrados; y (ii) es evidente que una autorización de carácter individual no puede sobreponerse a la regulación de carácter general, siendo que aquella debe adecuarse a la última y no viceversa como interpreta la demandante. d. Apelación La demandante Luz María Córdova Espinoza, apela la sentencia de primera instancia, exponiendo que: (i) se ha vulnerado su derecho a la tutela jurisdicción efectiva, por cuanto no se ha valorado los hechos y medios probatorios que sustentan la pretensión de la recurrente al haberse impuesto una sanción con el pago de monto económico y la clausura del establecimiento comercial impuesto por una policía municipal fuera de su competencia y por una infracción mal establecida; (ii) no se ha observado que la demandante posee la autorización municipal de funcionamiento con aplicación a horario desde las 23:00 hasta las 05:00 horas; y (iii) se pone en conocimiento la Resolución Final emitida por la Comisión de la O? cina Regional del INDECOPI-Junín, que resuelve declarar fundada la denuncia en favor de Luz María Córdova Espinoza contra la Municipalidad Provincial de Yauli – La Oroya, por constituir barrera burocrática ilegal la restricción de horario de funcionamiento de su establecimiento comercial. e. Sentencia de vista Elevados los autos a la Sala Mixta Descentralizada de Tarma de la Corte Superior de Justicia de Junín, se emite la sentencia de vista N° 19-2020 de fecha 18 de junio de 2020 que resuelve revocar la sentencia apelada y reformándola, declararon fundada la demanda. Expone las siguientes razones que justi? can la decisión: La Municipalidad demandada ha actuado inobservando sus propias normas de orden procedimental dictadas en la Ley Nº 27444, Ley General del Procedimiento Administrativo, toda vez que ha iniciado un procedimiento sancionando y aplicando un castigo sin tener en cuenta que la administrada contaba con una licencia de funcionamiento la cual tiene efectos jurídicos válidos. Por tanto, no es posible que con la sola emisión de la Ordenanza Municipal Nº 037-2016-MPYLO/CM, la autorización municipal de la demandante haya perdido su validez. IV. Recurso de casación Esta Sala Suprema, mediante resolución de fecha 28 de enero de 2021, ha declarado procedente el recurso de casación, por infracción normativa del artículo 40 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. V. Considerandos Primero. La ratio decidendi de la sentencia impugnada Se observa de la lectura de la sentencia recurrida que la razón fundamental de su decisión se encuentra en el considerando 16, en el que se señala que la Municipalidad demandada, a efectos de extinguir los efectos jurídicos de la autorización de funcionamiento comercial, debió seguir las normas referentes a la revocación del acto administrativo contemplados en los artículos 203 y siguientes de la Ley Nº 27444. Segundo. La Ordenanza Municipal Nº 037-2016-MPYLO/CM 2.1. De la lectura de la ordenanza cuestionada se veri? ca que el objetivo principal de la misma fue poner orden en las zonas donde se ubicaban diversos establecimientos nocturnos debido a que “según los reportes y el cuaderno de incidencias del Serenazgo de la Municipalidad Provincial de Yauli – La Oroya, en los sectores donde están instalados los establecimientos denominados giros especiales se producen peleas en el interior y exterior de estos locales generado por los parroquianos” siendo que “la mayor cantidad de incidencias ocurren a parir de las 02.00 a.m. a 06.00 a.m”. 2.2. Para determinar la ilegalidad o irracionalidad de la ordenanza debe determinarse: (i) si la medida resultaba idónea; (ii) si la medida resultaba necesaria; y, (iii) si la medida resultaba proporcional4, para lo cual se tendrá en cuenta lo siguiente: a. Que, “la idoneidad -conforme lo señala el Tribunal Constitucional- consiste en la relación de causalidad, de medio a ? n, entre el medio adoptado, a través de la intervención legislativa, y el ? n propuesto por el legislador. Se trata del análisis de una relación medio-? n5”. Ello supone veri? car si entre varias medidas posibles la que se ha optado resulta adecuada para cumplir el objetivo de la norma, que solo puede ser un objetivo constitucionalmente legítimo. b. Que, el Tribunal Constitucional, en lo que atañe al examen de necesidad ha señalado: “para que una injerencia en los derechos fundamentales sea necesaria, no debe existir otra medida igualmente efectiva y adecuada para alcanzar el objetivo deseado y que suponga una menor restricción para el derecho fundamental o una menor carga para el titular. Para ello deben analizarse todas las medidas que el legislador podría haber utilizado y escoger la más benigna para el ejercicio del derecho fundamental6”. c. Que, ? nalmente, en cuanto al juicio de proporcionalidad, el Tribunal Constitucional ha sostenido que: “(…) para que una injerencia en los derechos fundamentales sea legítima, el grado de realización del objetivo de ésta debe ser, por lo menos, equivalente o proporcional al grado de afectación del derecho fundamental, comparándose las dos intensidades o grados: el de la realización del ? n de la medida examinada y el de la afectación del derecho fundamental, al representar una valoración ponderativa de intereses contrapuestos, permitiendo la observación de todas las circunstancias relevantes para el caso (…)7”. El mismo Tribunal ha establecido un procedimiento para realizar el análisis de la proporcionalidad, por el que: (i) cuanto más grande es la limitación más importante debe ser el interés general que proteja; (ii) a más importancia del interés protegido mejor justi? cación a la limitación; y, (iii) a más intervención del derecho fundamental mayor necesidad de justi? cación legislativa8. 2.3. Estando a lo expuesto, en cuanto al juicio de idoneidad debe responderse a las siguientes interrogantes: (i) ¿La norma que interviene el derecho tiene un ? n constitucionalmente válido? y (ii) ¿La norma es apta para conseguir esa ? nalidad? Al respecto se tiene: a. Las Municipalidades gozan de cierta autonomía a ? n de regular los intereses de su administración para el bienestar de sus habitantes, así el Tribunal Constitucional ha señalado que esta autonomía debe ser entendida como “la potestad de proveer a la protección de intereses propios y, por tanto, de gozar y disponer de los medios necesarios para obtener una armoniosa y coordinada satisfacción de los propios intereses”9. Todo ello es congruente con lo establecido en los artículos 40 y 80 de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 2797210 y con el primer párrafo del artículo 194 de la Constitución Política del Estado11. Siendo ello así, la ordenanza municipal tiene un ? n constitucionalmente válido. b. A ello debe agregarse que la ordenanza ha sido dictada para propiciar la tranquilidad pública, así como resguardar la salud y seguridad pública porque teniendo carácter general y evitando el consumo de bebidas alcohólicas a altas horas de la noche desincentiva las acciones que se generan cuando existen ciudadanos en estado de ebriedad. En ese sentido, la ordenanza es apta para conseguir la ? nalidad constitucional válida. 2.4. En lo que atañe al test de necesidad la interrogante a responder es la siguiente: ¿Existe otra medida igualmente efectiva para alcanzar el objetivo deseado? Este Tribunal estima que no dado los ? nes de la medida. 2.5. Finalmente, en cuanto al examen de proporcionalidad debe responderse ¿si el grado de realización del objetivo señalado en la ordenanza municipal es equivalente o proporcional al grado de afectación del derecho fundamental? Sobre el particular se tiene que el objetivo de la ordenanza es establecer un horario máximo para todos los establecimientos comerciales que expendan bebidas alcohólicas, esto es, no deja abierta la posibilidad que otro establecimiento comercial sobrepase o exceda el horario establecido, privilegiando a unos y no otros u obstaculizando irracionalmente el mercado de los establecimientos dedicados al mismo rubro. En ese mismo sentido es de indicarse que la lógica de la emisión de la ordenanza cuestionada disminuiría si esta es solo aplicada a cierto grupo o zona en la que la Municipalidad ejerza jurisdicción, pues no se podría otorgar seguridad a la ciudadanía solo en ciertas horas en desmedro de otras, siendo además que el horario de restricción es uno apropiado, pues, incluso, se extiende hasta el domingo a las 04:00 a.m., reducción proporcional a los rangos que tenía la actividad comercial de la demandante. Tercero. La revocación administrativa (artículos 20312 y 20513 de la Ley Nº 27444 3.1. Queda por determinar si la referida ordenanza constituía un acto de revocación administrativa. Para el efecto ha de precisarse que a la demandante se le otorgó licencia de funcionamiento para que realizara sus labores hasta las 5 de la mañana. 3.2. Que la ordenanza regulaba todo el sector denominado de “giros especiales”, por lo que no existe diferenciación alguna con las demás empresas ni se ocasiona malestar a negocios que desarrollen actividades distintas. 3.3. Que la ordenanza tiene como ? n cautelar la seguridad pública y propiciar un ambiente de paz y tranquilidad. 3.4. Que otorgar licencia de funcionamiento no importa facultad absoluta para que se pueda desarrollar las labores de la manera que se quiera; por el contrario, ella supone regulación por parte de las municipalidades conforme a las facultades que les ha concedido su ley orgánica. 3.5. Que la ordenanza fue debidamente publicada y en casos como los aquí contratados supondría costo y dilación excesiva en torno a los ? nes urgentes por las que fue emitida la disposición legal, pues el inicio de decenas de procedimientos administrativos lo único que haría sería entorpecer la actividad municipal. 3.6. Que, ? nalmente, a pesar de la existencia de anomalía procedimental, en este proceso la demandante cuestiona en esencia la referida ordenanza, por lo que retrotraer el debate al tema de la revocación, cuando en sede judicial se está debatiendo el fondo del asunto, resulta absolutamente irrazonable, pues se llegaría a la misma conclusión. 3.7. Por tales razones, este Tribunal Supremo considera que no se ha tenido en cuenta la disposición normativa denunciada, por lo que procede a amparar el presente recurso de casación por las razones que especí? camente ha señalado, sin que ello importe que la revocación pueda efectuarse de manera similar en otro tipo de casos. VI. Decisión Por estos fundamentos y en aplicación del artículo 396 del Código Procesal Civil, declararon: FUNDADO el recurso de casación interpuesto por la la Municipalidad Provincial de Yauli – La Oroya, de fecha 14 de julio de 202014; en consecuencia, CASARON la sentencia de vista de fecha 18 de junio de 202015, expedida por la Sala Mixta Descentralizada de Tarma de la Corte Superior de Justicia de Junín; y, actuando en sede de instancia: CONFIRMARON la sentencia de primera instancia de fecha 08 de noviembre de 2019, que resolvió declarar infundada la demanda; en los seguidos por Luz María Córdova Espinoza, sobre acción contencioso administrativa; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario o? cial “El Peruano”, conforme a ley; y los devolvieron. Interviene como ponente el señor Juez Supremo Calderón Puertas. SS. CALDERÓN PUERTAS, YAYA ZUMAETA, QUISPE SALSAVILCA, YALÁN LEAL, BUSTAMANTE ZEGARRA 1 Ver página 331 del expediente judicial electrónico 2 Ver página 314 del expediente judicial electrónico 3 Ver página 140 del expediente judicial electrónico 4 Expediente No. 012-2006-PI/TC, fundamento jurídico 32. 5 Expediente No. 00045-2004-PI/TC, fundamento jurídico 38. 6 Expediente No. 0030-2004-AI/TC, fundamento jurídico 6. 7 Expediente No. 0030-2004-AI/TC, fundamento jurídico 9. 8 Idem. 9 STC 0013-2003-AI/TC, fundamento 6. 10 ARTÍCULO 40.- “Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de su competencia, son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa”. 11 ARTÍCULO 194.- Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. 12 Artículo 203°.- Revocación. 203.1 Los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o intereses legítimos no pueden ser revocados, modi? cados o sustituidos de o? cio por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. 203.2. Excepcionalmente, cabe la revocación de actos administrativos, con efectos a futuro, en cualquiera de los siguientes casos: 203.2.1 Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha norma. 203.2.2 Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica creada. 203.2.3 Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros. 203.3 La revocación prevista en este numeral sólo podrá ser declarada por la más alta autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor 13 Artículo 205°.- Indemnización por revocación 205.1 Cuando la revocación origine perjuicio económico al administrado, la resolución que la decida deberá contemplar lo conveniente para efectuar la indemnización correspondiente en sede administrativa. 205.2 Los actos incursos en causal para su revocación o nulidad de o? cio, pero cuyos efectos hayan caducado o agotado, serán materia de indemnización en sede judicial, dispuesta cuando quede ? rme administrativamente su revocación o anulación. 14 Ver página 331 del expediente judicial electrónico 15 Ver página 314 del expediente judicial electrónico C-2155944-37
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