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00016-2021-PI/TC
Sumilla: DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTA CONTRA LA LEY N° 31173, LEY QUE GARANTIZA EL CUMPLIMIENTO DE LA LEY N° 29625, LEY DE DEVOLUCIÓN DE DINERO DEL FONAVI.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230323
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
Pleno. Sentencia 86/2023
Caso Fonavi IV 1
Expediente 00016-2021-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 14 de marzo de 2023, los
magistrados Morales Saravia, Pacheco Zerga, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez y
Ochoa Cardich (con fundamento de voto) han emitido la siguiente sentencia que resuelve:
1. Declarar FUNDADA en parte la demanda de inconstitucionalidad; en consecuencia:
– INCONSTITUCIONALES los artículos 4, 7 y la Primera Disposición Complementaria Final de la
Ley 31173;
– INCONSTITUCIONAL el inciso “b” del artículo 2, en el extremo que dispone “y los efectuados
por sus empleadores, incluido el Estado y otros”, y en lo referido a que se permita incluir a personas
que hayan sido beneficiadas directa o indirectamente de los recursos del Fonavi.
– INCONSTITUCIONAL el artículo 6, en el extremo que dispone que “[l]a administración de las
personas jurídicas o las entidades estatales de cualquier índole que se hayan constituido con recursos
provenientes del FONAVI, cualquiera sea su denominación o razón social inscrita, se transfiere a la
Comisión Ad Hoc modificada por la presente ley y su titularidad se inscribe a favor de esta por el
solo mérito de la presente ley y sin costo registral alguno”.
– INCONSTITUCIONAL la Segunda Disposición Complementaria Final, en el extremo que dispone
que “[l]a presente Ley no requiere reglamentación”.
– INCONSTITUCIONAL el artículo 3 de la Ley 31173 y, por conexidad, el artículo 2 de la Ley
31454.
2. Declarar que el artículo 1; el literal “a” del artículo 2; y la Tercera Disposición Complementaria Final
de la Ley 31173, son compatibles con la Constitución, siempre y cuando sean interpretados de
conformidad con lo dispuesto en los fundamentos 59 y 60 de esta sentencia.
3. Declarar IMPROCEDENTE la demanda interpuesta por el Poder Ejecutivo respecto del literal “c”
del artículo 2 de la Ley 31173.
4. Declarar INFUNDADA la demanda en lo demás que contiene.
5. EXHORTAR al Poder Ejecutivo y al Congreso de la República para que, en estricta cooperación en
el ámbito de sus respectivas competencias, implementen todas aquellas medidas que permitan
continuar con el proceso de devolución de los aportes a los contribuyentes al Fonavi, tal y como se
ha precisado en los fundamentos 58 y 59 de esta sentencia.
Asimismo, el magistrado Gutiérrez Ticse emitió un voto singular en el que declara infundada
la demanda y exhorta al Poder Ejecutivo a disponer las acciones necesarias para el correcto
funcionamiento de la Comisión ad hoc y las medidas complementarias para el cumplimiento
de las leyes y sentencias del Tribunal Constitucional sobre el FONAVI.
La presente razón encabeza la sentencia y los votos antes referidos y los magistrados
intervinientes en el Pleno firman digitalmente en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
Caso Fonavi IV 2
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00016-2021-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
14 de marzo de 2023
Caso Fonavi IV
PODER EJECUTIVO C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley 31173, Ley que garantiza el
cumplimiento de la Ley 29625, Ley de devolución de dinero del Fonavi a los trabajadores
que contribuyeron al mismo, priorizando a la población vulnerable, como consecuencia de
la pandemia de la COVID-19.
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
Caso Fonavi IV 3
TABLA DE CONTENIDOS
Norma impugnada Parámetro de control
Constitución Política del Perú
Ley 31173 – Artículos 2, inciso 2; 43, 78, 79, 103, 118,
incisos 3, 8 y 17; 139, inciso 2.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
C. TERCEROS
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIÓN PROCESAL PREVIA
§2. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
§3. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 31173
3.1. LA COMPETENCIA CONSTITUCIONALMENTE RECONOCIDA AL PODER
EJECUTIVO PARA ADMINISTRAR LA HACIENDA PÚBLICA Y LA PROHIBICIÓN DE
INICIATIVA DE GASTO PÚBLICO QUE ALCANZA AL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
3.2.EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE COOPERACIÓN ENTRE LOS PODERES DEL
ESTADO
3.3.EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA COSA JUZGADA
3.4.SOBRE LOS CRITERIOS PARA DEJAR SIN EFECTO UNA LEY DE ACUERDO A LO
DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 103 DE LA CONSTITUCIÓN
3.5. SOBRE LA CONFORMACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA COMISIÓN AD HOC
3.6.SOBRE LOS CRITERIOS PARA DEJAR SIN EFECTO UNA LEY DE ACUERDO A LO
DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 103 DE LA CONSTITUCIÓN
Caso Fonavi IV 4
3.7. SOBRE LA DETERMINACIÓN DE CRITERIOS PARA EL PAGO DE DEUDA PARA EL
SANEAMIENTO DE UN INMUEBLE, Y LAS FACILIDADES DE PAGO PARA LOS
POSESIONARIOS-BENEFICIARIOS
3.8. SOBRE LA PROHIBICIÓN DE REGLAMENTACIÓN DE LA LEY DE FONAVI
§4. MODIFICACIONES NORMATIVAS POSTERIORES
§5. EFECTOS DE LA PRESENTE SENTENCIA
III. FALLO
Caso Fonavi IV 5
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 14 días del mes de marzo de 2023, reunido el Tribunal Constitucional,
en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Morales
Saravia, Pacheco Zerga, Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez y Ochoa
Cardich, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto del magistrado
Ochoa Cardich y el voto singular del magistrado Gutiérrez Ticse, que se agregan.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 26 de mayo de 2021, el Poder Ejecutivo interpone demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 31173, Ley que garantiza el cumplimiento de la Ley
29625, Ley de devolución de dinero del Fonavi a los trabajadores que contribuyeron al
mismo, priorizando a la población vulnerable, como consecuencia de la pandemia de la
Covid-19. Alega que la referida norma es inconstitucional por cuanto vulnera los artículos
2, inciso 2; 43, 78, 79, 103, 118, incisos 3, 8, 17; y 139, inciso 2, de la Constitución.
Por su parte, con fecha 17 de agosto de 2021, el Congreso de la República contesta la
demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Las partes presentan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de la ley impugnada
que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
El procurador público especializado en materia constitucional del Poder Ejecutivo expone
los siguientes argumentos en el escrito de la demanda:
– La Ley 31173 cuestionada vulnera el principio de separación de poderes, desde la
perspectiva de la cooperación entre órganos constitucionales, por cuanto ha sido emitida
al margen de la interacción que debe existir entre el Congreso de la República y el Poder
Ejecutivo para expedir normas que tienen impacto en la economía del país,
particularmente cuando se trata de una situación de emergencia en materia de salud,
como consecuencia del Covid-19.
– En tal sentido, afirma que, durante el desarrollo del procedimiento legislativo, el
Congreso de la República no tomó en cuenta las observaciones que realizó el Poder
Ejecutivo, principalmente en el sentido de que existen dificultades para el
financiamiento de las medidas que finalmente fueron establecidas a través de la ley
impugnada.
Caso Fonavi IV 6
– Refiere que en la sentencia recaída en el Expediente 0008-2017-PI/TC, el Tribunal
Constitucional dispuso la vacatio sententiae por el plazo de un año con el objeto de que
se apruebe una ley que promueva un adecuado procedimiento de devolución de los
aportes al Fonavi, y que la esta ley sea resultado de un proceso de colaboración entre el
Congreso de la República y el Poder Ejecutivo. Sin embargo, el procedimiento
legislativo que concluyó con la aprobación de la Ley 31173, no respetó este mandato
del Tribunal Constitucional.
– Por otro lado, advierte que se vulnera el principio de cosa juzgada reconocido en el
inciso 2 del artículo 139 de la Constitución, pues se contraviene decisiones del Tribunal
Constitucional, debido a que la norma impugnada regula materias en un sentido
diferente a los criterios establecidos en la sentencia emitida en el Expediente 00008-
2017-PI/TC (fundamentos 14 a 16 y 51 a 54), referidos: (i) a la exclusión de aquellos
aportantes que recibieron algún tipo de beneficio, directo o indirecto, derivado de los
recursos del Fonavi, y, (ii) al procedimiento de liquidación de las aportaciones y la
conformación de la cuenta individual de los aportantes del Fonavi.
– Al respecto, sostiene que la norma cuestionada establece una regla de devolución de
aportes distinta a la desarrollada por el Tribunal Constitucional y regulada en la
Septuagésima Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley 30114, puesto que
solo excluye a aquellos que se beneficiaron de sus recursos en un monto igual o mayor
a su aporte al Fonavi, y no a quienes “directa o indirectamente, se hubieran beneficiado
con los recursos”.
– Alega que dicha exclusión, avalada por el Tribunal Constitucional, se encuentra
justificada en tanto se busca que un grupo de fonavistas no obtenga un doble beneficio,
pues de haber tenido acceso a los recursos del Fonavi, carecería de objeto devolver sus
aportes, ya que esto supondría colocarlos en una situación de privilegio frente a los
demás fonavistas que no han recibido beneficios, lo que atentaría, además, contra el
principio de igualdad.
– Y, respecto al procedimiento de liquidación de las aportaciones y a la conformación de
la cuenta individual de los aportantes al Fonavi, manifiesta que, conforme a los
argumentos expuestos por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el
Expediente 00008-2017-PI/TC, la fórmula de cálculo de la devolución de aportes debe
desarrollarse a partir de reconocer como objeto de devolución el monto dinerario que se
deriva solo de los descuentos efectuados a los trabajadores (dependientes e
independientes), más la actualización correspondiente. Sin embargo, detalla que el
literal b) del artículo 2 de la Ley 31173 cuestionada establece una fórmula que determina
montos que no corresponden a lo realmente aportado por los trabajadores, sino que
involucra a los aportes formulados por los empleadores, el Estado y otros.
– De otro lado, también afirma que la ley impugnada vulnera la competencia del Poder
Ejecutivo para administrar la hacienda pública, de conformidad con lo establecido en el
artículo 118, inciso 17 de la Constitución. Precisa que las medidas establecidas en los
artículos 3, 4 y la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31173, para la
Caso Fonavi IV 7
devolución de los aportes al Fonavi, implican un gasto público que no ha sido sustentado
y sobre el cual no se advierte que haya existido un análisis cualitativo y cuantitativo, el
mismo que constituye un elemento esencial en la viabilidad técnica y presupuestaria de
una propuesta legislativa.
– Argumenta que la Ley 31173 vulnera el principio de equilibrio y estabilidad
presupuestaria reconocido en el artículo 78 de la Constitución, toda vez que generará un
gasto público con repercusión en el presupuesto nacional que asciende a un estimado de
3,835 billones de soles. En tal sentido, refiere que la devolución de los aportes del
Fonavi requiere recursos no presupuestados para el año fiscal 2021 y que, a la vez,
carecen de sostenibilidad financiera en el tiempo.
– Asimismo, acota que la Ley 31173 transgrede la prohibición prevista en el artículo 79
de la Constitución, referida a que los congresistas no tienen iniciativa para crear y
aumentar gastos públicos. Señala que la Ley 29625 dispuso la actualización de los
aportes únicamente mediante la tasa de interés legal efectiva, sin embargo, la ley
impugnada ha dispuesto que la actualización sea por índice de precios al consumidor y
por tasa de interés legal, lo que genera falsas expectativas que no van a poder ser
cumplidas, pues los únicos fondos que se deben devolver son los del Fonavi, los cuales
son finitos y cuya recuperación ha venido financiando a los diecinueve grupos de pago
aprobados. En esa línea, precisa que la fórmula de la devolución a llevarse a cabo debe
considerar los recursos efectivamente recaudados de los trabajadores y su actualización,
además de los recursos que efectivamente se recuperen.
– Para el procurador del Poder Ejecutivo la ley cuestionada vulnera el artículo 103 de la
Constitución, cuando a través de su artículo 7 declara “inaplicable la septuagésima
segunda disposición complementaria final de la Ley 30114, Ley de Presupuesto para el
Año Fiscal 2014” y “sin efecto jurídico los actos y las acciones que se desarrollaron a
su amparo desde el 1 de enero de 2015”.
– Asevera que al declarar la inaplicabilidad de la disposición legal citada se establece un
procedimiento no previsto en dicho artículo 103 de la Constitución, respecto a la forma
en que puede dejarse sin efecto una ley. Asimismo, remarca que esta medida de
“inaplicación” contraviene la prohibición de retroactividad de las leyes, pues deja sin
efecto “los actos y acciones” llevados a cabo al amparo de la septuagésima segunda
disposición complementaria final de la Ley 30114 desde el 1 de enero de 2015; es decir,
establece una medida que se aplica, no hacia adelante, como ocurre con todas las leyes,
sino hacia atrás.
– Advierte, por ello, que tal medida genera incertidumbre y altera la seguridad jurídica, al
dejar sin efecto legal las devoluciones ya realizadas, las resoluciones administrativas
que se pronunciaron sobre reconsideraciones, el procesamiento de información
proveniente de los empleadores, entre otros. Además, sostiene que acarrea la
paralización de los procesos de devolución, al haberse tramitado con base en una norma
que con la ley cuestionada ha perdido todos sus efectos. Entonces, dichas medidas van
en contra de los intereses de los propios fonavistas.
Caso Fonavi IV 8
– Con respecto a la atribución del presidente de la República para reglamentar leyes de
acuerdo con lo establecido en el artículo 118, inciso 8 de la Constitución, argumenta que
esta potestad reglamentaria forma parte del ejercicio de la función administrativa del
Estado y es acorde con su responsabilidad constitucional de cumplir y hacer cumplir las
leyes. Por lo tanto, concluye que una ley no puede prohibir su reglamentación, sustituir
la misma por otro tipo de medida o derogar de forma unilateral, sin fundamento alguno,
un reglamento dictado por el Poder Ejecutivo.
– En el presente caso, a juicio del demandante, la ley impugnada contemplaría estas tres
medidas, lo cual contraviene la competencia del Poder Ejecutivo, en el marco de su
función administrativa de reglamentar las leyes a fin de que puedan ser cumplidas, por
lo cual resulta inconstitucional la derogación del Decreto Supremo 003-2020-EF,
prevista en el artículo 7 de la Ley 31173, así como la Segunda Disposición
Complementaria Final. Y, de forma conexa, agrega que también resultaría
inconstitucional la Tercera Disposición Complementaria Final, la cual hace referencia a
“los lineamientos de gestión emitidos por la Comisión Ad-Hoc del FONAVI” para el
cómputo del plazo de acogimiento a la ley.
– El demandante afirma también que la Ley 31173 vulnera las competencias del Poder
Ejecutivo para dirigir la política general del gobierno. Arguye que las medidas previstas
en los artículos 5 y 6 de la ley, referidas a la conformación de la Comisión ad hoc y su
relación con la Presidencia del Consejo de Ministros, no ha sido resultado de alguna
iniciativa promovida por el Poder Ejecutivo y tampoco este ha manifestado una posición
favorable a la propuesta, razón por la cual contravienen la Constitución y las normas del
bloque de constitucionalidad.
– Por último, el procurador público expresa que los artículos 8 y 9 de la Ley 31173
vulneran el derecho a la igualdad. Aduce que tales disposiciones otorgan amplias
facilidades a quienes no se encuentran al día en el pago de su deuda con el Fonavi por
la vivienda que ocupan y a quienes ocupan precariamente inmuebles del Fonavi. Acota
que estas normas disponen que dichas deudas se recalcularán sobre la base del monto
original que invirtió́ el Fonavi, más una tasa de interés legal.
– En tal sentido, precisa que de acuerdo con el citado artículo 8, la regularización de la
propiedad operará al costo de la construcción, es decir, a soles oro o intis, dependiendo
de la fecha en que se construyeron los inmuebles; y que ello provocará una situación de
trato desigual frente a aquellos prestatarios que cumplieron con el pago puntual de sus
deudas al Fonavi.
– Alega que tales disposiciones legales no han tomado en consideración que hubo miles
de prestatarios que pagaron su deuda con intereses, y brinda facilidades a quienes no
han pagado y registran una deuda por la vivienda que llevan ocupando por varios años,
así́ como a ocupantes precarios que obtendrán una vivienda a un precio muy por debajo
del valor de mercado. En consecuencia, enfatiza que los beneficios que otorgan las
normas a quienes se encuentran en situación de incumplimiento frente al Fonavi,
Caso Fonavi IV 9
colocan a este grupo de personas en una mejor situación que a aquellas que sí
cumplieron con sus compromisos.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
El apoderado del Congreso de la República contesta la demanda alegando que la Ley 31173
no adolece de vicios de inconstitucionalidad y, por lo tanto, solicita que sea declarada
infundada en todos sus extremos. Expone los siguientes argumentos:
– Refiere que la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo para regular el procedimiento
de devolución de los aportes del Fonavi fue remitida después de que el Congreso de
la República envió la autógrafa de la Ley 31173 y después de que la Comisión de
Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera emitiera su dictamen
absolviendo las observaciones formuladas por el presidente de la República.
– Señala que con la aprobación de la Ley 31173 no se atenta contra el principio de
cooperación de poderes, por cuanto el Congreso de la República no puede paralizar
su labor constitucional de dar leyes (artículo 102, inciso 1), ni tampoco eximirse de
su responsabilidad de dictaminar los proyectos de ley, frente a la eventualidad de que
el Poder Ejecutivo presente una iniciativa legislativa, o no.
– Precisa que el principio de cooperación de poderes, así como la interacción que debe
existir entre el Congreso de la República y el Poder Ejecutivo, no implica la
obligación del Parlamento de asentir a las posiciones y observaciones del Poder
Ejecutivo en el trámite de aprobación de la Ley 31173.
– Asevera que el Congreso de la República demostró ser respetuoso del principio de
cooperación de poderes y del principio de lealtad constitucional que, según el
Tribunal Constitucional, “orienta el comportamiento de los actores estatales hacia la
consecución del bien común, que debe ser el fin último de la política” (cfr. sentencia
emitida en el Expediente 00006-2018-PI/TC), al evaluar y absolver las observaciones
formuladas por el Poder Ejecutivo a la autógrafa de la ley.
– En relación con la devolución de los aportes al Fonavi, el demandado expresa que
para el Tribunal Constitucional es una opción constitucionalmente posible que el
Estado excluya de dicha devolución a aquellas personas que se beneficiaron, directa
o indirectamente. Sin embargo, considera que esta es solo una de las tantas
alternativas constitucionalmente posibles por las que puede optar el legislador
– De igual manera, afirma que para el Tribunal Constitucional la forma
constitucionalmente válida de interpretar la devolución de los aportes de los
empleadores, el Estado y otros, es a través de “una recomposición de estos aportes,
a través de un fondo colectivo y solidario, que sea destinado al mismo fin social para
el cual se constituyó el Fonavi” (cfr. sentencia emitida en el Expediente 00007-2012-
PI/TC).
Caso Fonavi IV 10
– Respecto a la competencia del presidente de la República para administrar la
hacienda pública, detalla que esta consiste en el estudio y evaluación del conjunto de
las decisiones económicas sobre los ingresos y gastos consignados en el presupuesto
del sector público que se aprueba para cada año.
– Advierte que dicha competencia no ha sido vulnerada por la Ley 31173, dado que
esta no se configura como una norma presupuestal, sino que se trata de una ley con
incidencia presupuestal. En efecto, la ley solo precisa el criterio para la
determinación del valor de las aportaciones de los trabajadores que contribuyeron al
Fonavi (artículo 3); establece que el Certificado de Reconocimiento de Aportaciones
y Derechos del Fonavista (Cerad) representa deuda pública (artículo 4); y encarga al
Poder Ejecutivo para que con cargo a los fondos de contingencias existentes asigne
a la Comisión ad hoc los fondos necesarios para la devolución ordenada (Primera
Disposición Complementaria Final); pero no establece la programación de ingresos
y gastos para un ejercicio fiscal determinado.
– Enfatiza que la competencia de administrar la hacienda pública conferida al
presidente de la República tampoco ha sido vulnerada por la Ley 31173, porque no
está creando una nueva deuda pública, debido a que esta ya ha sido reconocida con
anterioridad por el Estado, tal como lo ha confirmado el Tribunal Constitucional en
su jurisprudencia.
– En cuanto a la supuesta vulneración del principio de equilibrio presupuestal, arguye
que este solo podría verse afectado en el curso de algunas de las fases del proceso
presupuestario, por lo que no resulta aplicable en el presente caso.
– Asimismo, expresa que la Ley 31173 reconoce que es al Poder Ejecutivo a quien le
corresponde evaluar la viabilidad de la asignación de recursos necesarios a la
Comisión ad hoc, con cargo a los fondos de contingencia (Primera Disposición
Complementaria Final).
– De otro lado, sobre el cuestionamiento al artículo 7 de la Ley 31173 a propósito de
los procedimientos mediante los cuales puede dejarse sin efecto una ley, así como la
prohibición de retroactividad de las leyes prevista en el artículo 103 de la
Constitución, expone que la Septuagésima Segunda Disposición Complementaria
Final de la Ley 30114 estuvo vigente y surtió efectos jurídicos desde su dación hasta
que fuera declarada parcialmente inconstitucional por la sentencia emitida en el
Expediente 00012-2014-PI/TC y, posteriormente, por el plazo de la vacatio
sententiae dispuesto en la sentencia recaída en el Expediente 00008-2017-PI/TC.
– Refiere que el Congreso de la República, a través del citado artículo 7 de la Ley
31173, buscó la derogación de la Septuagésima Segunda Disposición
Complementaria Final de la Ley 30114 y el cese de su vigencia, por considerar que
su regulación resulta contraria a lo dispuesto por la Ley 29625, lo cual es finalmente
corregido y modificado por el mismo legislador al dictar la Ley 31173.
Caso Fonavi IV 11
– En lo que respecta a la competencia atribuida al Poder Ejecutivo para reglamentar
leyes, aduce que la Ley 31173 deroga el Decreto Supremo 003-2020-EF, porque su
contenido es contrario a lo dispuesto en ella sobre la administración de los fondos,
activos y pasivos de propiedad del Fonavi por parte de otras personas jurídicas o
entidades estatales.
– Asimismo, cuanto a que la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley
31173 establece que no requiere de reglamentación, precisa que dicha disposición no
prohíbe en modo alguno el ejercicio de la facultad constitucional del presidente de la
República para reglamentar leyes; acota que simplemente deja plasmada la
apreciación del legislador, pero de ninguna manera veta o prohíbe el ejercicio
legítimo de una atribución constitucional.
– Así también, el procurador del Congreso de la República precisa que la creación de
la Comisión ad hoc y la forma en que estaría integrada se dispuso mediante Ley
29625. En tal sentido, considera que resulta plenamente constitucional que otra ley,
en este caso la Ley 31173, pueda disponer la modificación de la conformación de
dicha Comisión ad hoc y que ello no atenta contra la competencia del Poder Ejecutivo
para dirigir la política general del gobierno, tal como alega el demandante.
– Finalmente, sobre la supuesta vulneración del principio-derecho de igualdad
configurada por lo dispuesto en los artículos 8 y 9 de la Ley 31173 (criterio aplicable
para el cálculo de la deuda y facilidades de pago) denunciada por la parte
demandante, el procurador del Congreso de la República sostiene que, si bien es
cierto que la ley cuestionada otorga un tratamiento diferente a los posesionarios y/o
titulares de un bien inmueble del Fonavi que tienen deuda con el mismo, ello obedece
a la especial naturaleza o particularidad en la que se encuentran dichos sujetos
beneficiarios.
C. TERCEROS
Mediante el auto de fecha 24 de noviembre de 2022, el Tribunal Constitucional incorporó
en calidad de tercero a la Asociación Federación Nacional de Fonavistas y Pensionistas
del Perú (FENAF-PERÚ).
Del mismo modo, mediante el auto de fecha 13 de diciembre de 2022, el Tribunal también
decidió incorporar en calidad de tercero a la Asociación Nacional de Fonavistas de los
Pueblos del Perú.
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIÓN PROCESAL PREVIA
1. Durante este proceso, han sido publicadas en el diario oficial El Peruano dos leyes
relacionadas con la Ley 31173, norma impugnada en la presente controversia.
Caso Fonavi IV 12
2. El 22 de abril de 2022 se publicó la Ley 31454, “Ley que precisa la Ley 31173, Ley
que garantiza el cumplimiento de la Ley 29625, Ley de Devolución de dinero del
Fonavi a los trabajadores que contribuyeron al mismo, priorizando a la población
vulnerable, como consecuencia de la Pandemia de la COVID-19”.
3. Al respecto, este Tribunal advierte que la Única Disposición Complementaria
Derogatoria de la Ley 31454 ha derogado el literal c) del artículo 2 de la Ley 31173.
4. Dicha disposición establecía que la devolución de las aportaciones comprende, entre
otros: “c) El monto del aporte y su debida actualización conforme a lo dispuesto en el
artículo 1236 del Código Civil”.
5. Siendo ello así, al haber sido derogada esta disposición del ordenamiento jurídico, este
Tribunal considera que ha operado la sustracción de la materia en relación con dicho
extremo de la demanda.
6. Ahora bien, el 13 de abril de 2022 la Ley 31173 fue modificada por la Ley 31454. Este
último texto consta de cuatro artículos y una disposición derogatoria final, cuyo objeto
es, según lo dispuesto en artículo 1, asegurar la implementación y ejecución inmediata
de la Ley 31173, con la priorización de la población vulnerable.
7. Posteriormente, el 5 de noviembre de 2022 se publicó en el diario oficial El Peruano
la Ley 31604, “Ley que modifica el artículo 3 de la Ley 31454, Ley que precisa la Ley
31173, Ley que garantiza el cumplimiento de la Ley 29625, Ley de Devolución de
dinero del Fonavi a los trabajadores que contribuyeron al mismo, priorizando a la
población vulnerable, como consecuencia de la Pandemia de la COVID-19”.
8. Respecto a la mencionada Ley 31604, este Tribunal aprecia que el artículo 2 de la
última ley ha modificado el literal c) del artículo 3 de la Ley 31454, y corrige la sigla
que corresponde al nombre de la Asociación Federación Nacional de Fonavistas y
Pensionistas del Perú (FENAF-PERÚ).
9. Sentado lo anterior, este Tribunal procederá a realizar el control de constitucionalidad
del texto vigente de la Ley 31173, de acuerdo con lo explicado previamente.
§2. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
10. En el presente caso corresponde analizar los presuntos vicios de inconstitucionalidad
alegados por el Poder Ejecutivo, esto es, la eventual vulneración de los artículos 2,
inciso 2; 43, 78, 79, 103, 118, incisos 3, 8, 17; y 139, inciso 2 de la Constitución, en
los que habría incurrido el Congreso de la República con la expedición de la Ley
31173, publicada el 27 de abril de 2021 en el diario oficial El Peruano.
11. El objeto de la ley consiste en:
[…] garantizar el cumplimiento de la Ley 29625, Ley de devolución de dinero del FONAVI
a los trabajadores que contribuyeron al mismo, y la devolución efectiva e inmediata de las
Caso Fonavi IV 13
aportaciones que realizaron los trabajadores, priorizando a la población vulnerable como
consecuencia de la pandemia de la COVID-19.
Asimismo, establecer nuevos criterios para el saneamiento de la propiedad mediante un pago
pecuniario justo y flexible de los posesionarios y/o titulares de terrenos adquiridos y/o
construidos con recursos del FONAVI, así́ como para los titulares de créditos vencidos o
contrato resuelto, pero se mantiene en posesión las viviendas adquiridas o construidas por el
FONAVI. (artículo 1).
12. Asimismo, la Ley 31173 establece precisiones sobre quienes resultan beneficiarios de
la devolución y el monto del aporte a ser devuelto; fija precisiones sobre la liquidación
de aportes, actualizando la devolución con el Índice de Precios al Consumidor
(inflación) y la tasa de interés legal (artículo 3); establece que el Certificado de
Reconocimiento de Aportaciones y Derechos del Fonavista (Cerad) representa una
deuda pública con acreedor individual, y que tiene naturaleza de título valor negociable
y es de libre disponibilidad (artículo 4); determina una nueva conformación de la
Comisión ad hoc (artículo 5); señala distintas medidas sobre la administración y
gestión de los fondos y las funciones de la Comisión ad hoc (artículo 6); declara
inaplicable la Septuagésima Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley
30114 y deja sin efecto jurídico los actos dictados a su amparo (artículo 7); dispone
criterios para el pago de la deuda para el saneamiento de inmuebles (artículo 8);
establece facilidades de pago para los posesionarios-beneficiarios (artículo 9); y
dispone que la Comisión ad hoc sea quien determine la condición de posesionario
(artículo 10).
13. De manera complementaria, la Ley 31173 encarga al Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) asignar los recursos necesarios para la devolución de los aportes
(Primera Disposición Complementaria Final), dispone que la ley no requiere
reglamentación sino un plan operativo (Segunda Disposición Complementaria Final)
y determina un plazo para el acogimiento a lo establecido en la norma (Tercera
Disposición Complementaria Final).
14. En tal sentido, este Tribunal Constitucional realizará el análisis de constitucionalidad
de la Ley 31173, principalmente, a la luz (i) de la competencia constitucionalmente
reconocida al Poder Ejecutivo para administrar la hacienda pública y la prohibición de
iniciativa de gasto público que alcanza al Congreso de la República, (ii) del principio
constitucional de cooperación entre los poderes del Estado, (iii) del principio
constitucional de la cosa juzgada, y (iv) de los criterios para dejar sin efecto una ley
de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 103 de la Constitución.
§3. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 31173
3.1. LA COMPETENCIA CONSTITUCIONALMENTE RECONOCIDA AL PODER EJECUTIVO
PARA ADMINISTRAR LA HACIENDA PÚBLICA Y LA PROHIBICIÓN DE INICIATIVA DE
GASTO PÚBLICO QUE ALCANZA AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
15. En la demanda, principalmente, se arguye que la Ley 31173 vulnera la competencia
del Poder Ejecutivo para administrar la hacienda pública. En tal sentido, se advierte
que las medidas establecidas para hacer efectiva la devolución de los aportes al Fonavi
Caso Fonavi IV 14
(artículos 3, 4 y Primera Disposición Complementaria Final) implican un gasto público
que no ha sido sustentado y sobre el cual no se advierte que haya existido un análisis
cualitativo y cuantitativo, el mismo que constituye un elemento esencial en la
viabilidad técnica y presupuestaria de una propuesta legislativa.
16. Evidentemente, las cuestiones que han sido planteadas por ambas partes al interior del
presente proceso de inconstitucionalidad demandan un previo entendimiento de lo que
la jurisprudencia de este Tribunal ha denominado como “Constitución económica”.
17. Este término, por lo general, tiene un doble significado. Por un lado, se refiere al
conjunto de normas constitucionales que desarrollan los principios y directivas
vinculados con la actividad económica. Sin embargo, también está relacionado con el
fundamento constitucional del derecho de la economía1. En la configuración de este
concepto se puede advertir un esfuerzo de la economía política por comprender la
unidad de los elementos económicos en un contexto constitucional determinado2. El
desarrollo de la “Constitución económica” tampoco ha sido ajeno a la labor del
intérprete final de nuestra Ley Fundamental, el cual ha precisado que este término
engloba todas aquellas disposiciones que “suponen el establecimiento de un plexo
normativo que tiene como finalidad configurar el ámbito jurídico en el cual se
desarrollará la actividad económica de nuestro pa
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