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7764-2020-LIMA
Sumilla: INFUNDADO. EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD, SEGÚN EL CUAL PARA LA DETERMINACIÓN DE LA SANCIÓN A SER IMPUESTA SE CONSIDERA, ENTRE OTROS CRITERIOS, LA GRAVEDAD DEL DAÑO AL INTERÉS PÚBLICO Y/O BIEN JURÍDICO PROTEGIDO, EL PERJUICIO ECONÓMICO CAUSADO, LA REPETICIÓN Y/O CONTINUIDAD EN LA COMISIÓN DE LA INFRACCIÓN, LAS CIRCUNSTANCIA DE LA COMISIÓN DE LA INFRACCIÓN, EL BENEFICIO ILEGALMENTE OBTENIDO, Y LA EXISTENCIA O NO DE INTENCIONALIDAD EN LA CONDUCTA DEL INFRACTOR. POR LO TANTO, SE ADVIERTE QUE LA ENTIDAD DEMANDADA PARA IMPONER LA SANCIÓN A LA DEMANDANTE APLICÓ LA NORMATIVA ESPECIAL DE LA MATERIA.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230426
Fecha del documento: –
Índice fuente: JURISPRUDENCIA JUDICIAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
CASACIÓN Nº 7764 – 2020 LIMA
SUMILLA: “La entidad demandada para imponer la sanción a la demandante aplicó la normativa especial de la materia que establecía expresamente la forma del cálculo de las sanciones para cada infracción en que incurrió la empresa demandante”. Lima, trece de setiembre de dos mil veintidós LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA: VISTA; la causa número siete mil setecientos sesenta y cuatro guion dos mil veinte; en Audiencia Pública llevada a cabo en la fecha, a través de la plataforma virtual Google Hangouts Meet, integrada por los señores Jueces Supremos Calderón Puertas-Presidente, Yaya Zumaeta, Quispe Salsavilca, Yalán Leal y Bustamante Zegarra; producida la votación con arreglo a Ley, se ha emitido la siguiente sentencia: I. RECURSO DE CASACIÓN Viene a conocimiento de esta Sala Suprema, el recurso de casación interpuesto por la demandante Electro Sur Este Sociedad Anónima Abierta, de fecha cinco de noviembre de dos mil diecinueve, obrante de fojas doscientos ochenta y siete del principal, contra la sentencia de vista contenida en la resolución número seis, de fecha nueve de octubre de dos mil diecinueve, obrante a fojas doscientos seis del principal, emitida por la Segunda Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, que confirmó la sentencia apelada de primera instancia expedida mediante resolución número nueve, de fecha cinco de marzo de dos mil dieciocho, obrante de fojas ciento veintiséis del principal, que declaró infundada la demanda interpuesta sobre impugnación de resolución administrativa. II. FUNDAMENTOS POR LOS CUALES SE HA DECLARADO PROCEDENTE EL RECURSO DE CASACIÓN: Mediante resolución de fecha tres de mayo de dos mil veintiuno, se ha declarado procedente el recurso de casación interpuesto por Electro Sur Este Sociedad Anónima Abierta, por las siguientes causales: a) Infracción normativa a los principios de legalidad y razonabilidad previstos en los numerales 1 y 3 del artículo 248° del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444. Sostiene que: (i) la sentencia de vista vulnera el principio de legalidad debido a que confirma la sanción administrativa que se sustenta en una norma de rango infra legal, como lo es la Escala de Multas. Así, la decisión sancionatoria basada en la Escala de Multas se constituye en inconstitucional dado que se sanciona por conceptos que no se encuentran contemplados en leyes o normas con rango de ley, lo que encuentra respaldo en una reciente sentencia del Tribunal Constitucional nacional recaída en el Expediente Nº 0020- 2015-PI/TC, donde se ha dejado establecido que se vulnera el principio de legalidad cuando se sanciona por una infracción no prevista expresamente en una norma con rango de ley; y, (ii) la Sala Superior frente a los agravios alegados no se ha pronunciado sobre el análisis del principio de razonabilidad, habiendo determinado que dicho principio se encuentra contenido y respaldado por diversos instrumentos normativos, los cuales cita, además que corroborados los criterios de graduación de sanción previstos en el numeral 3 del artículo 248° del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, no correspondía imponer una excesiva sanción. b) Infracción normativa al principio de congruencia procesal. Señala que, la sentencia de vista no se ha pronunciado sobre los agravios respecto al análisis y aplicación de los criterios del principio de razonabilidad y al principio de legalidad, así como la aplicación de una norma infra legal al sancionarla, alterando de ese modo los agravios e interpretando erróneamente que la accionante alegó que la afectación al principio de razonabilidad se fundamenta en que dicho principio no se encuentra contenido en una Ley o norma con rango de ley, como señala aquella sentencia. c) Infracción normativa del derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales. Refiere que la Sala Superior: (i) ha inferido cuál ha sido el agravio y en qué consiste el mismo, lo cual resulta totalmente arbitrario y no responde a los agravios efectivamente planteados; y, (ii) no ha señalado ninguna justificación válida para no pronunciarse respecto al principio de legalidad, omitiéndose el análisis y pronunciamiento de dicho agravio, que es el que más le afecta, dado que a través de la aplicación (ilegal) de la Escala de Multa se han confirmado las multas impuestas. III. CONSIDERANDO PRIMERO: Antecedentes del proceso. 1.1. Demanda. A través de la demanda de fecha tres de junio de dos mil dieciséis, Electro Sur Este Sociedad Anónima Abierta sostiene como pretensión principal que se declare la nulidad total de la Resolución del Tribunal de Apelaciones de Sanciones en Temas de Energía y Minería Osinergmin Nº 033-2016-OS/TASTEM-S1 y como pretensión accesoria, se declare que Electro Sur Este Sociedad Anónima Abierta si ha cumplido con presentar oportunamente su recurso de apelación administrativo y que corresponde que el Tribunal de Apelación en Temas de Energía y Minería se pronuncie y emita una resolución sobre el fondo de la controversia. Como fundamentos de la demanda, indica que la resolución impugnada contraviene el principio de no concurrencia de infracciones, toda vez que la entidad demandada sancionó a la empresa con tres sanciones diferentes que en realidad corresponde a un único hecho especifico, consistente en no haber cambiado los medidores de contrastación. Además, la resolución impugnada ha desprendido tres incumplimientos diferentes sobre el mismo hecho y sancionó a la empresa con tres multas diferentes, lo cual contraviene el citado principio, toda vez que cuando una conducta califica con más de una infracción, se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, de acuerdo a lo establecido en el artículo 230.6 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, siendo que la demandada considera erróneamente que los hechos corresponden a actuaciones diferentes. Finalmente, alega que se vulnero el principio de razonabilidad, toda vez que ha establecido un cálculo de la sanción sin evaluar el perjuicio económico causado, las circunstancias de la comisión de la infracción y la existencia o no de intencionalidad en la comisión de la infracción, conforme se desprende del artículo 230.3 de la Ley del Procedimiento Administrativo General; por tanto, no tuvo en cuenta aspectos que gradúan la multa aplicable, generando así un exceso de punición. 1.2. Sentencia de primera instancia. El Octavo Juzgado Especializado en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, a través de la sentencia contenida en la resolución número nueve, de fecha cinco de marzo de dos mil dieciocho, obrante de fojas ciento veintiséis del principal, declaró infundada la demanda. Sostiene básicamente que, la empresa demandante no niega la comisión de las infracciones imputadas, por el contrario, tanto en sede judicial como administrativa, se limita a cuestionar el monto de la multa impuesta con el argumento de haberse producido la vulneración al principio de concurrencia de infracciones y al principio de razonabilidad. Además, señala que en el presente caso, no se trata de una misma conducta desplegada por la demandante, toda vez que la primera infracción se generó producto de la omisión de realizar los contrastes dentro del plazo establecido por ley, generándose por una omisión de su deber de cumplir las normas específicas del sector, hecho totalmente distinto al que generó la segunda multa, que fue el hecho de reportar la supervisión muestral que no fue ejecutada; lo cual difiere del hecho que genero la imposición de la tercera multa, que consistió en no haber cambiado los medidores detectados defectuosos en las pruebas de contraste dentro del plazo otorgado; lo que incluso denota que las tres conductas se generaron en momento distintos, toda vez que la primera tuvo lugar al culminar el primer semestre del año dos mil doce, la segunda al momento de reportar la supervisión de muestras que no realizó como si las hubiera realizado; y, finalmente, la tercera, al momento en que venció el plazo otorgado para cambiar los medidores que fueron detectados como defectuosos. De esta manera, no se desprende la aplicación del principio invocado por la demandante, mucho menos que se haya configurado con ello causal de nulidad en la actuación impugnada. Sobre el principio de razonabilidad, indica que la Resolución de Consejo Directivo Osinergmin Nº 272-2012-OS-CD se aprueba el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador de Osinergmin, el cual regular el principio de razonabilidad, asimismo, el artículo 13 del Reglamento citado, regula lo concerniente a “Montos Máximos y Gradualidad de Sanción”, contemplándose los criterios a los cuales hace referencia el principio de razonabilidad, cuya aplicación se circunscribe a aquellos casos donde corresponda graduar la sanción por haberse establecido un rango en la tipificación de Infracciones y Escala de Multas y Sanciones, tal como lo señala el numeral 13.2, indicando además que se podrá establecer criterios complementarios para la graduación, los mismos que serán tomados en cuenta por el órgano sancionador para la aplicación de la Escala de Multas y Sanciones, pudiendo apreciarse, en ese sentido, que los criterios previstos en el artículo 230° en mención, deben ser enmarcado y concordados con la normatividad especial de energía minería e hidrocarburos. Siendo así, la entidad demandada aplicó las normas correspondientes, lo cual se corrobora del Informe Legal Nº 60-2015/GFE-ALFE, de fecha cuatro de febrero de dos mil quince, determinando las sanciones que corresponde a cada uno de las infracciones que se le imputa a la demandante, y que efectivamente fueron impuestas en la Resolución de Gerencia de Fiscalización Eléctrica Osinergmin Nº 252-2015. Del mismo modo, se advierte que la Resolución de Gerencia de Fiscalización Eléctrica Nº 252-2015, declaró la nulidad de oficio y redujo el importe de la multa impuesta a la actora en aplicación del numeral 6.1 del Anexo Nº 6 de la Escala de Multas y Sanciones de la Gerencia de Fiscalización Eléctrica de treinta y cuatro mil novecientos noventa y uno con 56/100 soles (S/.34,991.56) a ocho mil setecientos treinta y cuatro con 93/100 soles (S/.8,734.93) por no haber cumplido con el programa semestral de contraste de medidores correspondiente al primer semestre del dos mil doce; confirmando las otras sanciones impuestas. 1.3. Sentencia de segunda instancia La Segunda Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, a través de la sentencia contenida en la resolución número seis, de fecha nueve de octubre de dos mil diecinueve, obrante a fojas doscientos seis del principal, que confirmó la sentencia de primera instancia contenida en la resolución número nueve, de fecha cinco de marzo de dos mil dieciocho, obrante a fojas ciento veintiséis, que declaró infundada la demanda. Para ello argumenta en esencia que, mediante Resolución del Consejo Directivo Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minas Osinergmin Nº 272-2012-CD, se aprobó el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador de Osinergmin, norma que se encuentra sujeta a los principios contenidos en el Título Preliminar y el artículo 230° de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 y sus modificatorias, entre los cuales, se encuentra el principio de razonabilidad. Más aún, refiere que, el numeral 13.2 del artículo 13° del Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador de Osinergmin, regula lo concerniente a “Montos Máximos y Gradualidad de la Sanción”, contemplándose los criterios a los cuales hace mención el principio de razonabilidad. Así como, el numeral 13.3, que dispone que el órgano sancionador pueda desarrollar los criterios citados. Siendo así, de las normas citadas y aplicadas por la administración, se colige válidamente que los criterios previstos en el artículo 230° de la Ley Nº 27444, deben ser enmarcados y concordados con la normatividad especial de energía, minería e hidrocarburos. Además, se acredita fehacientemente que la administración para graduar la sanción impuesta a la empresa actora, se basó en los criterios de graduación establecidos en el numeral 13.2 del artículo 13° del Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador de Osinergmin, aprobado por Resolución de Consejo Directivo Nº 272-2012-OS/CD, estableciendo expresamente la forma del cálculo de las sanciones por cada infracción en que incurrió la empresa demandante, así como lo previsto en el numeral 3 del artículo 3° de la Ley Nº 27444. Asimismo, indicó en virtud de ésta última norma, que se debe tener en cuenta el principio de razonabilidad, según el cual para la determinación de la sanción a ser impuesta se deber tener en consideración, entre otros criterios, la gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido, el perjuicio económico causado, la repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción, las circunstancias de la comisión de la infracción, el beneficio ilegalmente obtenido; y la existencia o no de la intencionalidad en la conducta del infractor, criterios que se tomaron en cuenta en el Informe Legal Nº 60-2015/ GFE-ALFE, mediante el cual se recomienda sancionar a la actora. Por lo que, la demandada cumplió con la debida motivación en la resolución de sanción en el ámbito del procedimiento administrativo respecto al criterio de razonabilidad, lo cual importa que exprese las razones o justificaciones objetivas que la llevó a tomar una determinada decisión. SEGUNDO: MATERIA DEL CONFLICTO EN SEDE CASATORIA La materia jurídica en discusión en sede casatoria, se centra en determinar lo siguiente: i. Infracción normativa a los principios de legalidad y razonabilidad previstos en los numerales 1 y 3 del artículo 248° del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444; ii. Infracción normativa al principio de congruencia procesal; y, iii. c) Infracción normativa del derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales. TERCERO: SOBRE LA INFRACCIÓN DE ORDEN PROCESAL: Infracción normativa al principio de congruencia procesal; y, Infracción normativa del derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales. 3.1 En relación a este asunto, conviene mencionar que el artículo 139° numeral 3 de nuestra Constitución Política, consagra como principio rector de la función jurisdiccional, dentro de nuestro ordenamiento jurídico, la observancia del debido proceso; el cual, conforme a la interpretación que reiteradamente ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, exige fundamentalmente que todo proceso o procedimiento sea desarrollado de tal forma que su tramitación garantice a las personas involucradas en él las condiciones necesarias para defender adecuadamente y dentro de un plazo razonable los derechos u obligaciones sujetos a consideración1. 3.2 Uno de los principales componentes del derecho al debido proceso se encuentra constituido por el denominado derecho a la motivación, consagrado por el artículo 139° numeral 5 de la Carta Política, por el cual se garantiza a las partes involucradas en la controversia el acceso a una respuesta del juzgador que se encuentre adecuadamente sustentada en argumentos que justifiquen lógica y razonablemente, en base a los hechos acreditados en el proceso y al derecho aplicable al caso, la decisión adoptada, y que, además, resulten congruentes con las pretensiones y alegaciones esgrimidas por aquellas dentro de la controversia. 3.3 Bajo esta línea de pensamiento, esta Suprema Corte ha señalado en la Casación Nº 1095-2014- Lima, que “este derecho [de motivación] no solo tiene relevancia en el ámbito del interés particular correspondiente a las partes involucradas en la litis, sino que también juega un papel esencial en la idoneidad del sistema de justicia en su conjunto, pues no debe olvidarse que una razonable motivación de las resoluciones constituye una de las garantías del proceso judicial, directamente vinculada con la vigilancia pública de la función jurisdiccional, por la cual se hace posible conocer y controlar las razones por las cuales el juez ha decidido una controversia en un sentido determinado; implicando, en ese sentido, un elemento limitativo de los supuestos de arbitrariedad”2. Razón por la cual, su vigencia específica en los distintos tipos de procesos ha sido desarrollada por diversas normas de carácter legal, como el artículo 122° numerales 3 y 4 del Código Procesal Civil y el artículo 12° del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por los cuales se exige que las decisiones del juzgador cuenten con una exposición ordenada y precisa de los hechos y el derecho que las justifican. 3.4 Ahora bien, a fin de determinar si un pronunciamiento específico ha cumplido con el deber de motivación, en los términos antes reseñados, conviene recordar que el cumplimiento de este deber no se satisface con la sola expresión escrita de las razones internas o sicológicas que han inclinado al juzgador a decidir la controversia de un modo determinado, sin importar cuáles sean estas; sino que, por el contrario, exige necesariamente la existencia de una exposición clara y coherente en la sentencia que no solo explique, sino que justifique lógicamente la decisión adoptada, en base a las pruebas y demás hechos acontecidos en el proceso, y en atención a las normas jurídicas aplicables al caso3. 3.5 Asimismo, debe recordarse que la motivación, como expresión escrita de la justificación lógica sobre el que descansa la decisión del juez, solo puede ser calificada como válida si guarda adecuada correspondencia o congruencia con los argumentos esgrimidos por las partes dentro del proceso para sustentar sus posiciones, pues solo de este modo podrá evidenciarse que el derecho de defensa ejercido por ellas ha sido realmente respetado –y tenido en cuenta– por el órgano jurisdiccional al resolver la controversia. 3.6 En el presente caso, la Segunda Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, confirmó la sentencia de primera instancia que declaró infundada la demanda, al considerar que: i. La Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, establece como un principio medular de la potestad sancionadora administrativa, el de razonabilidad. ii. Mediante Resolución del Consejo Directivo Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minas Osinergmin Nº 272-2012-OS- CD, se aprobó el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador, norma que contempla la aplicación de los principios de la potestad sancionadora, entre ellos, el principio de razonabilidad. iii. De igual manera, el numeral 13.2 y 13.3 del artículo 13° del Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador de Osinergmin, contempla los criterios a los cuales hace mención el principio de razonabilidad. iv. Siendo así, se colige que, los criterios previstos en el artículo 230° de la Ley Nº 27444, deben ser enmarcados y concordados con la normatividad especial de energía, minería e hidrocarburos. v. La administración para graduar la sanción impuesta a la empresa actora, se basó en los criterios establecidos en el citado Reglamento y estableció expresamente la forma del cálculo de las sanciones por cada infracción en que incurrió la empresa demandante; así como lo previsto en el numeral 3 del artículo 230° de la Ley Nº 27444. 3.7 Por tanto, la Sala Superior ha emitido su decisión luego de realizar el análisis de las alegaciones expuestas por las partes en el decurso del proceso, acorde con lo que es materia de controversia, fundándola en una argumentación que ha sido construida válidamente, sobre la base de premisas que no solo se encuentran adecuadamente sustentadas en atención a hechos acreditados en los autos (premisas fácticas) y el derecho aplicable a la controversia (premisas jurídicas), sino que, además, resultan idóneas para justificar lógicamente lo resuelto. Debe precisarse que, la sentencia de vista se pronunció sobre las alegaciones vertidas en el recurso de apelación, tal como se aprecia del considerando uno punto uno de la sentencia de vista, lo cual fue analizado en los considerandos décimo cuarto a vigésimo primero, en el que se estableció que la administración impuso la sanción a la actora de conformidad con los criterios establecidos en el artículo 230° de la Ley Nº 27444, enmarcados y concordados con la normatividad especial de energía, minería e hidrocarburos, así como la graduación de la sanción, concluyendo que el pronunciamiento emitido por el juzgado con relación a los agravios invocados, presenta una justificación suficiente y adecuada a la pretensión demandada. De ello se aprecia, que la Sala Superior sí ha dado respuesta a lo expuesto por ambas partes en el trámite del proceso y lo alegado por la demandante en su recurso de apelación, no evidenciándose de sus fundamentos la infracción alegada por la parte recurrente. 3.8 Por tanto, sin perjuicio de que el criterio adoptado por la Sala Superior sea correcto o no, se evidencia que las razones expresadas como fundamento de la sentencia de vista objeto de impugnación han cumplido con el estándar de motivación exigido, correspondiendo por ello declararse infundado este extremo del recurso. CUARTO: INFRACCIÓN DE ORDEN PROCESAL: Infracción normativa a los principios de legalidad y razonabilidad previstos en los numerales 1 y 3 del artículo 248° del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 4.1. En cuanto a la referida causal, conviene señalar que Electro Sur Este Sociedad Anónima Abierta sostiene que: (i) la sentencia de vista vulnera el principio de legalidad debido a que confirma la sanción administrativa que se sustenta en una norma de rango infra legal, como lo es la Escala de Multas. Así, la decisión sancionatoria basada en la Escala de Multas se constituye en inconstitucional dado que se sanciona por i conceptos que no se encuentran contemplados en leyes o normas con rango de ley, lo que encuentra respaldo en una reciente sentencia del Tribunal Constitucional nacional recaída en el Expediente Nº 0020-2015-PI/TC, donde se ha dejado establecido que se vulnera el principio de legalidad cuando se sanciona por una infracción no prevista expresamente en una norma con rango de ley; y, (ii) la Sala Superior frente a los agravios alegados no se ha pronunciado sobre el análisis del principio de razonabilidad, habiendo determinado que dicho principio se encuentra contenido y respaldado por diversos instrumentos normativos, los cuales cita, además que corroborados los criterios de graduación de sanción previstos en el numeral 3 del artículo 248° del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, no correspondía imponer una excesiva sanción. 4.2. En ese sentido, acerca de lo alegado por la empresa recurrente, se observa que la controversia suscitada en sede casatoria versa, acerca de la aplicación de los principios de legalidad y razonabilidad, debido a que, la Sala Superior confirmó la sanción administrativa que se sustenta en una norma de rango infra legal, como lo es la Escala de Multas. 4.3. Sobre el principio de legalidad, entendido como el deber que tiene toda autoridad de someterse y actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho. La Administración Pública tiene el deber de guiar su actuación según el principio de legalidad, el cual subordina a todos los poderes públicos al cumplimiento de las leyes generales y abstractas que disciplinan su forma de ejercicio, y cuya observancia se halla sometida a un control de legitimidad por parte de los órganos jurisdiccionales4. Los juristas García de Enterría y Fernández Rodríguez han expuesto sobre esta figura lo siguiente: “El principio de legalidad de la Administración, con el contenido explicado, se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta así como ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente”5. Siendo así, el principio de legalidad rige tanto para la Administración Pública como para una institución jurídica reguladora y orientadora, pues sus funciones se ven limitadas a actuar dentro de un marco legal que la empodere y legitime, confiriéndole los poderes públicos que la habilite en el cumplimiento de sus distintos fines. Ahora bien, en materia sancionadora, el principio de legalidad se encuentra consagrado en el inciso d) del numeral 24 del artículo 2° de la Constitución Política del Estado6. Al respecto, el profesor Daños Ordoñez7 refiere que este principio, desde su aspecto formal, exige la intervención de las normas con rango de ley para la tipificación de infracciones administrativas, sin que ello signifique la exclusión de una colaboración con los reglamentos; y, desde su aspecto material, implica que la norma con rango de ley debe definir dos elementos, la tipificación de las conductas que se consideran infracciones y la determinación de las sanciones que la Administración puede aplicar –aspecto que nuestra legislación identifica como principio de tipicidad–. 4.4. Sobre el principio de tipicidad, el Tribunal Constitucional en el fundamento octavo de la sentencia del Expediente Nº 5487-2013-PA/TC manifestó que: “(…) el principio de tipicidad en materia sancionatoria exige que las conductas como faltas han de estar definidas con un nivel de precisión suficiente, de manera que el destinatario de las mismas pueda comprender sin dificultad o estar en condiciones de conocer y predecir las consecuencias de sus actos; ello a partir de la previsión clara de la conducta proscrita y de la sanción aplicable. Por el contrario, una norma será totalmente indeterminada si las palabras en las que se encuentra expresada adolecen de la claridad o la precisión suficientes, lo cual dificulta su aplicación a un hecho, pues el órgano competente o bien se encuentra frente a la presencia de un gran número de opciones de aplicación, o bien simplemente no le es posible conocer ninguna de las opciones de aplicación (STC 0025-2013-PI/TC y otros, fundamento 214)”. Ahora bien, el principio de tipicidad o taxatividad se encuentra consagrado en el numeral 4 del artículo 246° del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, aprobado por el Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS8-antes, numeral 4 del artículo 230° de la Ley del Procedimiento Administrativo General–, siendo uno de los principios especiales que preceptúa la potestad sancionadora de todas las entidades administrativas, y estipula que para determinar los enunciados de una norma sancionadora no puede recurrirse a interpretaciones extensivas o por analogía, restricción que exige que el análisis normativo deba efectuarse ciñéndose al texto expreso de la norma. Este principio ha sido objeto de desarrollo por el Tribunal Constitucional en la sentencia dictada en el Expediente Nº 1873-2009-PA/TC, en la que señaló lo siguiente: “11. […] el objeto del procedimiento administrativo sancionador es investigar y, de ser el caso, sancionar supuestas infracciones cometidas como consecuencia de una conducta ilegal por parte de los administrados. Si bien la potestad de dictar sanciones administrativas al igual que la potestad de imponer sanciones penales, derivan del ius puniendi del Estado, no pueden equipararse ambas, dado que no sólo las sanciones penales son distintas a las administrativas, sino que los fines en cada caso son distintos (reeducación y reinserción social en el caso de las sanciones penales y represiva en el caso de las administrativas). A ello hay que agregar que en el caso del derecho administrativo sancionador, la intervención jurisdiccional es posterior, a través del proceso contencioso administrativo o del proceso de amparo, según corresponda. 12. No obstante la existencia de estas diferencias, existen puntos en común, pero tal vez el más importante sea el de que los principios generales del derecho penal son de recibo, con ciertos matices, en el derecho administrativo sancionador. Sin agotar el tema, conviene tener en cuenta cuando menos algunos de los que son de recibo, protección y tutela en sede administrativa: […] b. Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, las conductas deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al ‘arbitrio’ de la administración, sino que ésta sea prudente y razonada. Conforme a este principio, los tipos legales genéricos deben estar proscritos y aunque la Administración a veces se conduzca sobre la base de estándares deontológicos de conducta, estos son insuficientes, por sí solos para sancionar, pues aunque se pueden interpretar como conceptos jurídicos indeterminados, la sanción debe sustentarse en análisis concretos pormenorizados de los hechos, desde conceptos jurídicos y no sobre la base de juicios apodícticos o que invoquen en abstracto el honor o la dignidad de un colectivo, puesto que los tribunales administrativos no son tribunales ‘de honor’, y las sanciones no pueden sustentarse en una suerte de ‘responsabilidad objetiva del administrado’ […]” (resaltado añadido). Entonces, corresponde determinar si se vulneró el citado principio administrativo sancionador, para lo cual, debe analizarse si la conducta calificada como infracción por la autoridad administrativa se encuentra efectivamente tipificada como tal en la norma que sirvió de sustento legal para sancionar a la empresa administrada, pues, en caso contrario, la Administración Pública habría considerado indebidamente un supuesto de hecho no recogido en nuestro ordenamiento jurídico para sancionarlo. 4.5. Entonces, a efectos de dar respuesta a la causal invocada, se debe mencionar que, el artículo 2° de la Resolución del Consejo Directivo Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería- Osinergmin Nº 272-2012-OS-CD, establece lo siguiente: “Artículo 2.- Principios. En el ejercicio de su potestad sancionadora, OSINERGMIN se sujetará a los principios contenidos en el Título Preliminar y en el artículo 230 de la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley Nº 27444 y sus modificatorias”. [Resaltado agregado] 4.6. Asimismo, se advierte que la Resolución del Consejo Directivo OSINERGMIN Nº 272-2012-OS/CD, Aprueba el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador de OSINERGMIN, publicada el veintitrés de enero de dos mil trece, aplicable al momento de los hechos, que prescribe: “Artículo 1.- Ámbito de Aplicación. El presente Reglamento establece el procedimiento administrativo sancionador aplicable a las actividades sujetas al ámbito de competencia de OSINERGMIN, que impliquen el incumplimiento de la normativa, y de las obligaciones técnicas y legales en materia de hidrocarburos, electricidad y minería, y demás obligaciones fiscalizables. Asimismo, es aplicable al incumplimiento de las normas que regulan los procedimientos de reclamos y quejas de los usuarios del servicio público de energía eléctrica y gas natural, y de solución de controversias; así como de lo resuelto por la Junta de Apelaciones de Reclamos de Usuarios – JARU, los Cuerpos Colegiados y el Tribunal de Solución de Controversias.
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