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10595-2020-LIMA
Sumilla: INFUNDADO. EN EL PRESENTE CASO, SE ADVIERTE QUE, PARA EFECTOS DE IMPONER UNA SANCIÓN, SE DEBE TENER EN CUENTA LA NORMA QUE RESULTE MÁS FAVORABLE AL ADMINISTRADO. EN TAL SENTIDO, SE APRECIA QUE LAS REGLAS PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 231-A DE LA LEY Nº 27444, RESULTAN MÁS FAVORABLE PARA LA EMPRESA DEMANDANTE QUE LA SANCIÓN PREVISTA EN LA ORDENANZA Nº 059, POR LO QUE, LA SANCIÓN DISPUESTA DEBIÓ CEÑIRSE A LOS TOPES DISPUESTOS POR EL CITADO ARTÍCULO.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230426
Fecha del documento: –
Índice fuente: JURISPRUDENCIA JUDICIAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
CASACIÓN Nº 10595-2020 LIMA
Sumilla. El artículo 231-A de la Ley Nº 27444 es norma que regula la imposición de sanciones por ejecución de obras de instalación de infraestructuras destinadas a proporcionar un servicio público esencial. Dicha norma forma parte del núcleo esencial garantista del administrado. Lima, veinticinco de agosto de dos mil veintidós LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA: I. Vista; la causa número diez mil quinientos noventa y cinco del año dos mil veinte; en Audiencia Pública virtual llevada a cabo en la fecha, ante este Tribunal de Casación integrado por los señores Jueces Supremos: Calderón Puertas – Presidente, Yaya Zumaeta, Quispe Salsavilca, Yalán Leal y Bustamante Zegarra; con el expediente principal, con el acompañado, así como con el cuaderno de casación formado ante esta Sala Suprema; y, producida la votación correspondiente, emite la siguiente sentencia casatoria: II. Asunto En el presente proceso contencioso administrativo, viene a conocimiento de esta Sala Suprema, el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Metropolitana de Lima, de fecha 10 de enero de 20201, contra la sentencia de vista contenida en la resolución Nº 8 de fecha 10 de diciembre de 20192, emitida por la Cuarta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, que confirmó la sentencia de primera instancia, contenida en la resolución Nº 8, de fecha 8 de agosto de 20183, que declaró fundada en parte la demanda; en consecuencia, se declara la nulidad de la Resolución de Gerencia Nº 617-2016-MML/ GTU, Resolución Directoral General Nº 105-05-MML/DMTU- DGTO y la Papeleta de Infracción Nº 001704 en el extremo que impone una multa de 100% de una Unidad Impositiva Tributaria. III. Antecedentes a. Demanda LUZ DEL SUR Sociedad Anónima Abierta, interpone demanda contenciosa administrativa contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, solicitando como Pretensión Principal: se declare la nulidad total de la Resolución de Gerencia Nº 617-2016-MML-GFU, que declara infundado su recurso de apelación; y como, Primera Pretensión Acumulativa, Objetiva, Originaria y Accesoria: se declare la nulidad total de la Resolución Directoral General Nº 105-05-MML/DMTU-DGTO que declara infundado su recurso de reconsideración; y como, Segunda Pretensión Acumulativa, Objetiva, Originaria y Accesoria: Se declare la nulidad total de la Papeleta de Infracción Nº 001704, de fecha 03 de marzo de 2005, mediante la cual se sanciona a la demandante con una multa ascendente al 100% de una Unidad Impositiva Tributaria (1 UIT) por ejecución de obras sin contar con la autorización municipal de interferencia de vías. Bajo los siguientes argumentos: – Con fecha 03 de marzo de 2005, la Municipalidad demandada le notifica la Papeleta de Infracción Nº 001704, por medio de la cual se sanciona a la demandante con una multa ascendente al 100% de una UIT por ejecución de obras sin contar con la autorización municipal de interferencia de vías. – Señala que la demandada impuso una sanción sin respetar el procedimiento regular establecido para la generación de dicha sanción: no les notificó la notificación preventiva para ejercer su derecho de defensa. – La demandada carece de competencia para sancionarlo, por cuanto la infracción detectada fue en una vía local, cuya competencia le corresponde a la Municipalidad Distrital. – La demandada vulneró el principio de irretroactividad, pues se aplicó una multa excediendo los límites legales, lo cual vulnera el principio de legalidad y retroactividad benigna. b. Contestación a la demanda La Municipalidad Metropolitana de Lima en su escrito de contestación, expone los siguientes argumentos de defensa: – En el presente caso resulta de aplicación, por razón de especialidad y temporalidad, la Ordenanza Nº 059-MML-Ordenanza Reglamentaria de Interferencia de Vías en la Provincia de Lima, la cual faculta a la Gerencia de Transporte Urbano como el órgano de línea competente para sancionar las interferencias de vías a nivel Lima Metropolitana. – La empresa demandante no había solicitado la autorización respectiva, interviniendo la vía con un camión, herramientas, maquinaria, parantes y mallas de seguridad, por lo que se configuró la infracción al obstaculizar el tránsito de una vía pública. c. Sentencia de primera instancia Tramitada la causa conforme a ley, el Décimo Sexto Juzgado Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante sentencia contenida en la resolución Nº 08, de fecha 08 de agosto de 2018, resuelve declarar fundada en parte la demanda; en consecuencia, se declara la nulidad de la Resolución de Gerencia Nº 617-2016- MML/GTU, Resolución Directoral General Nº 105-05-MML/ DMTU-DGTO y Papeleta de Infracción 1704 en el extremo que impone una multa de 100% de una Unidad Impositiva Tributaria. Se exponen las siguientes razones esenciales que justifican la decisión: (i) el Decreto Legislativo Nº 1024, publicado el 16 de mayo de 2008, en su artículo 10 incorpora el artículo 231-A de la Ley Nº 27444; asimismo, en su Segunda Disposición Transitoria, deroga y deja sin efecto toda disposición contraria a dicha norma; (ii) el artículo 231-A de la Ley Nº 27444 establece una sanción menor en relación a la multa contemplada en la Ordenanza Nº 59 para los casos de instalaciones de infraestructura en red para los servicios públicos, en cuanto dicho extremo ha quedado derogado en aplicación de la Segunda Disposición Transitoria del Decreto Legislativo Nº 1024; y (iii) la multa impuesta a la demandante vulnera el principio de legalidad previsto en el artículo 230, inciso 1 de la Ley Nº 27444 por sustentarse en una norma derogada. d. Apelación La Municipalidad Metropolitana de Lima, apela la sentencia de primera instancia, exponiendo que existe un conflicto de interpretación de aplicación de la cuantía de la sanción impuesta entre la Ordenanza Nº 1680 y el Decreto Legislativo Nº 1014; en ese sentido, se debe tener en cuenta el principio de especialidad o especificidad, que implica la preferencia aplicativa de la norma. Si bien el artículo 231-A de la Ley Nº 27444, guarda relación con el supuesto de infracción sancionado por la entidad edil: “no contar con la autorización municipal”, sin embargo, la aplicación de la cuantía de la sanción, está sujeto a que debe ser por concepto de instalación de infraestructura en red para servicio público u obras públicas de infraestructura, restringiendo su aplicación solo a la “instalación de infraestructura de red”, y no a las obras de “mantenimiento o ampliación”, no habiendo la demandante especificado si la instalación del poste de alumbrado y canalización de redes eléctrica forma parte de una obra o proyecto de infraestructura en red u obra pública. e. Sentencia de vista Elevados los autos a la Cuarta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, se resuelve a través de la sentencia de vista contenida en la resolución Nº 08 de fecha 10 de diciembre de 2019, confirmar la sentencia de primera instancia, que declaró fundada en parte la demanda. Expone las siguientes razones que justifican la decisión: (i) Si bien la Ley Nº 27444 resulta aplicable supletoriamente a las leyes, reglamentos y otras normas de procedimientos existentes, prefiriéndose la normatividad especial, lo es también que excepcionalmente, la Ley Nº 27444 resulta aplicable sobre la norma especial, tal es el caso del Capítulo II del Título IV de la ley en mención, el cual resulta aplicable cuando la norma especial imponga condiciones procedimentales y/o sustantivas menos favorables a los administrados; y (ii) en el presente caso, para efectos de imponer una sanción, se debe tener en cuenta la norma que resulte más favorable al administrado. En tal sentido, se aprecia que las reglas previstas en el artículo 231-A de la Ley Nº 27444, resultan más favorable para la empresa demandante que la sanción prevista en la Ordenanza Nº 059; por lo que, la sanción dispuesta debió ceñirse a los topes dispuestos por el citado artículo, sea en función al 1% del proyecto de obra, o en relación al 100% del valor de la tasa por el derecho de trámite cuestionado. IV. Recurso de casación Esta Sala Suprema, mediante resolución de fecha 12 de abril de 2021, ha declarado procedente el recurso de casación, por la causal de: Infracción normativa por aplicación indebida del artículo 231-A de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. V. Considerando Primero. Fundamentos de la infracción denunciada 1.1. La entidad recurrente arguye que el supuesto establecido por el texto legal indicado estaría dirigido a infracciones que tengan como fundamento el incumplimiento de trámites, obtención de licencias, permisos, autorizaciones y otros, que no sería el caso de la infracción cometida por la empresa demandante, a quien se la sancionó por ejecutar obras en la calle Piura, desde la calle Elías Aguirre hasta la altura del predio 575 del distrito de Miraflores; por lo que el artículo 231-A de la Ley Nº 27444 habría sido aplicado indebidamente en la recurrida, cuando en base a los principios de especialidad o especificidad de la ley y de razonabilidad, la norma correcta a aplicarse sería el numeral 3 del artículo 230 de la Ley Nº 27444 que acoge el principio de razonabilidad, y el artículo 46 de la Ley Nº 27972, así como los artículos 35, 72 y 73 de la Ordenanza Nº 059-MML -Ordenanza Reglamentaria para la Interferencia de Vías en la Provincia de Lima, que tiene rango de ley y establece el cuadro de infracciones y sanciones administrativas, fijando la multa por la infracción incurrida en una (1) Unidad Impositiva Tributaria. 1.2. En el recurso se acota, que la multa impuesta sería proporcional a la conducta infractora de la empresa demandante y no habría exceso de punición sino correspondencia entre la conducta infractora y la sanción impuesta; además, estando a la capacidad de pago de la empresa demandante, aplicársele la sanción del artículo 231-A de la Ley Nº 27444 (1% del valor de la obra o 100% del monto de la tasa por derecho de trámite), incorporado por el Decreto Legislativo Nº 1014, importaría una multa diminuta y evidenciaría que la medida impuesta no conseguiría la finalidad propuesta para la potestad sancionadora, y se contravendría el principio de razonabilidad, además, por ser una norma general, debería aplicarse la Ordenanza Nº 059-MML por ser norma especial, conforme al principio de especialidad o especificidad. Segundo. Delimitación de la controversia 2.1. El tema en debate consiste en determinar si ante la imposición de una multa a la empresa demandante, correspondía aplicar el artículo 231 inciso a) de la Ley Nº 27444 o la Ordenanza Nº 059- MML. 2.2. Debe precisarse que la demanda se declaró fundada en parte y no habiendo apelado la empresa accionante, la discusión queda circunscrita a lo señalado en el párrafo precedente. Así, se tiene que el artículo 231 inciso a) de la Ley Nº 27444 prescribe lo siguiente: “En el caso de infracciones administrativas pasibles de multas que tengan como fundamento el incumplimiento de la realización de trámites, obtención de licencias, permisos y autorizaciones u otros procedimientos similares ante autoridades competentes por concepto de instalación de infraestructuras en red para servicios públicos u obras públicas de infraestructura, exclusivamente en los casos en que ello sea exigido por el ordenamiento vigente, la cuantía de la sanción a ser impuesta no podrá exceder: – El uno (1%) de valor de la obra o proyecto, según sea el caso. – El cien por ciento (100%) del monto por concepto de la tasa aplicable por derecho de trámite, de acuerdo a Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) vigente en el momento de ocurrencia de los hechos, en los casos en que no sea aplicable la valoración indicada con anterioridad. (…)”. Tercero. Las ordenanzas municipales y la regulación nacional 3.1. Las municipalidades constituyen unidades básicas de la organización territorial del Estado que gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia (artículos I y II de la Ley Nº 27972). 3.2. Las competencias municipales se encuentran establecidas en el artículo 73 de su Ley Orgánica y es, sobre ellas, que ejerce su autonomía mediante la emisión de ordenanzas. Por consiguiente, a tenor del referido dispositivo, no cabe duda a este Tribunal que, en lo relacionado a fiscalizar obras de infraestructura las municipalidades cuentan con la competencia respectiva. 3.3. No obstante lo señalado, cuando entren en conflicto leyes estatales con ordenanzas municipales, dado que ambas normas tienen la misma jerarquía normativa, la solución de la controversia exige verificar las competencias existentes y comprender que lo que la norma otorga a los municipios es autonomía y no autarquía administrativa, esto es, la posibilidad de regular su actuación sin afectar las regulaciones de orden nacional que pretenden uniformizar comportamientos, pues las funciones municipales son de colaboración con la administración estatal y por ello: “Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamientos del Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio. Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen con armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo” (artículo VIII del Título Preliminar de la Ley Nº 27972). 3.4. La misma razón se aplica en materia de garantía de los administrados, de lo que sigue que ninguna norma municipal puede otorgar menos derechos que los que le ofrece la legislación nacional. Cuarto. La aplicación del artículo 231 inciso a) de la Ley General del Procedimiento Administrativo 4.1. Conforme se advierte de los actuados, la sanción fue tipificada en el Código 01 de la Ordenanza Nº 059-MML; allí se describe la conducta infractora de la siguiente manera: “Ejecución de obras sin contar con la autorización municipal de interferencia de vías otorgada por la Secretaría Municipal de Transporte Urbano”. 4.2. Ahora bien, el numeral 229.2 de la Ley Nº 27444 expresamente prescribe: “Las disposiciones contenidas en el referido Capítulo se aplican con carácter supletorio a los procedimientos establecidos en leyes especiales, las que deberán observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 230 como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador. Los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo.” 4.3. Se trata de norma de carácter supletorio, pero que en torno a las condiciones que pudieran formularse en procedimientos especiales es norma integradora que conforma el núcleo esencial de defensa del administrado, imposible, por tanto, de ser modificado por la administración. Es, además, disposición de carácter nacional. 4.4. Así las cosas, por este principio garantista la norma aplicable no es la Ordenanza Nº 059- MML, sino las disposiciones contempladas en el Capítulo al que hace referencia el artículo 229.2 de la Ley General del Procedimiento Administrativo, de lo que sigue que la norma a tener en cuenta es el numeral 231 inciso a) de la referida ley. 4.5. Como quiera que no se ha tenido en cuenta esta disposición y es ella la que regula la conducta imputada, no se advierte infracción alguna en la sentencia impugnada, debiéndose dejar presente: (i) que el tema de si la sanción puede resultar diminuta o no, es asunto que no corresponde decidir a este Tribunal Supremo; y (ii) que existe numerosa y uniforme jurisprudencia de esta Corte Suprema amparando, para los supuestos aquí señalados, la aplicación del artículo 231 inciso a) de la Ley General del Procedimiento Administrativo. Esta sentencia no hace sino reiterar, en líneas esenciales, lo que allí se ha manifestado (por ejemplo, Casación Nº 8781-2001, Nº 15336-2021, Nº 19088-2021). VI. Decisión Por estos fundamentos y en aplicación del artículo 397 del Código Procesal Civil, declararon: INFUNDADO el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Metropolitana de Lima, de fecha 10 de enero de 20204; en consecuencia, NO CASARON la sentencia de vista contenida en la resolución Nº 8 de fecha 10 de diciembre de 20195; en los seguidos por Luz del Sur Sociedad Anónima Abierta contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, sobre nulidad de resoluciones administrativas; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario oficial “El Peruano”, conforme a ley; y los devolvieron. Interviene como ponente el señor Juez Supremo Calderón Puertas. SS. CALDERÓN PUERTAS, YAYA ZUMAETA, QUISPE SALSAVILCA, YALÁN LEAL, BUSTAMANTE ZEGARRA. 1 Ver página 201 del expediente principal 2 Ver página 171 del expediente principal 3 Ver página 77 del expediente principal 4 Ver página 201 del expediente principal 5 Ver página 171 del expediente principal C-2169466-68
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