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21551-2021-LIMA
Sumilla: FUNDADO. ESTE TRIBUNAL SUPREMO, CONSIDERA QUE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA QUE SE IMPUGNA, SEÑALA CON CLARIDAD QUE NO ES EL PERÍODO DE INEXACTITUD NI EL CARGO LO RELEVANTE A SER OBSERVADO, SINO QUE LA PROPIA INFORMACIÓN INEXACTA TRANSMITIDA CON NEGLIGENCIA INEXCUSABLE REPRESENTA YA UN HECHO GRAVE, PUES ES EN BASE A ELLA QUE SE TOMA LA DECISIÓN CON RESPECTO A LA CONTRATACIÓN DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230426
Fecha del documento: –
Índice fuente: JURISPRUDENCIA JUDICIAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
CASACIÓN Nº 21551-2021 LIMA
Sumilla. La propia información inexacta transmitida con negligencia inexcusable por el administrado representa ya un hecho grave, pues es en base a ella que se toma la decisión con respecto a la contratación de prestación de servicios; de lo que sigue, que no es una mera falta particular la que se sanciona, sino una que afecta a otros sujetos, que perjudica a la administración estatal y que de tolerarse implicaría incentivar conductas impropias en perjuicio de la colectividad. Lima, quince de setiembre de dos mil veintidós LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA: – I. Vista; la causa número veintiún mil quinientos cincuenta y uno del año dos mil veintiuno; en Audiencia Pública virtual llevada a cabo en la fecha, ante este Tribunal de Casación integrado por los señores Jueces Supremos Calderón Puertas – Presidente, Yaya Zumaeta, Yalán Leal, Bustamante Zegarra y Ruidias Farfán; con el expediente principal, el expediente administrativo, así como con el cuaderno de casación formado ante esta Sala Suprema; y, producida la votación correspondiente, emite la siguiente sentencia casatoria: II. Asunto En el presente proceso contencioso administrativo, viene a conocimiento de esta Sala Suprema, el recurso de casación interpuesto el 02 de julio de 2021 por el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE1, contra la sentencia de vista contenida en la resolución Nº 02 de fecha 30 de abril de 20212, que resuelve confirmar en parte la sentencia de primera instancia expedida mediante resolución Nº 04 de fecha 03 de junio de 20193 que declara infundada la demanda; revocándola en el extremo de la graduación de la sanción, debiendo la entidad emitir nueva resolución. III. Antecedentes a. Demanda La empresa de Agua Alcantarillado y Obras Sociedad Anónima Cerrada – AGALOBRAS S.A.C. interpone demanda contenciosa administrativa contra el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE, solicitando como pretensión principal, la nulidad parcial de la Resolución Nº 1525-2018-TCE-S2, expedida por la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado por supuestamente haber presentado información inexacta; como segunda pretensión principal, se emita una nueva resolución dejando sin efecto la Resolución Nº 1525-2018-TCE-S2 (que lo sanciona con 07 meses de inhabilitación temporal en sus derechos de participar en procedimientos de selección y contratar con el Estado), solo respecto del Certificado de fecha 31 de julio de 2014 emitido por el Consorcio AGAL a favor del señor Juan José Noblecilla Moretti; como primera pretensión accesoria, ordenar al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado levante la sanción aplicada y todo antecedente que hubiere generado la Resolución Nº 1525-2018-TCE-S2, respecto del Certificado de fecha 31 de julio de 2014; y como segunda pretensión accesoria, ordenar el reconocimiento y pago de las costas y costos generados por la presente acción; bajo los siguientes argumentos: – Con fecha 20 de febrero de 2017 se suscribe el Contrato de Prestación de Servicios Nº 062-2017-SEDAPAL, para la ejecución del “Servicio de detección de fugas no visibles en las redes y conexiones domiciliarias de agua potable”, a ejecutarse a partir del 01 de agosto de 2017. – El Tribunal de Contrataciones del Estado le notifica sobre la presunta infracción de presentar información inexacta en el acto de presentación de propuestas realizada el 17 de enero de 2017 ante SEDAPAL, entre ellos el Certificado de fecha 31 de julio de 2014 emitido por el Consorcio AGAL a favor del señor Juan José Noblecilla Moretti, indicando que desempeñó el cargo de técnico del 31 de julio de 2012 al 30 de julio de 2014, imputándole SEDAPAL que dicho técnico solo ocupó el cargo del 16 de agosto de 2012 al 30 de julio de 2014, sin demostrar, en el periodo de 31 de julio de 2012 al 15 de agosto de 2012, quien fue el que realmente tenía el cargo respectivo, pese a que el servicio se llevó bajo su control y conformidad. – Se le imputó la comisión de la infracción tipificada en el literal h) del numeral 50.1 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por la Ley Nº 30225, la cual se encontraba vigente al momento de los hechos, resultando que, al momento de emitir la resolución de sanción se le aplicó una infracción que actualmente se encuentra tipificada en el literal i) del numeral 50.1 del artículo 50 del Decreto Legislativo Nº 1341, que modifica la Ley Nº 30225, que correspondería en aplicación de la norma más beneficiosa; sin embargo, ha resultado más perjudicial. b. Contestación a la demanda El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE expone los siguientes argumentos de defensa: – El tipo infractor contenido en la norma solo exige que se verifique el hecho objetivo de presentar el documento con información inexacta, sin que sea necesario que concurran requisitos adicionales para su configuración, de acuerdo a lo dispuesto en el literal h) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley de Contrataciones. – De las acciones de fiscalización posterior llevadas a cabo por la Entidad convocante del proceso de selección, se pudo apreciar un pronunciamiento por parte del Equipo de Control y Reducción de fugas de SEDAPAL, esto es, el área usuaria encargada de la supervisión descrito en el Contrato de Prestación de Servicios Nº 151-2012-SEDAPAL, informó que el señor Noblecilla Moretti si bien efectúo labores como técnico en el servicio contratado, dichas labores se encontrarían comprendidas únicamente por el periodo del 16 de agosto de 2012 al 30 de julio de 2014, la cual no guarda concordancia con la fecha de inicio de labores consignada en el certificado cuestionado. c. Sentencia de primera instancia Tramitada la causa conforme a ley, el Octavo Juzgado Especializado en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante resolución Nº 04 de fecha 03 de junio de 2019, resuelve declarar infundada la demanda. Se exponen las siguientes razones esenciales que justifican la decisión: (i) al momento en que acontecieron los hechos la infracción materia de imputación a la empresa demandante se encontraba normada en el literal h) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley de Contrataciones, sin perjuicio de ello, dicha infracción fue materia de modificación, la cual fue establecida en el artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 1341, cuya fecha de publicación data del 07 de enero del año 2017, disponiendo que la vigencia se efectuaría a los 15 días de publicación de la norma; en consecuencia, la citada modificatoria cuya aplicación invoca el demandante no le resulta aplicable; además se precisa que, en el caso de haberse aplicado la norma materia de modificación, no configuraría beneficio adicional, toda vez que no existe variación alguna que hubiese podido ser materia de beneficio para la demandante; y (ii) la administración determinó de forma válida la comisión de infracción de presentar documentos inexactos a la administración, toda vez que, en el desarrollo del proceso de fiscalización posterior, se determinó que el certificado emitido a favor del señor Noblecilla Moretti no concordaba con la documentación contenida con el expediente administrativo. d. Sentencia de vista Elevados los autos a la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, se resuelve a través de la resolución Nº 02 de fecha 30 de abril de 2021, confirmar la sentencia apelada que declaró infundada la demanda; revocándola en el extremo de la graduación de la sanción, debiendo la entidad emitir nueva resolución. Expone las siguientes razones que justifican la decisión: (i) se ha determinado que la pretensión de la demanda no resulta amparable porque se encuentra evidenciada la comisión de la infracción; sin embargo, el apelante sostiene que se le ha sancionado por no haber valorado adecuadamente las pruebas ofrecidas desde sede administrativa; tal argumento no resulta amparable porque ha quedado acreditado que presentó una documentación falsa en una convocatoria que tuvo la buena pro. (ii) El certificado emitido por el Consorcio AGAL a favor del señor José Noblecilla Moretti, es un documento que demuestra su experiencia adquirida como técnico lo que resulta inexacto en cuanto al periodo, y si bien se pretende corroborar con sus boletas, estas no acreditan que en el periodo no reconocido en el certificado, el señor Noblecilla Moretti haya laborado en los términos de la documentación presentada sino como el mismo ha reconocido como técnico alterno lo cual se omitió. (iii) No obstante, debe resaltarse el corto periodo de la inexactitud en el certificado cuestionado y su naturaleza, en el sentido que solo existe diferencia en los términos de técnico y técnico alterno; la demandada al momento de imponerle la sanción debió examinar estos factores, por lo que la imposición de 07 meses resulta no razonable al caso. IV. Recurso de casación Esta Sala Suprema, mediante resolución de fecha 06 de abril de 2022, ha declarado procedente el recurso de casación, por las causales de: a) Infracción normativa al inaplicar y/o incumplir las disposiciones del inciso 50.2 literal b) del artículo 50 de la Ley Nº 30225, y el artículo 226 del Reglamento de la Ley Nº 30225. V. Considerando Primero. Infracciones normativas denunciadas En el recurso de casación se cuestiona que la sentencia de vista no ha aplicado correctamente lo previsto en las normativas denunciadas, toda vez que confirma en parte la sentencia de primera instancia, revocándola en el extremo de la graduación de la sanción, sin considerar el debido análisis realizado por el Tribunal en los fundamentos 60 al 62 de la Resolución Nº 1525-2018-TCE-S2, pues habiendo quedado debidamente acreditada la comisión de la infracción administrativa por parte de la demandante se determinó el plazo de inhabilitación en base al principio de proporcionalidad y racionalidad, sustentándose en fundamentos jurídicos. Segundo. La ratio decidendi de la sentencia impugnada La sentencia de vista expone como sustento para revocar el extremo de la graduación de la sanción que debió evaluarse el corto periodo de la inexactitud del certificado cuestionado y la naturaleza de la falta. Tercero. Hecho no controvertido 3.1. En atención al cuestionamiento que se pone en debate en sede casatoria, se tiene que el certificado emitido por el Consorcio AGAL, de fecha 31 julio de 2014 (obrante a página 182 del expediente administrativo), señala que el señor Juan José Noblecilla Moretti “ha brindado sus servicios en el cargo de TÉCNICO, en el marco del Contrato de Prestación de Servicios Nº 151-2012-SEDAPAL “Servicio de Detección de fugas no visibles en las redes y conexiones domiciliaria de agua potable”, Servicio que nuestra representada ha ejecutado para el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – SEDAPAL, cargo que ha ejecutado en el periodo del 31/07/2012 al 30/07/2014.” (énfasis nuestro). 3.2. Sobre el particular ha quedado establecido, y no es materia de cuestionamiento, que el mencionado certificado contiene información inexacta, al haberse acreditado que el señor Noblecilla Moretti efectuó labores para el Consorcio AGAL en el periodo del 16 de agosto de 2012 al 30 de julio de 2014, periodo de tiempo que resulta ser menor al señalado en el certificado en cuestión; en tal sentido, se estableció que se ha configurado la infracción establecida en el literal h) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley de Contrataciones del Estado. Cuarto. Sobre la graduación de la sanción 4.1. Corresponde verificar si la administración al expedir la Resolución Nº 1525-2018-TCE para la graduación de la sanción ha evaluado y aplicado las normas pertinentes para dicho fin. 4.2. El artículo 50 – Infracciones y sanciones administrativas, de la Ley de Contrataciones del Estado, Ley Nº 30225, señala lo siguiente: “50.2 Las sanciones que aplica el Tribunal de Contrataciones del Estado, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales por la misma infracción, son: (…) b) Inhabilitación temporal: Consiste en la privación, por un periodo determinado del ejercicio del derecho a participar en procedimientos de selección, procedimientos para implementar o mantener Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco y de contratar con el Estado. Esta inhabilitación es no menor de tres (3) meses ni mayor de treinta y seis (36) meses ante la comisión de las infracciones establecidas en los literales c), e), f), g), h) y k); en el caso de la infracción prevista en el literal i), esta inhabilitación es no menor de treinta y seis (36) meses ni mayor de sesenta (60) meses.”. (énfasis es nuestro) 4.3. Por su parte el artículo 226 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, establece respecto a la determinación gradual de la sanción, lo siguiente: “Artículo 226.- Determinación gradual de la sanción Son criterios de gradualidad de las sanciones de multa o de inhabilitación temporal las siguientes: a) Naturaleza de la infracción. b) Intencionalidad del infractor. c) Daño causado. d) Reconocimiento de la infracción cometida antes de que sea detectada. e) Antecedentes de sanción o sanciones impuestas por el Tribunal. f) Conducta procesal.”. (énfasis es nuestro) 4.4. En el punto 60 de la Resolución Nº 1525-2018-TCE-S2 se desarrolla la graduación de la sanción, señalándose que, a fin de fijar la sanción a ser impuesta a los integrantes del Consorcio, se considera los criterios del artículo 226 del reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, indicando lo siguiente: “a) Naturaleza de la infracción: en torno a dicho criterio, debe tenerse en cuenta que la pretensión de información inexacta reviste de una considerable gravedad, pues vulnera el principio de presunción de veracidad que debe regir a todos los actos vinculados a las contrataciones públicas. Tal principio, junto a la fe pública, constituyen bienes jurídicos merecedores de protección especial, pues constituyen los pilares de las relaciones suscitadas entre la Administración Pública, los administrados, contratistas y todos quienes se relacionen con ella. b) Ausencia de intencionalidad del infractor: de la documentación obrante en el expediente administrativo, si bien no puede apreciarse una particular intención en la comisión de la infracción objeto de análisis, por parte de los integrantes del Consorcio; sin embargo, no pasa inadvertido para este Tribunal que los documentos con información inexacta presentados ante la Entidad tenían por finalidad acreditar la experiencia del personal propuesto, la cual sirvió para acreditar no solo documentos de prestación obligatoria para la admisión de la oferta (caso del Anexo Nº 08), sino a su vez, requisitos de calificación establecidos en las Bases del procedimiento de selección, lo cual será valorado al momento de resolver. c) La inexistencia o grado mínimo de daño causado a la Entidad: se debe tener en consideración que, el daño causado se evidencia con la sola presentación de la información inexacta, puesto que su realización conlleva a un menoscabo o detrimento en los fines de la Entidad, en perjuicio del interés público y del bien común, pues se ha afectado la transparencia exigible a toda actuación realizable en el ámbito de la contratación pública. En el presente caso, fueron presentado tres (3) documentos con información inexacta, con la finalidad de acreditar la experiencia de una de las personas propuesta como “técnico” en la ejecución del servicio, debiendo precisarse que dos de ellos, derivan de la información contenida en el primero. Ahora bien, dichos documentos dieron una falsa apariencia de veracidad en la documentación presentada, que le llevó a que finalmente se le adjudique la buena pro, llegando a suscribir contrato con la Entidad. d) Reconocimiento de la infracción antes que sea detectada: debe tenerse en cuenta que, conforme a la documentación obrante en el expediente, no se advierte documento alguno por el cual los integrantes del Consorcio hayan reconocido su responsabilidad en la comisión de la infracción imputada antes que fuera detectada. e) Antecedentes de sanción o sanciones impuestas por el Tribunal: en lo que atañe a dicho criterio, de conformidad con el Registro de Inhabilitados para contratar con el Estado, se observa que el señor Pedro Javier Apolaya Sotelo no cuenta con antecedentes de sanción impuestas por este Tribunal, mientras que por su parte, la empresa AGUA ALCANTARILLADO Y OBRAS SOCIEDAD ANÓNIMA CERRADA – AGALOBRAS SAC- cuenta con un (1) antecedente de sanción, por contratar estando impedido y por presentar información inexacta. f) Conducta procesal: debe considerarse que los integrantes del Consorcio se apersonaron al presente procedimiento administrativo y presentaron sus descargos.” (énfasis es nuestro) 4.5. Hay, como se advierte, examen detallado de por qué se efectúa y se gradúa la sanción de la forma en que se hizo; ese análisis no es meramente enumerativo, sino uno que desarrolla punto por punto las razones que justifican la sanción. 4.5. La sentencia impugnada -que estima también que se ha cometido la falta y que debe haber sanción- considera que se trata de infracción de menor intensidad dado el corto periodo de la inexactitud en el certificado cuestionado y la naturaleza de la falta. Agrega que tal circunstancia no fue examinada en sede administrativa. 4.6. Este Tribunal Supremo, en cambio, considera que ello sí ocurrió y por eso, en la resolución administrativa que se impugna, se señala con claridad que no es el período de inexactitud ni el cargo lo relevante a ser observado, sino que la propia información inexacta transmitida con negligencia inexcusable representa ya un hecho grave, pues es en base a ella que se toma la decisión con respecto a la contratación de prestación de servicios; de lo que sigue, que no es una mera falta particular la que se sanciona, sino una que afecta a otros sujetos, que perjudica a la administración estatal y que de tolerarse implicaría incentivar conductas impropias en perjuicio de la colectividad. 4.7. Se trata, por consiguiente, de grave conducta, cuya sanción no solo tuvo en cuenta los factores señalados en el acápite precedente (naturaleza de la infracción y grado del daño), sino además que no ha habido reconocimiento de la infracción antes que esta sea detectada y que se ha impuesto en el contexto que Agua Alcantarillado y Obras Sociedad Anónima Cerrada cuenta con antecedente de sanción por contratar estando impedido y por presentar información inexacta. Quinto. Conclusión Estando a lo expuesto, este Tribunal Supremo por los argumentos expuestos, coincide con el fallo de primera instancia y estima que no se presenta vicio de nulidad alguna en la resolución administrativa que propició la presente demanda. VI. Decisión Por estas consideraciones; y estando a lo establecido en el artículo 396 del Código Procesal Civil, modificado por el artículo 1 de la Ley Nº 29364, de aplicación supletoria para el presente caso, declararon: FUNDADO el recurso de casación interpuesto el 02 de julio de 2021 por el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE4; en consecuencia, CASARON la sentencia de vista contenida en la resolución Nº 02 de fecha 30 de abril de 20215, dictada por la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo Transitoria de la Corte Superior de Justicia de Lima; y, actuando en sede de instancia: CONFIRMARON la sentencia apelada expedida mediante resolución Nº 04 de fecha 03 de junio de 20196 emitida por el Octavo Juzgado Especializado en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima; en los seguidos por la empresa Agua Alcantarillado y Obras Sociedad Anónima Cerrada contra el Organismo Supervisor de la Contrataciones del Estado – Osce, sobre acción contencioso administrativa; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario oficial “El Peruano”, conforme a ley; y los devolvieron. Interviene como ponente el señor Juez Supremo Calderón Puertas. S.S. CALDERÓN PUERTAS, YAYA ZUMAETA, YALÁN LEAL, BUSTAMANTE ZEGARRA, RUIDIAS FÁRFAN. 1 Página 221 del expediente principal. 2 Página 183 del expediente principal. 3 Página 98 del expediente principal. 4 Página 221 del expediente principal. 5 Página 183 del expediente principal. 6 Página 98 del expediente principal. C-2169466-97
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