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4183-2018-TACNA
Sumilla: INFUNDADO. LOS ÓRGANOS DE MÉRITO, LUEGO DE LA COMPULSA DE LOS HECHOS Y DE LA VALORACIÓN CONJUNTA DE LAS PRUEBAS, HAN ESTABLECIDO COMO HECHOS RELEVANTES QUE SE ENCUENTRA DEMOSTRADO QUE EN LOS CONTRATOS PARA PROYECTO DE INVERSIÓN CELEBRADOS EN EL QUE NO SE ENCUENTRA DE MANERA EXPRESA LA CAUSA OBJETIVA DE CONTRATACIÓN, POR LO QUE AL NO ESTAR INDICADA DE MANERA CLARA LA OBRA PARA LA CUAL FUE CONTRATADO EL ACTOR, SE CONCLUYE QUE HA EXISTIDO LA DESNATURALIZACIÓN DE SU CONTRATO, POR LO QUE EN APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD, LAS LABORES QUE DESEMPEÑÓ POR MÁS DE 1 AÑO Y 9 MESES ERAN DE NATURALEZA PERMANENTE.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230426
Fecha del documento: –
Índice fuente: JURISPRUDENCIA JUDICIAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
CASACIÓN Nº 4183-2018 TACNA
Materia: Reposición En el presente caso, se cumple con los presupuestos establecidos en el artículo 1° de la Ley Nº 24041, no habiendo logrado demostrar la demandada que el actor se encuentra dentro de las exclusiones que establece el artículo 2° de la citada Ley. Lima, catorce de setiembre de dos mil veintiuno. LA PRIMERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA.- VISTA; con el acompañado; la causa número cuatro mil ciento ochenta y tres – dos mil dieciocho – Tacna, en audiencia pública de la fecha y luego de verificada la votación con arreglo a Ley, se emite la siguiente sentencia: MATERIA DEL RECURSO: Se trata del recurso de casación interpuesto por la parte demandada Gobierno Regional de Tacna, representado por su Procurador Público Ad Hoc, mediante escrito de fojas 594, contra la sentencia de vista de fojas 583, de fecha 27 de noviembre de 2017, que confirma la sentencia de fojas 496, de fecha 12 de agosto de 2016, que declara fundada la demanda. CAUSALES DEL RECURSO El recurso de casación ha sido declarado procedente mediante resolución1 de fecha 06 de agosto de 2019, por las causales de infracción normativa2 por indebida aplicación del artículo 1° e inaplicación del artículo 2° de la Ley Nº 24041. CONSIDERANDO: Primero. La infracción normativa constituye un vicio de derecho en que incurre el juzgador en una resolución; determinando que el caso sea pasible de ser examinado por medio de un recurso de casación, siempre que esté ligado por conexidad lógica a lo decidido. En tal sentido, se puede conceptualizar a la infracción normativa como la afectación a las normas jurídicas en que incurre la Sala Superior al emitir una resolución que pone fin al proceso, dando apertura a que la parte que se considere afectada pueda interponer su recurso de casación. Segundo. La Corte Suprema de Justicia de la República, como órgano de casación ostenta atribuciones expresamente reconocidas en la Constitución Política del Perú, desarrolladas en el artículo 2° del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobado por Decreto Supremo Nº 017-93- JUS, atribuciones que sustentan la unidad, exclusividad e independencia en el ejercicio de la función casatoria que desempeña en la revisión de casos. Tercero. De acuerdo a la pretensión contenida en la demanda3, el accionante solicita que se declare la nulidad e insubsistencia de la Resolución Gerencial General Regional Nº 157-2014-G.G.R/GOB.REG. TACNA; así como, del Oficio Nº 098-2014-ORA/GOB.REG. TACNA, que denegó su petición de reincorporación, en consecuencia, se ordene su reincorporación a su centro de trabajo, en su condición de servidor público adscrito al régimen laboral de la actividad pública en el cargo de Liquidador Financiero de Obras, con la categoría remunerativa ING. III-F, de la Oficina de Liquidación de Obras de la Sub Gerencia de Obras de la Gerencia Regional de Infraestructura del Gobierno Regional de Tacna. Cuarto. El Juez, mediante sentencia a fojas 496, de fecha 12 de agosto de 2016, declaró fundada la demanda, en consecuencia nula la Resolución Gerencial General Regional Nº 157-2014-G.G.R/GOB.REG. TACNA y el Oficio Nº 098-2014-ORA/GOB.REG.TACNA, disponiendo la reposición del demandante en su condición de empelado contratado estable, adscrito al régimen laboral de la actividad pública (Decreto Legislativo Nº 276), en el cargo de Liquidador de Obras, con la categoría remunerativa ING-III-1° de la Oficina de Liquidación de Obras de la Sub Gerencia de Obras de la Gerencia Regional de Infraestructura del Gobierno Regional de Tacna. El A quo estableció que al no haberse especificado la causa objetiva de contratación y teniendo en cuenta que una de las actividades del Gobierno Regional es la de liquidar las obras que en forma directa realiza dentro del rol de sus funciones, tiene que contar con trabajadores permanentes que realicen esta actividad; por lo tanto, al no estar señalada de forma precisa y clara la obra para la cual fue contratado el actor, se debe entender que existió desnaturalización, verificándose además que laboró por un año y nueve meses y si bien suscribió contratos de Inversión, sin embargo, en dichos documentos no se consigna la causa objetiva de su contratación, por lo que, se advierte que trabajó en una plaza permanente. Quinto. La Sala Superior, mediante sentencia de vista de fojas 583, de fecha 27 de noviembre de 2017, confirmó la sentencia de primera instancia, al considerar que resulta aplicable el Principio de Primacía dela Realidad, al haberse acreditado con la abundante documentación obrante en autos, que no resulta cierto lo establecido en el contrato temporal de proyectos de inversión, pues el actor en realidad era un profesional de planta de la Gerencia Regional de Infraestructura, por lo que concluye que los contratos temporales se han desnaturalizado desde enero de 2012 hasta noviembre de 2013, por ser su prestación de naturaleza permanente, puesto que es una de las actividades principales que realiza el Gobierno Regional, de acuerdo al artículo 9° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y además la Gerencia de Infraestructura donde laboró el actor, forma parte de la estructura institucional de la demandada. Sexto. Atendiendo a las normas declaradas procedentes, el artículo 1° de la Ley Nº 24041, establece que: “Los servidores públicos contratados para labores de naturaleza permanente, que tengan más de un año ininterrumpido de servicios, no pueden ser cesados ni destituidos sino por las causas previstas en el Capítulo V del Decreto Legislativo Nº 276 y con sujeción al procedimiento establecido en él, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 15° de la misma ley”. Sétimo. La norma materia de análisis, para efectos de su aplicación, básicamente determina dos requisitos, estos son: i) que la parte trabajadora haya realizado labores de naturaleza permanente; y, ii) que dichas labores se hayan desarrollado o efectuado por más de un año ininterrumpido. Octavo. Por su parte, el artículo 2° de la norma en comento, establece que no están comprendidos en los beneficios previstos en ésta los servidores públicos contratado para desempeñar: “1.- Trabajos para obra determinada; 2.- Labores en proyectos de inversión, proyectos especiales, en programas y actividades técnicas, administrativas y ocupacionales, siempre y cuando sean de duración determinada; 3.- Labores eventuales o accidentales de corta duración; 4.- Funciones políticas o de confianza”. Noveno. Los órganos de mérito, luego de la compulsa de los hechos y de la valoración conjunta de las pruebas, han establecido como hechos relevantes que se encuentra demostrado que en los contratos para proyecto de inversión celebrados por el periodo desde el 09 de enero de 2012 al 30 de noviembre de 2013, no se ha señalado de manera expresa la causa objetiva de contratación, por lo que al no estar indicada de manera clara la obra para la cual fue contratado el actor, a fin de que realice la liquidación, se concluye que ha existido la desnaturalización de su contrato, conforme se corrobora con los diversos informes, actas y documentos que obran de fojas 80 a 376, lo que demuestra además que el actor fue contratado como Liquidador de Obras para diversos proyectos a cargo de la Gerencia Regional y no para una en particular, participando incluso en otras actividades propias de la entidad demandada conforme a las Actas del Sub Comité de Saneamiento Contable de la Gerencia Regional de Infraestructura que obran de fojas 297 a 376, por lo que en aplicación del principio de primacía de la realidad, las labores que desempeñó por más de 1 año y 9 meses eran de naturaleza permanente. Décimo. En efecto, si bien el artículo 2° de la Ley Nº 24041 se expide con la intención de que todo contrato que la administración pública realice, siempre será para labores accidentales o temporales, empero las tareas asignadas al demandante en el cargo de Liquidador de Obras son de naturaleza permanente, en razón de que sus funciones constituyen actividades principales e inherentes a la entidad demandada, conforme lo establece el artículo 9° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regional e incluso el área a la cual el actor se encontraba adscrito, forma parte de la estructura organizacional de la emplazada, resultando imposible que se pudiera prescindir de los servicios de un liquidador de obras para los diversos proyectos que ejecuta la entidad recurrente, entonces se puede afirmar que dichas labores no pueden ser calificadas como de carácter eventual. Décimo primero. En consecuencia, en este caso particular, al verificarse que la decisión adoptada por la instancia de mérito no incurre en causal de infracción normativa de los artículos 1° y 2° de la Ley Nº 24041, corresponde declarar infundado el recurso casatorio. FALLO: Por estas consideraciones; y, de conformidad con lo establecido en el artículo 397° del Código Procesal Civil, declararon INFUNDADO el recurso de casación interpuesto por la entidad demandada Gobierno Regional de Tacna, representado por su Procurador Público Ad Hoc, mediante escrito de fojas 594; en consecuencia NO CASARON la sentencia de vista de fecha 27 de noviembre de 2017, obrante a fojas 583; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario oficial “El Peruano”, conforme a Ley; en el proceso contencioso administrativo seguido por el demandante Marcial Tintaya Coarita, sobre reincorporación laboral; interviniendo como ponente la señora Jueza Suprema Torres Vega; los devolvieron. S.S. TELLO GILARDI, TORRES VEGA, MAMANI COAQUIRA, ÁLVAREZ OLAZÁBAL, LINARES SAN ROMÁN. El VOTO SINGULAR DEL SEÑOR JUEZ SUPREMO OSWALDO MAMANI COAQUIRA, ES COMO SIGUE: El Juez que suscribe, si bien comparte con la decisión arribada en el voto propuesto, considero necesario precisar que la reincorporación del demandante a su centro de trabajo, no puede ni debe implicar la permanencia a plazo indeterminado en el cargo repuesto, por las razones siguientes: PRIMERO: Aplicación correcta del artículo 1 de la Ley Nº 24041 El artículo 1 de la Ley Nº 24041, cuya infracción se denuncia, prevé que los servidores públicos contratados para labores de naturaleza permanente, que tengan más de un (1) año ininterrumpido de servicios, no pueden ser cesados ni destituidos sino por las causas previstas en el Capítulo V del Decreto Legislativo Nº 276 y con sujeción al procedimiento establecido en él, sin perjuicio de lo dispuesto en su artículo 15°. Al respecto, a través de la casación Nº 1308-2016 Del Santa, de fecha 19 de octubre de 2017, la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria, estableció con carácter vinculante que esta norma “no otorga en lo absoluto estabilidad laboral”, ni viene a significar el ingreso de los accionantes a la carrera administrativa, ya que para que ello es inexorable el haber participado en un concurso público de méritos: “Décimo noveno: (…) cabe mencionar que la Ley Nº 24041 reconoce a quienes se encuentren laborando para la administración pública en condición de contratados y realicen labores de naturaleza permanente por más de un año de manera ininterrumpida, el derecho a no ser cesados sin el procedimiento previo previsto en el Capítulo V del Decreto Legislativo Nº 276, mas no le reconoce a dicho servidor el derecho de ingreso a la carrera pública como servidores nombrados; en tanto que, tal como se desprende del texto del artículo 12° del citado Decreto Legislativo Nº 276 y de los artículos 28° y 40° del Reglamento de la Carrera Administrativa aprobado mediante Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, para adquirir dicha condición deberán concursar por concurso y ser evaluados previamente de manera favorable”. SEGUNDO: Asimismo, en dicha sentencia, cuya data es anterior a la vigencia del Decreto de Urgencia Nº 016-20204 y la Ley Nº 311155, se indicó que la precitada ley no fue derogada por el Poder Legislativo, ni fue declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional y tampoco fue materia de pronunciamiento en el precedente vinculante Nº 05057-2013- PA/TC –donde dicho Tribunal resaltó la importancia de la meritocracia para el ingreso a la Administración Pública, estableciendo que esta constituye un criterio objetivo fundamental en el ingreso y permanencia en la actividad estatal para la prestación de un servicio público–; por lo que, concluyó que no se podría dejar de aplicar la ley, ni apartarse de los lineamientos previstos en los artículos 22° al 27° de la Constitución. En ese orden de ideas, dicha Sala Suprema, como criterio también vinculante, estableció: “Vigésimo cuarto: (…) (en aplicación del principio de progresividad y no regresividad de los derechos fundamentales, como lo es el derecho al trabajo) en caso un trabajador sujeto a las reglas del Decreto Legislativo Nº 276 y artículo 1° de la Ley Nº 24041, haya probado que su contratación se ha desnaturalizado, esto es, por haber laborado más de un año de manera ininterrumpida en labores de naturaleza permanente y sin que exista causa justificante prevista en la ley, no se podrá negar su derecho aduciendo que su ingreso no se realizó por concurso público de méritos, pues como se señalara precedentemente, en estos casos no nos encontramos frente al ingreso a la carrera administrativa, sino a no ser cesados arbitrariamente, cuando se cumplieron los requisitos que la referida ley contiene”. TERCERO: Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la aplicación del artículo 1° de la Ley Nº 24041, no puede ni debe implicar la permanencia a plazo indeterminado del trabajador al cual se repone, pues ello no solo supondría una contradicción cuando se dice que esta ley “no otorga en lo absoluto estabilidad laboral”, sino fundamentalmente vaciaría de contenido al principio de mérito en el sector público, previsto en los artículos 12° del Decreto Legislativo Nº 276, 28° y 40° del Decreto Supremo Nº 005-90-PCM y 5° de la Ley Nº 28175, que prevén que el acceso al empleo público (no solo a la carrera administrativa), se realiza mediante concurso público, en base a los méritos y capacidad de las personas, en un régimen de igualdad de oportunidades. Así, en la casación Nº 11169-2014 La Libertad, de fecha 29 de octubre de 2015, también con carácter vinculante, se estableció: “Décimo Quinto: (…) la correcta interpretación del artículo 5° de la Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público, es la siguiente: El acceso a la función pública de los trabajadores sujetos a cualquier régimen laboral y bajo cualquier modalidad debe realizarse mediante concurso público y abierto, en base a los méritos y capacidad de las personas, en un régimen de igualdad de oportunidades cuya inobservancia constituye una infracción a normas de orden público que impide la existencia de una relación válida y determina la nulidad de pleno derecho del acto administrativo que lo contravenga, y que acarrea responsabilidades administrativas, civiles o penales a quien lo promueve, ordena o permita”. CUARTO: El principio de mérito no solo promueve el ingreso a la función y cargos públicos de personas con perfil cualificado y profesionalizado para el ejercicio imparcial e independiente de su función, alejado de rasgos políticos, que nuestra sociedad justamente reclama para una mejor atención y solución de sus problemas, sino también optimiza el derecho de acceso a la función pública en condiciones de igualdad, cuyo contenido –a decir del Tribunal Constitucional6– está compuesto por: i) acceder a la función pública; ii) ejercerla plenamente; iii) ascender en la función pública; y iv) condiciones iguales de acceso. Si bien este derecho no se encuentra previsto en el catálogo de derechos de nuestra Constitución, este forma parte del derecho interno al estar reconocido por los tratados internacionales de los que el Estado Peruano es parte. QUINTO: Al respecto, como antecedente histórico de reconocimiento formal del referido derecho, tenemos al artículo 6° de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789, dado en un contexto de concientización sobre la necesidad de abolir privilegios propios de regímenes feudales, estableciendo que todos los ciudadanos son iguales antes la ley y, como tal, pueden presentarse y ser elegidos para cualquier dignidad, cargo o empleo públicos, según sus capacidades y sin otra distinción que la de sus virtudes y aptitudes; posteriormente, tanto el artículo 21° inciso 2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, como los artículos 25 inciso c) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 23° inciso 1 literal c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconocieron dicho derecho, previendo, respectivamente, lo siguiente: “Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país”. “Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2°, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: (…) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”. “Todos los ciudadanos deben gozar, entre otros, de los siguientes derechos y oportunidades: de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”. SEXTO: En ese contexto normativo, como quiera que en la precitada casación Nº 1308-2016 Del Santa, se estableció con carácter vinculante que “no se puede dejar de aplicar” la Ley Nº 24041, en tanto esta se encuentra vigente, en caso el trabajador cumpla con los requisitos establecidos en ella, el órgano jurisdiccional deberá ordenar su reposición laboral, cuya vigencia será efectiva hasta que la Administración convoque a concurso público de méritos la plaza a la cual ha sido repuesto, pues lo contrario, no sólo importaría violentar el marco jurídico precisado en los considerandos precedentes, sino implicaría convertir –con nuestras decisiones– a las dependencias de los poderes del Estado, en una suerte de agencias de empleo público o de acceso indiscriminado a la función pública, sin concurso público y abierto ni de criterio meritocrático. SÉPTIMO: Solución al caso concreto Al respecto, si bien –conforme se aprecia del análisis y conclusión arribada en el voto propuesto-, el accionante cumplió con acreditar los requisitos establecidos en el artículo 1° de la ley Nº 24041, estos son: i) haber realizado labores de naturaleza permanente; y ii) que las mismas se efectuaron por más de un año ininterrumpido; debe entenderse que su reincorporación al trabajo será efectiva solo hasta que la Administración, a través de sus órganos competentes y en cumplimiento de las normas reseñadas en los considerandos tercero y quinto que anteceden, convoque a concurso público de méritos la plaza a la cual ha sido repuesto, dejándose a salvo su derecho de participar en dicho concurso, en estricta observancia del derecho de acceso a la función pública en condiciones de igualdad, reconocido por los tratados internacionales. Por las razones expuestas; considero que la parte decisoria de la sentencia de primera instancia, debe ser integrada, ordenando a la Administración proceda a convocar de inmediato a concurso público de méritos la plaza a la cual se dispuso la reposición del demandante, dejando a salvo el derecho de este, de presentarse a dicho concurso, conforme a ley. S.S. MAMANI COAQUIRA. 1 Obrante a fojas 34 del cuadernillo de casación. 2 Causal prevista en el artículo 386° del Código Procesal Civil, modificado por la Ley N.°29364, publicada en el Diario Oficial “El Peruano” 3 Obrante a fojas 2, incoada con fecha 23 de junio de 2014, modificada y subsanada a fojas 417, su fecha 09 de julio de 2014. 4 Publicado en el diario oficial “El Peruano” el 23 de enero de 2020, por el que se derogó la Ley Nº 24041. 5 Publicada en el diario oficial “El Peruano” el 23 de enero de 2021, por la que se restituyó la Ley Nº 24041. 6 Véase el literal e) del fundamento jurídico Nº 8 de la sentencia del expediente Nº 05057-2013-PA/TC. C-2170773-38
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