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17789-2021-LIMA
Sumilla: FUNDADO. DE LA EVALUACIÓN DE AUTOS SE ADVIERTE QUE LAS INSTANCIAS DE MÉRITO HAN APLICADO ERRÓNEAMENTE EL INCISO 8 DEL ARTÍCULO I DEL TÍTULO PRELIMINAR DE LA LEY Nº 27444, OPTARON DE FORMA EQUIVOCADA POR ENTENDER QUE EL APLICABLE ERA EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, POR LO TANTO, RESULTA NECESARIO SUBSANAR ELLO DISPONIENDO QUE SE EMITA UN NUEVO PRONUNCIAMIENTO POR PARTE DEL TRIBUNAL DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS DEL ORGANISMO SUPERVISOR DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE DE USO PÚBLICO – OSITRAN.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230502
Fecha del documento: –
Índice fuente: JURISPRUDENCIA JUDICIAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
CASACIÓN Nº 17789-2021 LIMA
SUMILLA: Cuando en el artículo 1 de los “Lineamientos para elaboración y aprobación de TUPA y disposiciones para el cumplimiento de la ley del silencio administrativo”, aprobados por el Decreto Supremo Nº 079-2007-PCM, se exceptúa a las entidades del inciso 8) del artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, se infiere que la finalidad es dejar en claro que las instituciones previstas en dicho inciso, entre ellas, las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos, no se encuentran obligadas a elaborar, aprobar y publicar TUPA alguno; por lo tanto, al haberse avocado exclusivamente a ese aspecto queda totalmente descartado que, a tales entidades, se les haya excluido del ámbito de aplicación de la mencionada Ley Nº 27444 y/o de la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo. Lima, veintinueve de setiembre de dos mil veintidós LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA: – VISTA; la causa número diecisiete mil setecientos ochenta y nueve guion dos mil veintiuno; en Audiencia Pública llevada a cabo en la fecha, a través de la plataforma virtual Google Hangouts Meet, integrada por los señores Jueces Supremos Calderón Puertas-Presidente, Yaya Zumaeta, Quispe Salsavilca, Yalán Leal y Bustamante Zegarra; producida la votación con arreglo a la Ley, se ha emitido la siguiente sentencia: I. RECURSO DE CASACIÓN: Viene a conocimiento de esta Sala Suprema, el recurso de casación interpuesto por Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial Sociedad Anónima – CORPAC S.A., de fecha catorce de diciembre de dos mil veinte, obrante a fojas cuatrocientos treinta y ocho del principal, contra la sentencia de vista contenida en la resolución número siete, de fecha dos de noviembre de dos mil veinte, obrante a fojas cuatrocientos veintinueve del principal, que confirmó la sentencia apelada contenida en la resolución número dieciocho, de fecha treinta y uno de julio de dos mil dieciocho, obrante a fojas trescientos diecisiete del principal, que declaró infundada la demanda. II. CAUSAL POR LAS CUALES SE HA DECLARADO PROCEDENTE EL RECURSO DE CASACIÓN: Mediante auto calificatorio de fecha ocho de junio de dos mil veintidós, obrante a fojas cincuenta y uno del cuadernillo de casación, se ha declarado procedente el recurso de casación interpuesto por la Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial Sociedad Anónima – CORPAC S.A. por las siguientes causales: a) Infracción normativa de los incisos 3 y 4 del artículo 122° y el artículo 197° del Código Procesal Civil, así como los incisos 3, 5 y 14 del artículo 139° Constitución Política del Estado. Sostiene que, la Sala Superior omite pronunciarse sobre argumentos que han sido planteados en su recurso de apelación, con relación a la aplicación el silencio administrativo negativo, pues lo resuelto en la resolución número dos, del quince de octubre de dos mil catorce, emitida por el Tribunal de Solución de Controversias de Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (en adelante Ositran), sí constituía una obligación de dar por parte de la recurrente, lo que quedó demostrado con los medios probatorios aportados en el proceso; sin embargo, la instancia de mérito no dio respuesta a sus argumentos sobre el pedido de nulidad y revocación contra la sentencia de primera instancia, de manera que la sentencia de vista contiene un vicio de motivación sustancialmente incongruente, y también se aprecia una motivación aparente con la intención de no entrar en el cuestionamiento de fondo formulado. Agrega que tampoco se tomó en consideración el artículo 1° del Decreto Legislativo Nº 99, pues parte de su objeto social es desarrollado mediante potestades públicas, como la prestación de servicios públicos correspondientes al uso y operación de infraestructura aeroportuaria, de modo que inclusive opera con un reglamento de reclamos, lo que evidenciaba que sí era aplicable la Ley Nº 29060 y, por ello, no era viable aplicar en este caso el silencio administrativo positivo, al verificarse que se discutía una obligación de dar por parte del Estado. b) Infracción normativa por aplicación errónea del inciso 8 del artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Alega que, el silencio administrativo positivo está regulado en la Ley Nº 29060, en su artículo 1°, como un beneficio al que puede acogerse el administrado en caso la administración no emita pronunciamiento dentro del plazo legal máximo establecido para que lo haga, y podrá ser aplicada en el caso de los recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud –inciso b) –, siempre que no se encuentren contemplados en su Primera Disposición Transitoria Complementaria y Final. En este proceso, la Sala Superior no tomó en cuenta que el silencio administrativo positivo no es aplicable a aquellos casos que generan obligación de dar por parte de la administración, conforme con la Ley Nº 29060, dado que mediante la resolución número dos del quince de octubre de dos mil catorce, se aprobó una obligación de dar y, para ello, adjuntó el Recibo de Pago Nº 5271, del diecisiete de abril de dos mil quince, por la suma de US$ 16,618.48 a favor de Air Europa, considerando entonces que, a este caso, se aplicaba el silencio administrativo negativo, ya que dicha ley es de mayor jerarquía que el Reglamento de Atención de Reclamos y Solución de Controversias de Ositran y el Reglamento de Atención y Solución de Reclamos de Usuarios de Corpac. III. CONSIDERANDO: PRIMERO: ANTECEDENTES DEL PROCESO 1.1. Del análisis de los autos se advierte que el presente proceso ha sido iniciado con motivo de la demanda de fojas veintiséis del principal, subsanada mediante escrito de fojas cincuenta y nueve del principal, mediante la cual, la Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial Sociedad Anónima – CORPAC SA, solicita como pretensión, que se declare la invalidez por causal de nulidad de la Resolución Nº 02, de fecha quince de octubre del dos mil catorce, emitida por el Tribunal de Solución de Conflictos del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público – OSITRAN, específicamente en el extremo que declaró que se ha configurado el silencio administrativo positivo a favor de Air Europa Líneas Aéreas Sociedad Anónima – Sucursal del Perú y, en consecuencia, declaró fundado el reclamo presentado por Air Europa el ocho de noviembre de dos mil doce, quedando así agotada la vía administrativa. 1.2. El Décimo Juzgado Especializado en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante sentencia contenida en la resolución número dieciocho, de fecha treinta y uno de julio de dos mil dieciocho, obrante a fojas trescientos diecisiete del principal, resolvió declarar infundada la demanda. 1.3. Por su parte, la Primera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante sentencia de vista contenida en la resolución número siete, de fecha dos de noviembre de dos mil veinte, obrante a fojas cuatrocientos veintinueve del principal, confirmó la sentencia apelada contenida en la resolución número dieciocho, de fecha treinta y uno de julio de dos mil dieciocho, obrante a fojas trescientos diecisiete del principal, resolvió declarar infundada la demanda interpuesta por Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial Sociedad Anónima – CORPAC SA contra el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público – OSITRAN y otro. SEGUNDO: SOBRE LAS INFRACCIONES DENUNCIADAS 2.1. Mediante resolución de fecha ocho de junio de dos mil veintidós, obrante a fojas cincuenta y uno del cuadernillo de casación, se ha declarado procedente el recurso de casación por las causales siguientes: a) Infracción normativa de los incisos 3 y 4 del artículo 122° y el artículo 197° del Código Procesal Civil, así como los incisos 3, 5 y 14 del artículo 139° Constitución Política del Estado; y, b) Infracción normativa por aplicación errónea del inciso 8 del artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. 2.2. Siendo ello así, atendiendo a las denuncias declaradas procedentes se debe iniciar el análisis del recurso por la causal contenida en el literal a), dado su efecto nulificante en caso sea amparada, y de no ser así, se procederá a examinar la causal contenida en el literal b) al ser una de carácter material. TERCERO: SOBRE LOS DERECHOS A LA DEFENSA, A LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA, AL DEBIDO PROCESO, A LA MOTIVACIÓN DE LAS RESOLUCIONES JUDICIALES Y LA VALORACIÓN CONJUNTA DE LOS MEDIOS PROBATORIOS 3.1. En cuanto a la causal del literal a), corresponde tener presente que el artículo 139° incisos 3 y 14 de la Constitución Política del Perú que prescribe: “Son principios y derechos de la función jurisdiccional: 3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. […]. 14. El principio de no ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso. […]” (subrayado agregado). Sobre los derechos a un debido proceso y a la tutela jurisdiccional efectiva, es de advertir que el mismo ha sido desarrollado y ampliado por parte del legislador en diversas normas con rango de ley, tales como el artículo 7° del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial aprobado por Decreto Supremo Nº 017-93-JUS, que taxativamente dispone: “En el ejercicio y defensa de sus derechos, toda persona goza de la plena tutela jurisdiccional, con las garantías de un debido proceso. Es deber del Estado, facilitar el acceso a la administración de justicia, promoviendo y manteniendo condiciones de estructura y funcionamiento adecuados para tal propósito” (subrayado agregado). 3.2. A nivel jurisprudencial, el Tribunal Constitucional en los fundamentos cuadragésimo tercero y cuadragésimo octavo de la sentencia emitida en el Expediente Nº 0023-2005-PI/TC manifestó lo siguiente: “[…] los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros), y que, […] el contenido constitucional del derecho al debido proceso […] presenta dos expresiones: la formal y la sustantiva. En la de carácter formal, los principios y reglas que lo integran tienen que ver con las formalidades estatuidas, tales como las que establecen el juez natural, el procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación; y en su expresión sustantiva, están relacionados los estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer”. 3.3. Por su parte, la Corte Suprema en el considerando tercero de la Casación Nº 3775- 2010-San Martín, emitida el dieciocho de octubre de dos mil doce, dejó en claro lo siguiente: “Es así que el derecho al debido proceso y a la tutela jurisdiccional efectiva reconocidos también como principio de la función jurisdiccional en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, garantiza al justiciable, ante su pedido de tutela, el deber del órgano jurisdiccional de observar el debido proceso y de impartir justicia dentro de los estándares mínimos que su naturaleza impone; así mientras que la tutela judicial efectiva supone tanto el derecho de acceso a los órganos de justicia como la eficacia de los decidido en la sentencia, es decir, una concepción genérica que encierra todo lo concerniente al derecho de acción frente al poder – deber de la jurisdicción, el derecho al debido proceso en cambio significa la observancia de los principios y reglas esenciales exigibles dentro del proceso, entre ellas, el de motivación de las resoluciones judiciales”. 3.4. Como es sabido, uno de los principales componentes del derecho al debido proceso se encuentra constituido por el denominado derecho a la motivación de las resoluciones judiciales, por lo cual es imprescindible tener presente que el artículo 139° inciso 5 de la Constitución Política del Estado, prescribe lo siguiente: “La motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, excepto los decretos de mero trámite, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se sustentan”, asimismo que en el artículo 12° del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial se señala que: “Todas las resoluciones, con exclusión de las de mero trámite, son motivadas, bajo responsabilidad, con expresión de los fundamentos en que se sustentan” y que en el artículo 122° inciso 4 del Código Procesal Civil se menciona: “Las resoluciones contienen: La expresión clara y precisa de lo que se decide u ordena, respecto de todos los puntos controvertidos. (…)”. 3.5. Al respecto, la Corte Suprema en el sexto fundamento de la Casación Nº 2139- 2007-Lima, publicada el treinta y uno de agosto de dos mil siete, ha señalado: “[…] además de constituir un requisito formal e ineludible de toda sentencia constituye el elemento intelectual de contenido crítico, valorativo y lógico, y está formado por el conjunto de razonamientos de hecho y de derecho en los que el magistrado ampara su decisión; por ende, la exigencia de la motivación constituye una garantía constitucional que asegura la publicidad de las razones que tuvieron en cuenta los jueces para pronunciar sus sentencias; además, la motivación constituye una forma de promover la efectividad del derecho a la tutela judicial, y así, es deber de las instancias de revisión responder a cada uno de los puntos planteados por el recurrente, quien procede en ejercicio de su derecho de defensa y amparo de la tutela judicial efectiva” (subrayado agregado). 3.6. Por su parte, el Tribunal Constitucional, en el fundamento décimo primero de la sentencia del Expediente Nº 8125-2005-PHC/TC manifestó que: “En efecto, uno de los contenidos del derecho al debido proceso es el derecho de obtener de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente con las pretensiones oportunamente deducidas por las partes en cualquier clase de procesos. La exigencia de que las decisiones judiciales sean motivadas en proporción a los términos del inciso 5) del artículo 139° de la Norma Fundamental, garantiza que los jueces, cualquiera sea la instancia a la que pertenezcan, expresen la argumentación jurídica que los ha llevado a decidir una controversia, asegurando que el ejercicio de la potestad de administrar justicia se haga con sujeción a la Constitución y a la ley; pero también con la finalidad de facilitar un adecuado ejercicio del derecho de defensa de los justiciables. […]” (subrayado agregado). Por otro lado, en el considerando sétimo de la sentencia del Expediente Nº 728-2008-PHC/TC, se señaló que: “[…] es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso”. 3.7. Por lo tanto, el derecho a la motivación de las resoluciones judiciales, que forma parte del contenido esencial del derecho al debido proceso, garantiza que la decisión expresada en el fallo o resolución sea consecuencia de una deducción razonada de los hechos del caso, las pruebas aportadas y su valoración jurídica, siendo exigible que toda resolución, a excepción de los decretos, contenga los fundamentos de hecho y de derecho, así como la expresión clara y precisa de lo que se decide u ordena. Esta garantía se respeta siempre que exista fundamentación jurídica, congruencia entre lo pedido y lo resuelto y, por sí misma la resolución judicial exprese una suficiente justificación de la decisión adoptada. Su finalidad en todo momento es salvaguardar al justiciable frente a la y arbitrariedad judicial, toda vez, que garantiza que las resoluciones judiciales no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se deriven del caso. 3.8. En atención a lo expuesto, podemos establecer que la obligación impuesta por estos dispositivos legales a todos los órganos jurisdiccionales es que atiendan todo pedido de protección de derechos o intereses legítimos de las personas, a través de un proceso adecuado, donde no solo se respeten las garantías procesales del demandante sino también del demandado, y se emita una decisión acorde al pedido formulado. 3.9. De otro lado, el artículo 197° del Código Procesal Civil señala que: “Todos los medios probatorios son valorados por el Juez en forma conjunta, utilizando su apreciación razonada. Sin embargo, en la resolución sólo serán expresadas las valoraciones esenciales y determinantes que sustentan su decisión”. CUARTO: SOBRE LA CAUSAL PROCESAL Y EL CASO EN CONCRETO 4.1. En el presente proceso, la sentencia de vista, objeto de impugnación, resolvió confirmar la sentencia apelada, que declaró infundada la demanda, dicha decisión se sustentó principalmente en que no es aplicable la norma general prevista en la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo, como alega la demandante, sino la norma especial prevista en el Reglamento de Atención de Reclamos y Solución de Controversias de OSITRAN (aprobado por Resolución de Consejo Directivo Nº 019-2011-CD- OSITRAN) y el Reglamento de Atención de Reclamos y Soluciones de Controversias de CORPAC (aprobado por Resolución de Consejo Directivo Nº 065-2011-CD-OSITRAN), ya que esta norma de carácter especial, se aplicó en los actos administrativos impugnados, dado que CORPAC es una empresa privada con participación del estado (que brinda un servicio público) y se encuentra exceptuada de acuerdo al inciso 8 del artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, del ámbito de aplicación del Decreto Supremo Nº 079-2007-PCM y subsecuentemente de la Ley Nº 29060 y, asimismo, que OSITRAN posee atribuciones para instaurar reglamentos autónomos para solucionar los reclamos de los usuarios de los servicios que regula, los que fueron recogidos por el Reglamento de Reclamos de CORPAC SA. 4.2. En ese contexto, resulta factible afirmar que no se ha vulnerado el derecho a la tutela jurisdiccional tampoco el derecho a un debido proceso ni el derecho de defensa, ya que se ha resuelto efectuando un análisis detenido, razonado y lógico de la discusión suscitada, es decir, con una valoración racional y conjunta de los elementos fácticos y jurídicos relacionados al caso concreto así como de los medios probatorios obrantes en autos tal como lo exige el artículo 197° del Código Procesal Civil, esto, se observa cuando se concluyó que, en el caso autos, no corresponde aplicar una norma general como lo es la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo sino las normas especiales consistentes en el Reglamento de Atención de Reclamos y Solución de Controversias de OSITRAN y en el Reglamento de Atención y Solución de Reclamos de Usuarios de la Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial Sociedad Anónima – CORPAC SA; en consecuencia, indistintamente de que el criterio vertido sea correcto o no, queda claro que existe una adecuada motivación en la sentencia de vista impugnada; por lo tanto, la causal procesal analizada corresponde ser desestimada. QUINTO: SOBRE LAS PERSONAS JURÍDICAS BAJO EL RÉGIMEN PRIVADO QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS Y SU RELACIÓN CON EL TUPA Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO 5.1. Sobre la causal del literal b), corresponde traer a colación el artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General que señala lo siguiente: “La presente Ley será de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública. Para los fines de la presente ley, se entenderá por “entidad” o “entidades” de la Administración Pública: 8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen funciones administrativas, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia” (subrayado agregado). 5.2. Para la doctrina1, es común apreciar en los Estados contemporáneos, el fenómeno de colaboración administrativa por el cual, entes que no integran la estructura orgánica estatal ni perciben recursos presupuestales, ejercen técnicamente función gubernativa mediante una tendencia hacia la descentralización estatal. En tal sentido, si tales entidades ejercen función administrativa, dictan actos administrativos, están sujetas a controles administrativos y es propio que les sean aplicadas las normas del procedimiento administrativo. Además, se señaló que se debe tener en cuenta las siguientes ideas: a) Estamos hablando de entidades que brindan servicios públicos y cuando hablamos de servicios públicos decimos empresas del Estado como empresas particulares, b) Cuando se habla de servicios públicos habrá que ver la conveniencia de poner “servicios públicos sujetos a tutela del Estado” y c) la aplicación de la ley se circunscribe a la relación con los usuarios. 5.3. Por su parte, en los “Lineamientos para elaboración y aprobación de TUPA y disposiciones para el cumplimiento de la ley del silencio administrativo”, aprobados por el Decreto Supremo Nº 079-2007-PCM, específicamente en los artículos 1°, 2° y 3° se prescribe lo siguiente: “Artículo 1.- Ámbito de aplicación Los presentes lineamientos son de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública. Para los fines de la presente norma, se entenderá por “entidad pública” a aquellas referidas en el artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, con excepción de las referidas en su inciso 8) y las empresas privadas con participación del Estado, que se detallan a continuación: 1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados; 2. El Poder Legislativo; 3. El Poder Judicial; 4. Los Gobiernos Regionales; 5. Los Gobiernos Locales; 6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía. 7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen. Artículo 2.- Objeto Los presentes lineamientos tienen por objeto establecer las disposiciones que deberán tener en cuenta las Entidades para dar cumplimiento a la Ley Nº 27444 en lo que respecta a la elaboración, aprobación y publicación del TUPA y a la Ley Nº 29060. Artículo 3.- Finalidad La finalidad de los presentes lineamientos es permitir que los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos cumplan con su propósito de ser documentos compiladores, informativos y simplificadores de los procedimientos administrativos que tramitan los administrados ante las distintas entidades administrativas del Estado” (subrayado agregado). 5.4. El referido Decreto Supremo Nº 079-2007-PCM, en su artículo 1° expresamente señala que: “Apruébese los Lineamientos para elaboración del Texto Único de Procedimientos Administrativos –TUPA, en el marco de la Ley Nº 27444” (subrayado agregado), ello, se condice con el cuarto considerando que motivó su expedición y en el que expone lo siguiente: “Que, a fin de establecer disposiciones de carácter general que sirvan a las entidades públicas para la elaboración de sus Textos Únicos de Procedimientos Administrativos, la Secretaría de Gestión Pública ha cumplido con elaborar y proponer los lineamientos para la elaboración y aprobación de los Textos Únicos de Procedimientos Administrativo” (subrayado agregado). 5.5. En consecuencia, de lo citado en los considerandos 5.3 y 5.4 precedentes, resulta evidente que el único objetivo de los “Lineamientos para elaboración y aprobación de TUPA y disposiciones para el cumplimiento de la ley del silencio administrativo”, aprobados por el Decreto Supremo Nº 079- 2007-PCM, es establecer las disposiciones, etapas y procedimientos a seguir para que las entidades de la Administración Pública, previstas del inciso 1 al 7 del artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, cumplan con elaborar, aprobar y publicar sus Textos Únicos de Procedimientos Administrativos – TUPA, entendidos como documentos compiladores, informativos y simplificadores de los procedimientos administrativos que tramitan los administrados ante las distintas entidades administrativos del Estado. 5.6. Siendo así, cuando en el artículo 1 de los “Lineamientos para elaboración y aprobación de TUPA y disposiciones para el cumplimiento de la ley del silencio administrativo”, aprobados por el Decreto Supremo Nº 079-2007-PCM, se señala que para los fines de tales lineamientos, se entenderá por “entidad pública” a aquellas referidas en el artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, con excepción de las contempladas en el inciso 8), esta Sala Suprema infiere que la finalidad de dicha norma es dejar en claro que las instituciones previstas en este último inciso, esto es, las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen funciones administrativas, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia, no se encuentran obligadas a elaborar, aprobar y publicar Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA alguno; por lo tanto, al haberse avocado exclusivamente a ese aspecto queda totalmente descartado que se les haya excluido del ámbito de aplicación de la mencionada Ley Nº 27444 y/o de la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo. SEXTO: SOBRE EL PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA 6.1. El artículo 51° de la Constitución Política del Perú señala que: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. 6.2. En cuanto al principio de jerarquía normativa, el Tribunal Constitucional en el Expediente Nº 047-2004-AI/TC, ha señalado lo siguiente: “2.2.1.2. El principio de jerarquía 55.- La Constitución contiene un conjunto de normas supremas porque estas irradian y esparcen los principios, valores y contenidos a todas las demás pautas jurídicas restantes. En esa perspectiva el principio de jerarquía deviene en el canon estructurado del ordenamiento estatal. El principio de jerarquía implica el sometimiento de los poderes públicos a la Constitución y al resto de normas jurídicas. […] 59.- De lo expuesto se colige que el principio de jerarquía es el único instrumento que permite garantizar la validez de las normas jurídicas categorialmente inferiores. Ergo, la invalidez es la consecuencia necesaria de la infracción de tal principio. […]. En resumen, el principio de jerarquía implica la determinación por una norma de la validez de otra, de allí que la categorialización o escalonamiento jerárquico se presente como el único modo posible de organizar eficazmente el poder normativo del Estado”. SÉPTIMO: SOBRE LAS ANTINOMIAS JURÍDICAS Y EL PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD O ESPECIFICIDAD DE LA LEY 7.1. En relación a las antinomias jurídicas y el principio de especialidad o especificidad de la ley, el Tribunal Constitucional, también en el Expediente Nº 047-2004-AI/TC, ha expuesto que: “2.2.1.1. Principios que resuelven las antinomias 51.- Lo opuesto a la coherencia es la antinomia o conflicto normativo; es decir, la acreditación de situaciones en las que dos o más normas que tienen similar objeto prescriben soluciones incompatibles entre sí, de forma tal que el cumplimiento o aplicación de una de ellas implica la violación de la otra, ya que la aplicación simultánea de ambas normas resulta imposible. […]. La existencia de la antinomia se acredita en función de los tres presupuestos siguientes: […] – Que las normas afectadas por el síndrome de incompatibilidad pertenezcan, en principio, a la misma categoría normativa; es decir, tengan homóloga equivalencia jerárquica. Como expresión de lo expuesto puede definirse la antinomia como aquella situación en que dos normas pertenecientes al mismo ordenamiento y con la misma jerarquía normativa son incompatibles entre sí, por tener el mismo ámbito de validez. 2.2.1.1.4. Principios aplicables para la resolución de antinomias 54.- A lo largo de la historia del derecho la legislación de cada país ha establecido principios de esta naturaleza, ya sea de forma explícita o implícita. En relación a ello, se pueden citar los diez siguientes: […] c) Principio de especificidad Esta regla dispone que un precepto de contenido especial prima sobre el de mero criterio general. Ello implica que cuando dos normas de similar jerarquía establecen disposiciones contradictorias o alternativas, pero una es aplicable a un aspecto más general de situación y la otra a un aspecto restringido, prima esta en su campo específico. […]” 7.2. En ese contexto jurisprudencial, podemos afirmar que el principio de jerarquía normativa es uno de los que coadyuvan a solución de una antinomia jurídica, la misma que debe ser entendida como aquella situación en la que dos normas pertenecientes al mismo ordenamiento y con homóloga equivalencia jerárquica se contraponen entre sí, por tener el mismo ámbito de validez y aplicación. OCTAVO: SOBRE LA CAUSAL MATERIAL Y EL CASO EN CONCRETO 8.1. En el caso de autos, se pretende la nulidad de la Resolución Nº 02, de fecha quince de octubre del dos mil catorce, emitida por el Tribunal de Solución de Conflictos del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público – OSITRAN y en la que, según se observa a fojas doscientos treinta del expediente administrativo, se resolvió expresamente lo siguiente: “PRIMERO.- REVOCAR la decisión contenida en la Carta Nº GCAP.ADC.156.2013.C mediante la cual CORPAC declaró improcedente el reclamo interpuesto por AIR EUROPA LÍNEAS AÉREAS SA. SUCURSAL DEL PERU respecto de aquellos importes facturados por las operaciones desarrolladas antes del 25 de febrero de 2013 y respecto de mantener vigente el beneficio para la primera Frecuencia Internacional Adicional (sexta frecuencia). SEGUNDO: DECLARAR que en el presente caso se ha configurado el silencio administrativo positivo a favor de AIR EUROPA LÍNEAS AÉREAS S.A. SUCURSAL DEL PERU, y en consecuencia, declarar FUNDADO el reclamo presentado por AIR EUROPA de fecha 08 de noviembre de 2012, quedando así agotad la vía administrativa” (subrayado agregado). 8.2. Ahora bien, en el presente proceso, tanto el juzgado como la Sala Superior han coincidido en que no corresponde aplicar la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo sino el Reglamento de Atención de Reclamos y Solución de Controversias de OSITRAN, aprobado por la Resolución de Consejo Directivo Nº 019-2011-CD- OSITRAN y el Reglamento de Atención y Solución de Reclamos de Usuarios de la Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial Sociedad Anónima – CORPAC SA, aprobado por la Resolución de Consejo Directivo Nº 065-2011-CD-OSITRAN, esto, en el marco de principio de especialidad. En el caso particular del colegiado superior se pudo advertir que, además de lo ya señalado, de una manera un tanto contradictoria, consideró que a Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial Sociedad Anónima – CORPAC SA no le es aplicable la Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo en mérito a la exclusión hecha en el artículo 1 de los “Lineamientos para elaboración y aprobación de TUPA y disposiciones para el cumplimiento de la ley del silencio administrativo”, aprobados por el Decreto Supremo Nº 079-2007-PCM. 8.3. Al respecto, según lo previsto en la dispos
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