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22091-2021-LIMA
Sumilla: INFUNDADO. DE AUTOS SE ADVIERTE QUE NO SE HA PODIDO ESTABLECER CUÁL ES EL MOTIVO QUE HA ORIGINADO UNA FACTURACIÓN EXCESIVA, PESE A QUE EL INFORME TÉCNICO OPERACIONAL HA CONCLUIDO QUE NO EXISTEN ELEMENTOS EXÓGENOS PARA LA INTERRUPCIÓN DEL SERVICIO, NI SE AFECTÓ LA CORRECTA LECTURA DEL MEDIDOR, LO CIERTO ES QUE ELLO ÚNICAMENTE PUEDE DEBERSE A QUE EL MEDIDOR SE ENCUENTRA INOPERATIVO.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230502
Fecha del documento: –
Índice fuente: JURISPRUDENCIA JUDICIAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
CASACIÓN Nº 22091-2021 LIMA
Materia: La Empresa Prestadora de Servicios es responsable de la operatividad y mantenimiento de la infraestructura que va desde la fuente de agua hasta la conexión domiciliaria de agua potable inclusive, lo que incluye el buen estado del medidor, situación que no se ha cumplido en el caso de autos, originando que el medidor se encuentre inoperativo. Lima, veintidós de setiembre de dos mil veintidós LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA: – I. Vista; la causa número veintidós mil noventa y uno – dos mil veintiuno; en Audiencia Pública virtual llevada a cabo en la fecha, ante este Tribunal de Casación integrado por los señores Jueces Supremos Calderón Puertas – Presidente, Yaya Zumaeta, Quispe Salsavilca, Yalán Leal y Bustamante Zegarra; con el expediente judicial electrónico, así como con el cuaderno de casación formado ante esta Sala Suprema; y, producida la votación correspondiente, emite la siguiente sentencia casatoria: II. Asunto En el presente proceso contencioso administrativo, viene a conocimiento de esta Sala Suprema, los recursos de casación interpuestos por la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (en adelante SUNASS)1 y el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (en adelante SEDAPAL)2, contra la sentencia de vista contenida en la resolución Nº 16 de fecha 08 de julio de 20213, que revocó la sentencia de primera instancia de fecha 19 de mayo de 20204, que resolvió declarar infundada, por lo tanto, declara fundada la demanda, en consecuencia NULA la Resolución Nº 04202-2018-SUNASS/ TRASS/SALA PERMANENTE del 26 de marzo de 2018, ordenándose a la entidad administrativa la emisión de un nuevo acto administrativo, SIN EFECTO la Resolución Nº 15041112017006441 de fecha 29 de diciembre de 2017 emitida por SEDAPAL, SIN EFECTO la Resolución Nº 16041112018000058 de fecha 25 de enero de 2018 emitida por SEDAPAL, y NULO el recibo de pago Nº 16760804- 14111201711 por el consumo facturado del mes de noviembre de 2017 del Suministro Nº 2676063. III. Antecedentes a. Demanda Olga Lucía Beatriz Ángeles y Gómez Sánchez interpone demanda contenciosa administrativa, solicitando: Pretensión Principal: Se declare la ineficacia de la Resolución Nº 4202-2018-SUNASS/TRASS/SALA PERMANENTE de fecha 26 de marzo de 2018 que declaró infundado el recurso de apelación presentado contra la Resolución Nº 16041112018000058 emitida por SEDAPAL; y, Pretensión accesoria: como consecuencia de ampararse la pretensión principal, se solicita se deje sin efecto la Resolución Nº 16041112018000058 emitida por SEDAPAL, que declara infundado el recurso de reconsideración contra la Resolución Nº 15041112017006411, se deje sin efecto la Resolución Nº 15041112017006411 emitida por SEDAPAL, que le exige el cobro del recibo de pago Nº 16760804-14111201711 por el consumo del mes de noviembre de 2017, y, se declare nulo el recibo de pago Nº 16760804-14111201711 por el consumo del mes de noviembre de 2017, y todo posterior recibo de pago que considere el monto facturado para dicho período. Bajo los siguientes argumentos: – Respecto del mes de noviembre de 2017 se le facturó la suma de S/ 3,270.67. Ante el inverosímil monto Sedapal programó una inspección, en la que se concluyó que el medidor estaba malogrado, por cuanto subregistra. A pesar de ello, Sedapal insistió en el cobro, ante lo cual la demandante presentó reconsideración, pidiendo se realice otra contrastación, informándosele que debido a que ya se había cambiado el medidor no procedía realizar nueva contrastación, por lo que presentó recurso de apelación, que fue igualmente desestimado, concluyendo únicamente que el defecto en las instalaciones no es atribuible a SEDAPAL. – La Administración se ha basado solo en el numeral 88.3 del artículo 88 del Reglamento de Calidad de la Prestación de los Servicios de Saneamiento, aprobado por Resolución de Consejo Directivo Nº 011-2007-SUNASS-CD y modificada por Resolución de Consejo Directivo Nº 028-2013-SUNASS- CD. Refiere, además, que para la SUNASS no hubo una diferencia de lecturas de medidor atípico que generase un consumo y por tanto facturación atípica, debido a que en otros meses consecutivos (agosto y setiembre) también hubo facturación atípica y por tanto, esta vez ya no puede facturarse por el método de promedio histórico de consumos, por haber superado las veces señaladas en la norma. b. Contestaciones de la demanda Con escrito de fecha 21 de junio de 2018, SUNASS, contesta la demanda señalando que: i) Sí se tuvo en cuenta el promedio histórico de consumo. ii) Se realizó el procedimiento de control de facturación atípica a los meses de agosto y setiembre de 2017, procediendo a aplicar un descuento de facturación atípica por no existir fugas en las instalaciones internas, por lo que el mes de noviembre de 2017 no configura consumo atípico, de conformidad con el numeral 88.3 del artículo 88 del Reglamento de Calidad. iii) No se ha demostrado que el monto facturado sea erróneo. Asimismo, mediante escrito de fecha 05 de julio de 2018, SEDAPAL contesta la demanda señalando que ha cumplido con ofrecer las pruebas y garantías técnico operacionales, así como la correcta aplicación de la normatividad vigente, debiendo evaluarse su actuación conforme a las pruebas que obran en el expediente administrativo. Agrega que, la ahora demandante no aporta pruebas que puedan determinar que la resolución se encuentra inmersa en alguna de las causales de nulidad. c. Sentencia de primera instancia Tramitada la causa conforme a ley, el Vigésimo Quinto Juzgado Permanente Especializado en lo Contencioso Administrativo con Subespecialidad en Temas de Mercado de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante la sentencia contenida en la resolución Nº 07 de fecha 19 de mayo de 2020, resuelve declarar infundada la demanda. Se exponen las siguientes razones esenciales que justifican la decisión: – El consumo de agua no es estático en el decurso del tiempo, tiene picos máximos y mínimos. – El informe técnico de fojas cincuenta y nueve del expediente administrativo concluye que no hay afectación por interrupción del servicio que afecten la correcta lectura del medidor. Debe agregarse que las instalaciones estaban en buen estado. Asimismo, del Acta de Contrastación de fojas sesenta y seis del expediente administrativo se concluye que el medidor subregistra. – Sedapal recabó los documentos suficientes a fin de descartar la presencia de factores distorsionantes del registro, entre los cuales se encuentra el Informe Técnico Operacional en el cual se concluye que no existieron elementos exógenos para la interrupción del servicio, ni se afectó la correcta lectura del medidor. Asimismo, los importes de los meses anteriores fueron realizados sobre la base del histórico de facturaciones. Se tiene que el sistema correspondiente para determinar el monto del importe es en base a la diferencia de lecturas y no al consumo histórico. d. Sentencia de vista Elevados los autos a la Quinta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo con Subespecialidad en Temas de Mercado de la Corte Superior de Justicia de Lima, se resuelve a través de la sentencia contenida en la resolución Nº 16 de fecha 08 de julio de 2021, revocar la sentencia apelada declarando fundada la demanda, con lo demás que contiene. Se exponen las siguientes razones que justifican la decisión de la Sala Superior para revocar la sentencia de primera instancia: – Del artículo 88 del Reglamento de Calidad de la Prestación de Servicios de Saneamiento, se puede interpretar que las EPS tienen la obligación de realizar constantemente un control de calidad de las facturaciones basadas en diferencia de lecturas, detectando aquellas que resulten atípicas a efectos de descartar deficiencias en la lectura o la presencia de factores distorsionantes del registro de consumo. Además, que una de las obligaciones de la empresa prestadora del servicio de agua es facturar los servicios efectivamente prestados, así como aplicar correctamente los criterios y procedimientos para determinar el volumen y el importe a y facturar, con lo cual se ha establecido la necesidad de que el proveedor del servicio realice las diligencias necesarias para esclarecer el consumo efectivo; es decir, que se aplique el principio de verdad material. – En el caso de autos, no se han valorado los recibos de pago (obrantes a páginas 17, 20 y 21), histórico de lecturas (página 80), ni el histórico de facturaciones (fojas 84) los cuales también constituyen medios de prueba de los que se aprecia que reflejan un consumo muy por debajo del registrado para noviembre 2017. La diferencia en los consumos debería alertar a la EPS y la autoridad administrativa de algún inconveniente no detectado, pues los registros resultan totalmente desproporcionados. Por lo que lo resuelto en la vía administrativa no satisface el principio de verdad material. – El artículo 89 del Reglamento de Calidad de la Prestación de Servicios de Saneamiento, el que destaca la aplicación del promedio histórico de consumos en caso no se pueda validar por diferencia de lectura. En el caso de autos, no se podía establecer una lectura válida, sus lecturas no eran confiables en tanto el medidor subregistraba. IV. Recursos de casación Esta Sala Suprema, mediante resolución de fecha 04 de abril de 2022, ha declarado procedentes los recursos de casación interpuestos por SUNASS y SEDAPAL, por infracción normativa procesal. V. Considerando Primero. Infracciones normativas denunciadas SUNASS ha denunciado: Infracción normativa del artículo 139 numeral 5 de la Constitución Política del Perú. Sostiene que la sentencia de vista presenta motivación aparente por las siguientes razones: (i) el hecho que el medidor subregistra y, por ende, no sea confiable, no significa que registre más de lo real o debido. El hecho que subregistre fue determinado técnicamente; no es una opinión, es un hecho; (ii) no se tomó en cuenta otros elementos probatorios, pero no basta decirlo, ya que esa declaración es genérica, no está “aterrizada”, sino que también debió sostenerse qué otros medios probatorios resultaban no sólo válidos, sino, pertinentes; se ha utilizado a propósito la combinación de palabras medios probatorios “válidos” y “pertinentes”, porque un medio probatorio puede ser “válido’’ pero no por ello útil y, por ende, pertinente; (iii) para la sentencia de vista no sería posible (o lógico) que la demandante haya generado un consumo real en el mes mayor que el promedio, a pesar de que no hay prueba alguna que nos diga que la usuaria no lo haya hecho. Entonces, siendo así como sostiene la recurrida, cuando hay cualquier “pico” de consumo, todo se debe reducir al promedio histórico, porque es lo lógico, pasando a un segundo plano el consumo registrado; (iv) para la recurrida no es suficiente el Informe Técnico Operacional emitido por Sedapal que dice que no hay factores exógenos que alterasen el registro del medidor. No es suficiente, requiere más, pero no dice qué; y (v) la recurrida deja abierta la puerta a que los usuarios sostengan lo que quieran, sea razonable o no, acreditado o no, sin que tales administrados deban preocuparse por su logicidad o probanza, porque -al fin y al cabo- la Administración debe atender todo; pero, no toma en cuenta que el principio de verdad material establece en la Ley del Procedimiento Administrativo General que en los procesos trilaterales (como éste), la carga de la prueba no está limitada, la cual se mantiene incólume en el administrado y él no ha sido capaz de acreditar su posición. Este aspecto tampoco está motivado por la impugnada. SEDAPAL ha denunciado: Infracción del artículo 139 numeral 5 de la Constitución Política del Perú y del artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Civil. Se sostiene que la sentencia de vista se sustenta en el análisis defectuoso y errónea interpretación de la normatividad tarifaria vigente, habiendo precisado los siguientes motivos que sustentan su denuncia casatoria: (i) la recurrida vulnera el principio de verdad material, al no haber valorado las pruebas objetivas que obran en el expediente de reclamo; se debe tener en cuenta que la empresa prestadora no ha cumplido solamente con la emisión y valoración de los medios probatorios recaídos en el Informe Técnico Comercial, Acta de Inspección y Prueba de Contrastación como lo ha señalado la Sala Superior, toda vez que de acuerdo con la actuación probatoria que obran en el expediente de reclamo, se puede acreditar que obran las documentales, históricos de facturaciones, histórico de lecturas e histórico de pagos; habiéndose acreditado de su parte la inexistencia de interrupciones y presencia de elementos exógenos que hayan afectado la correcta lectura del medidor durante el periodo de facturación correspondiente al mes de noviembre de dos mil diecisiete, consumo atípico que fue atendido conforme a la normatividad vigente y procedimiento establecido por el Reglamento de Calidad de la Prestación de Servicios de Saneamiento; (ii) tal como se encuentra acreditado Sedapal brindó la atención del consumo inusual detectado previamente a la presentación del reclamo y conforme al procedimiento establecido por el artículo 88 del Reglamento; en ese sentido, los reportes históricos, resultan meramente referenciales respecto de los consumos realizados por cada usuario, que pueden incrementarse debido a múltiples factores; (iii) el hecho que el predio sea habitado por una o dos personas, ello no significa que el volumen de consumo de agua potable no sea variable ni estático; más aún el presente caso la sentencia recurrida señala que Sedapal no cumplió con actuar ni valorar otros medios probatorios a fin de detectar el consumo atípico detectado; (iv) se debe advertir que, la sentencia de vista no ha observado que obran en el expediente de reclamo las ordenes de servicio a través de las cuales se ha dejado constancia que el predio en cuestión además de sus instalaciones sanitarias domésticas de uso personal, mantiene en servicio una piscina, un tanque y una cisterna, las mismas que, se encontraba en todo momento llena de agua y en actividad; (v) se verifica el procedimiento seguido por Sedapal a la detección del consumo inusual en el referido mes de noviembre de dos mil diecisiete, habiéndose cumplido, conforme a lo dispuesto mediante el artículo 88 de la Resolución del Consejo Directivo Nº 011-2007-SUNASS-CD, en cuanto se regula el tratamiento del consumo atípico detectado. Por lo tanto, la facturación por promedio histórico que dispone la sentencia de vista no resulta viable toda vez que contraviene lo dispuesto en el numeral 88.3 del artículo 88 del Reglamento bajo análisis. Segundo. Delimitación de la controversia En el presente proceso, la Sala revisora ha declarado fundada la demanda presentada por Olga Lucía Beatriz Ángeles y Gómez Sánchez, de manera que, lo que se encuentra en debate es establecer si la recurrida ha vulnerado el principio de verdad material, al no haber valorado las pruebas objetivas obrantes en autos. Tercero. Motivación de las resoluciones judiciales Como se está denunciando problemas de motivación, debe estarse a lo que sigue: 3.1. En múltiples sentencias este Tribunal Supremo ha señalado que la constitucionalización del deber de motivar implica que se está ante una obligatoriedad universalizada e indisponible tanto para la esfera privada como para la pública, permitiendo a las partes controlar el significado de la decisión (función endoprocesal) y posibilitando el control democrático de los jueces, que obliga, entre otros hechos, a la publicación de la sentencia, a la inteligibilidad de la decisión y a la autosuficiencia de la misma (función extraprocesal). En las mismas resoluciones judiciales, ha reparado que la motivación no significa la exteriorización del camino mental seguido por el juez, sino que exista una justificación racional de lo que se decide. Se trata de una justificación racional que es, a la vez, interna y externa. La primera consiste en verificar que: “el paso de las premisas a la conclusión es lógicamente -deductivamente- válido” sin que interese la validez de las propias premisas. Por su parte, la justificación externa consiste en controlar la adecuación o solidez de las premisas, lo que supone que la(s) norma(s) contenida(s) en la premisa normativa sea(n) norma(s) aplicable(s) en el ordenamiento jurídico y que la premisa fáctica sea la expresión de una proposición verdadera. En esa perspectiva, la justificación externa exige: (i) que toda motivación debe ser congruente, de lo que sigue que no cabe que sea contradictoria; (ii) que toda motivación debe ser completa, por lo que deben motivarse todas las opciones; y (iii) que toda motivación debe ser suficiente, por lo que es necesario ofrecer las razones jurídicas que avalen la decisión. 3.2. Así las cosas, en cuanto a la justificación interna se tiene que: (i) como premisa normativa se ha indicado que de la lectura del artículo 88 del Reglamento de Calidad de la Prestación de Servicios de Saneamiento se interpreta que las Empresas Prestadoras de Servicios tienen la obligación de realizar un control de calidad de las facturaciones basadas en diferencia de lecturas, detectando aquellas que resulten atípicas, a efectos de descartar deficiencias en la lectura o la presencia de factores distorsionantes del registro de consumo; asimismo, conforme al artículo 83 del mencionado Reglamento, se ha establecido la necesidad de que el proveedor del servicio realice las diligencias necesarias para esclarecer el consumo efectivo conforme a los hechos acontecidos, es decir, que se aplique el principio de verdad material; (ii) como premisa fáctica se ha tenido en cuenta que el histórico de facturaciones se aprecia un consumo muy por debajo del registrado en noviembre de 2017, que originó una facturación de S/ 3,270.67, que resulta desproporcionado, por tanto, dicha diferencia debería alertar a la Empresa Prestadora de Servicios así como a la autoridad administrativa de algún inconveniente no detectado y (iii) como conclusión, se ha vulnerado el principio del debido procedimiento al no tomar en consideración el caudal probatorio obrante en el expediente administrativo, el cual se desprende de una lectura lógica de los históricos de consumo. 3.3. En lo que atañe a la justificación externa se advierte que las premisas utilizadas son las que corresponden a la solución del caso. Cuarto. Principio de Verdad Material 4.1 Este principio se encuentra regulado en el artículo IV numeral 1.11 de la Ley Nº 27444, y consiste en que la autoridad administrativa deberá verificar los hechos que le sirven de sustento en sus decisiones, debiendo adoptar todas las medidas probatorias necesarias aprobadas por ley, aun cuando no hayan sido propuestas por el administrado. Al respecto, refiere Morón Urbina (2021) que: En aplicación de este principio, las actuaciones probatorias de las autoridades deben estar dirigidas a la identificación y comprobación de los hechos reales producidos y a constatar la realidad, independientemente de cómo hayan sido alegadas y, en su caso, probadas por los administrados participantes en el procedimiento. En sentido inverso, el principio pretende que la probanza actuada en el procedimiento permita distinguir cómo en realidad ocurrieron los hechos (verdad real o material) de lo que espontáneamente pueda aparecer en el expediente de acuerdo a las pruebas presentadas por los administrados (verdad formal o aparente), para dar la solución prevista en la ley.(p.116) 4.2 Refieren las entidades recurrentes que el hecho que el medidor subregistre no significa que registre más de lo debido, habiendo cumplido con acreditar la inexistencia de interrupciones y presencia de elementos exógenos que afecten la correcta lectura del medidor mediante el Informe Técnico Operacional emitido por Sedapal. Al respecto, de la lectura del acápite 4.1.9 del Anexo 4 de la Resolución de Consejo Directivo Nº 011-2007-SUNASS-CD, Reglamento de Calidad de la Prestación de Servicios de Saneamiento, se puede verificar que cuando el medidor es inoperativo se clasifica como que subregistra o sobregistra, de manera que no es correcto lo alegado por las recurrentes, pues de una u otra forma, el medidor tiene la condición de inoperativo. Quinto. Análisis del caso 5.1 En el caso de autos, si bien es cierto, no se ha podido establecer cuál es el motivo que ha originado una facturación excesiva, pese a que el Informe Técnico Operacional ha concluido que no existen elementos exógenos para la interrupción del servicio, ni se afectó la correcta lectura del medidor, lo cierto es que ello únicamente puede deberse a que el medidor se encuentra inoperativo, en los términos señalados en el párrafo precedente, ya que es el único instrumento que ha mostrado falla en el procedimiento. En ese sentido, atendiendo a que de conformidad con el artículo 8.2 del Reglamento, la EPS es responsable de la operatividad y mantenimiento de la infraestructura que va desde la fuente de agua hasta la conexión domiciliaria de agua potable inclusive, lo que incluye el buen estado del medidor, situación que no se ha cumplido en el caso de autos, originando que el medidor se encuentre inoperativo, puede concluirse que siendo que el buen estado de los medidores es obligación de Sedapal, no es posible que se traslade tal responsabilidad al usuario declarando infundados sus reclamos. 5.2 Por las razones expuestas, quedan desvirtuadas las infracciones normativas procesales invocadas por las recurrentes, habiéndose verificado que la recurrida ha expuesto las razones de hecho y derecho que justifican su fallo. VI. Decisión Por estas consideraciones; y estando a lo establecido en el artículo 397 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria para el presente caso, declararon: INFUNDADOS los recursos de casación interpuestos por la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento – SUNASS5 y el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – SEDAPAL6, respectivamente; en consecuencia, NO CASARON la sentencia de vista contenida en la resolución Nº 16 de fecha 08 de julio de 20217; en los seguidos por Olga Lucía Beatriz Ángeles y Gómez Sánchez contra el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima – SEDAPAL y otra, sobre acción contencioso administrativa; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario oficial “El Peruano” conforme a ley; y los devolvieron. Interviene como ponente el señor Juez Supremo Calderón Puertas. SS. CALDERÓN PUERTAS, YAYA ZUMAETA, QUISPE SALSAVILCA, YALÁN LEAL, BUSTAMANTE ZEGARRA. 1 Ver página 233 del expediente judicial electrónico. 2 Ver página 254 del expediente judicial electrónico. 3 Ver página 216 del expediente judicial electrónico. 4 Ver página 121 del expediente judicial electrónico. 5 Ver página 233 del expediente judicial electrónico. 6 Ver página 254 del expediente judicial electrónico. 7 Ver página 216 del expediente judicial electrónico. C-2170652-58
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