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00001-2021-PCC/TC Y 00004-2021-PCC/TC (acumulados)
Sumilla: DEMANDA DE CONFLICTO COMPETENCIAL SOBRE LA EXPEDICIÓN DE NORMAS EN MATERIA DE VIVIENDAS DE INTERÉS SOCIAL.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230621
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
Pleno. Sentencia 302/2023
Caso de los parámetros urbanísticos II 1
Exps. 00001-2021-PCC/TC y 00004-
2021-PCC/TC (acumulados)
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 9 de mayo
de 2023, los magistrados Morales Saravia, Pacheco Zerga, Gutiérrez
Ticse (con fundamento de voto), Domínguez Haro (con fundamento de
voto), Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich han emitido la sentencia
que resuelve:
1. Declarar FUNDADA la demanda en el sentido de que la
zonificación, el planeamiento urbano y la determinación de la
altura máxima de las edificaciones, son competencias
municipales exclusivas, razón por la cual una vez que, en
ejercicio de las mismas, quede determinada técnica y
debidamente la zonificación y altura máxima, siguiéndose los
procedimientos administrativos correspondientes, podrán
desarrollarse los proyectos de VIS, respetando los parámetros
técnicos establecidos.
2. Declarar NULOS el literal b, el primer párrafo del literal c del
artículo 2.2 y el artículo 10.4 del Reglamento Especial de
Habilitación Urbana y Edificación, aprobado por el Decreto
Supremo 010-2018-VIVIENDA, y sus modificatorias.
3. Declarar INFUNDADA la demanda en todo lo demás que
contiene.
Los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente en señal
de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
Caso de los parámetros urbanísticos II 2
PLENO JURISDICCIONAL
Expedientes 00001-2021-CC/TC y 00004-2021-CC/TC (acumulados)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
9 de mayo de 2023
Caso de los parámetros urbanísticos II
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE BARRANCO Y MUNICIPALIDAD
METROPOLITANA DE LIMA C. PODER EJECUTIVO (MINISTERIO DE VIVIENDA,
CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO)
Asunto
Demanda de conflicto competencial sobre la expedición de normas en materia de
viviendas de interés social
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
Caso de los parámetros urbanísticos II 3
TABLA DE CONTENIDOS
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
C. AMICUS CURIAE
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIÓN PROCESAL PREVIA
§2. LA NATURALEZA DEL PRESENTE CONFLICTO COMPETENCIAL
§3. EL MODELO CONSTITUCIONAL DE ESTADO UNITARIO Y DESCENTRALIZADO
§4. SOBRE LA ALEGADA AFECTACIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE PARÁMETROS
URBANÍSTICOS Y EDIFICATORIOS
§5. LA FINALIDAD DE LAS VIVIENDAS DE INTERÉS SOCIAL
§6. COMPETENCIAS DEL MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO
EN MATERIA DE VIVIENDAS DE INTERÉS SOCIAL
§7. COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN DEL
DESARROLLO URBANO
§8. EFECTOS DE LA PRESENTE SENTENCIA
III. FALLO
Caso de los parámetros urbanísticos II 4
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 9 días del mes de mayo de 2023, reunido el Tribunal Constitucional,
en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Morales
Saravia, Pacheco Zerga, Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez y Ochoa
Cardich, con los fundamentos de voto de los magistrados Gutiérrez Ticse y Domínguez
Haro, pronuncia la siguiente sentencia.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 26 de febrero de 2021, don José Juan Rodríguez Cárdenas, alcalde de la
Municipalidad Distrital de Barranco (MDB), interpone demanda de conflicto de
competencia contra el Poder Ejecutivo, concretamente contra el Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento (MVCS), alegando la afectación de atribuciones exclusivas
de los gobiernos locales respecto del establecimiento de parámetros urbanísticos y
edificatorios, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1 del artículo 79 de la Ley
27972, Ley Orgánica de Municipalidades (LOM).
Mediante escrito de fecha 29 de marzo de 2021, la Municipalidad Metropolitana de Lima
(MML), debidamente representada por su alcalde don Jorge Vicente Martin Muñoz
Wells, también interpone demanda de conflicto competencial contra el MVCS,
sosteniendo que los literales b y c del artículo 2.2; los artículos 9.2 y 9.3; el literal j) del
artículo 10.1, así como los artículos 10.3, 10.4 y 10.6 del Reglamento Especial de
Habilitación Urbana y Edificación, vulneran sus competencias exclusivas previstas en el
artículo 79.1 de la Ley 27972.
Por su parte, con fechas 17 de mayo de 2021 y 14 de junio de 2021, don Luis Alberto
Huerta Guerrero, en su calidad de procurador público especializado en Materia
Constitucional del Poder Ejecutivo, contesta las demandas interpuestas por la
Municipalidad Distrital de Barranco y la Municipalidad Metropolitana de Lima,
solicitando que sean declaradas improcedentes y/o infundadas en todos sus extremos.
Mediante auto de fecha 17 de agosto de 2021, el Tribunal Constitucional, con base en el
artículo 113 del Nuevo Código Procesal Constitucional, acumuló los expedientes 0001-
2021-CC/TC y 0004-2021-CC/TC.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes demandantes presentan una serie de argumentos sobre el conflicto de
competencias, y que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
Caso de los parámetros urbanísticos II 5
B-1. DEMANDAS
Expediente 0001-2021-CC/TC (Municipalidad Distrital de Barranco)
Los argumentos expuestos en la demanda por la Municipalidad Distrital de Barranco son
los siguientes:
– La parte demandante manifiesta que en la Ordenanza 1076-MML, la
Municipalidad Metropolitana de Lima aprobó el reajuste integral de zonificación
de los usos de suelo de Barranco y otros distritos. Sustentándose en dicha
normativa, la Municipalidad de Barranco expidió la Ordenanza 516-MDB, donde
aprobó normas técnicas de carácter edificatorio, aplicables para el distrito, con la
finalidad de establecer condiciones orientadas a lograr una adecuación gradual y
accesible de la infraestructura urbana pública y privada de la ciudad.
– Afirma que el MVCS expidió el “Reglamento Especial de Habilitación Urbana y
Edificación”, aprobado por el Decreto Supremo 010-2018-VIVIENDA,
modificado por el Decreto Supremo 12-2019-VIVIENDA y ratificado por el
Decreto Supremo 002-2020-VIVIENDA.
– En concreto, cuestiona la afectación de sus competencias derivadas de la
regulación establecida en el artículo 9.2 y en los artículos 10.3, 10.4 y 10.6 del
referido reglamento, relacionados con disposiciones básicas para diseñar y
ejecutar proyectos de habilitación urbana y/o edificación para viviendas de interés
social, de conformidad con el TUO de la Ley 29090, Ley de Regulación de
Habilitaciones Urbanas y Edificaciones.
– Alega que, luego de analizar las normas emitidas por el MVCS y la normatividad
municipal, a través del Oficio 058-2019-GDU-MDB solicitó a dicho ministerio
emitir opinión respecto a lo regulado en la Ordenanza 516-MDB, por cuanto, a
criterio de la demandante, esta sería la norma especial aplicable en materia de
parámetros sobre dotación de estacionamientos, alturas y áreas techadas mínimas
para edificaciones multifamiliares en su distrito.
– Afirma que, en su respuesta, el MVCS indicó que corresponde a la MML
pronunciarse sobre la aplicación del Reglamento Especial de Habilitación Urbana
y Edificación en el distrito de Barranco, así como determinar si existen eventuales
incompatibilidades en dicha normativa reglamentaria y la regulación establecida
en la Ordenanza 516-MDB.
– En ese sentido, refiere que la MML, mediante Oficio 184-2019-MML-GDU,
determinó que la Ordenanza 1076-MML, que aprueba el reajuste integral de la
zonificación del uso de suelos del distrito de Barranco y otros, es la norma vigente
que regula los usos de suelo en el área metropolitana de Lima. Y que ello se
sustentaría en las competencias con que cuentan las municipales en el ámbito de
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la aprobación del plan de desarrollo urbano y de la fiscalización del cumplimiento
de los planes y normas provinciales sobre esta materia.
– Finalmente, asevera que la Dirección de Vivienda del MVCS, en una
comunicación dirigida a la Municipalidad de Barranco, manifestó que en tanto no
exista una decisión jurisdiccional que invalide el reglamento especial, la
regulación que este último establece es de obligatorio cumplimiento.
Expediente 0004-2021-CC/TC (Municipalidad Metropolitana de Lima)
– La MML sostiene que a través del Decreto Legislativo 1469, que modifica la Ley
29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones para
dinamizar y reactivar la actividad inmobiliaria, se pretende que el Reglamento
Especial de Habilitación Urbana y Edificación sea de cumplimiento obligatorio
para el sector público, y que las normas de carácter regional, provincial o distrital
que se emitan se adecuen a la misma; y que ello vulnera las competencias
exclusivas de las Municipalidades en temas de planeamiento urbano y, además,
contraviene el artículo 6 de la Ley 29090.
– Afirma que se evidencia una clara discrepancia entre lo dispuesto por la Ley
29090 y el Decreto Supremo 010-2018-VIVIENDA y sus modificatorias, pues la
ley mencionada dispone que las habilitaciones y las edificaciones se sujetarán a
los planes urbanos que son aprobados por las municipalidades, de acuerdo con sus
competencias exclusivas otorgadas por la Constitución y la Ley Orgánica de
Municipalidades; sin embargo, en el citado decreto supremo y en sus
modificatorias se establece que se aplicarán sus disposiciones sobre cualquier
zonificación aprobada por los planes urbanos.
– De esta forma, los literales b) y c) del artículo 2.2; los artículos 9.2 y 9.3; el literal
j) del artículo 10.1; los artículos 10.3, 10.4 y 10.6 del Reglamento Especial de
Habilitación Urbana y Edificación, aprobado por el Decreto Supremo 010-2018-
VIVIENDA, modificado por el Decreto Supremo 012-2019-VIVIENDA y
ratificado por el Decreto Supremo 002-2020-VIVIENDA; así como el artículo 2
del Decreto Legislativo 1469, vulnerarían las competencias exclusivas de la MML
para regular la zonificación y uso de suelos, así como los parámetros urbanísticos
y edificatorios de sus circunscripciones.
– Afirma que en el TUO de la Ley 29090 se establece que, por el principio de
unidad, existe una prelación en la aplicación de normas en caso de regulación
incompatible, por lo que debería prevalecer la aplicación de los planes urbanos
emitidos por las municipalidades.
– Asevera que, de acuerdo con el artículo 10.2 de la Ley 30156, Ley de
Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento, el MVCS desarrolla la función compartida de “normar, aprobar,
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ejecutar y supervisar las políticas nacionales, sobre ordenamiento y desarrollo
urbanístico, habilitación urbana y edificaciones, uso y ocupación de suelo urbano
y urbanizable, en el ámbito de su competencia, en concordancia con las leyes
orgánicas de gobiernos regionales y de municipalidades”. Y que de lo anterior se
desprende la aplicación prevalente de las competencias municipales.
– Sostiene que es competencia exclusiva de las municipalidades provinciales
“planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial”,
especificando que es competente, entre otros ámbitos, para “la organización del
espacio físico y de la zonificación de su ámbito”, lo que habría sido reconocido
por el MVCS, en la Única Disposición Complementaria Transitoria del Decreto
Supremo 002-2020-VIVIENDA.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
El 17 de mayo de 2021 y el 14 de junio de 2021, el procurador público especializado en
Materia Constitucional del Poder Ejecutivo contesta ambas demandas con los siguientes
argumentos:
Contestación en el Expediente 0001-2021-CC/TC
– El procurador del Poder Ejecutivo sostiene que el municipio demandante en
realidad ha planteado un proceso de control normativo de normas reglamentarias,
lo que debe ser dilucidado en un proceso de acción popular y no en el proceso
competencial.
– Aduce que el Reglamento Especial de Habitación Urbana y Edificación, aprobado
por Decreto Supremo 010-2018-VIVIENDA, regula el diseño y ejecución de
proyectos de vivienda de interés social, y que los artículos materia de controversia
se amparan en el artículo 36 de la Ley 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones
Urbanas y de Edificaciones, conforme a lo dispuesto por el Decreto Legislativo
1469, que no ha sido cuestionado en este proceso y donde se establece que el
Decreto Supremo 10-2018-VIVIENDA constituye la norma técnica nacional de
cumplimiento obligatorio.
– En consecuencia, el procurador público del Poder Ejecutivo concluye que lo
realmente solicitado por la parte demandante es un control abstracto de normas
reglamentarias, que no puede realizarse a través del proceso competencial. Añade
que, en todo caso, debería recurrir a la vía del proceso de acción popular.
Contestación en el Expediente 0004-2021-CC/TC
– El procurador manifiesta que las normas impugnadas han sido emitidas en el
ámbito de su competencia para promover la construcción de viviendas de interés
social, que deben ser observadas e implementadas por los gobiernos locales.
Caso de los parámetros urbanísticos II 8
Acota que existe un marco normativo que define la política pública en materia de
viviendas de interés social, que comprende normas orientadas a promover el
acceso a estas y la inversión en este rubro, cuya rectoría le corresponde al Poder
Ejecutivo a través del MVCS. Agrega que con base en esta competencia se ha
expedido el Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación.
– Sostiene que, al detectar problemas en el cumplimiento de dichas normas
reglamentarias, a través del Decreto Legislativo 1469, se modificó el artículo 36
de la Ley 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones
con la finalidad de no dejar dudas acerca de la obligatoriedad del Reglamento y
sus modificatorias.
– Afirma que se desprende de la Ley de Organización y Funciones del Ministerio
de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Ley 30156, su calidad de ente rector
en políticas públicas en materia de viviendas de interés social, enmarcadas dentro
de la política general del Estado y orientadas a que los ciudadanos cuenten con
una vivienda digna y a reducir el déficit habitacional.
– Por otro lado, expone que la autonomía municipal para el ejercicio de sus
competencias, a la que hace referencia el artículo 194 de la Constitución, tiene
límites, por cuanto debe desarrollarse conforme al ordenamiento jurídico
nacional, lo que comprende las normas técnicas emitidas por los ministerios o
entes rectores correspondientes.
– Detalla que, si bien según el artículo 195.6 de la Constitución Política del Perú,
los gobiernos locales son competentes para planificar el desarrollo urbano y rural
de sus circunscripciones, incluyendo zonificación, urbanismo y
acondicionamiento territorial; esta competencia, al igual que todas las demás
reconocidas a nivel constitucional, se deben ejercer en armonía con las políticas y
planes nacionales.
– Finalmente, el procurador del Poder Ejecutivo asegura que es competencia del
gobierno nacional la regulación de los procedimientos de otorgamiento de
licencias de habilitación urbana y de construcción, para el caso concreto y
específico de las viviendas de interés social; mientras que, a los gobiernos locales,
en concordancia con la regulación nacional, les compete dictar la regulación
específica en sus correspondientes circunscripciones locales.
– En tal sentido, descarta que el literal b) del artículo 2.2 del Reglamento Especial
de Habitación Urbana y Edificación, al establecer que los proyectos de
habilitación urbana en materia de viviendas de interés social pueden desarrollarse
en cualquier zonificación residencial, afecte la competencia de la MML respecto
a la “organización del espacio físico y de la zonificación”.
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C. AMICUS CURIAE
Mediante auto de fecha 17 de agosto de 2021, este Tribunal Constitucional admite a la
Asociación de Desarrolladores Inmobiliarios (ADI PERÚ) y a la Asociación de Empresas
Inmobiliarias del Perú (ASEI), en calidad de amicus curiae.
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIÓN PROCESAL PREVIA
2. Con fecha 28 de octubre de 2021, este Tribunal publicó en su portal web la Sentencia
recaída en el Expediente 0003-2020-CC/TC, causa en la que se ventilaba un asunto
sustancialmente análogo al presente. En la Razón de Relatoría de dicha resolución se
dio cuenta del resultado de la votación, que fue el siguiente:
⎯ Los magistrados Ferrero, Sardón (ponente) y Blume votaron por declarar
fundada la demanda en todos sus extremos.
⎯ Los magistrados Ledesma, Miranda y Espinosa-Saldaña votaron a favor de
declarar infundada la demanda.
3. Atendiendo a la votación registrada, se añadió en dicha Razón de Relatoría que:
(…) corresponde aplicar el acuerdo de Pleno de fecha 28 de septiembre de 2021, en el que
se dispuso que en los procesos competenciales, cuando no se obtengan cinco votos
conformes para dictar sentencia, como lo dispone el artículo 112, primer párrafo del Nuevo
Código Procesal Constitucional, se tendrá por infundada la demanda en aplicación de los
artículos 111, segundo párrafo, y IX del Título Preliminar del código mencionado. Por lo
que, se declara INFUNDADA la demanda.
4. Así, el resultado de la votación que tuvo lugar en la sesión de Pleno de fecha 28 de
setiembre de 2021, fue un empate 3 a 3, con la mitad de los magistrados votando por
declarar fundada la demanda, y la otra mitad votando por declararla infundada. En
consecuencia, no existió un pronunciamiento que contara con mayoría de votos
respecto a quién correspondía la competencia que era materia de discusión.
5. El primer párrafo del artículo 112 del Nuevo Código Procesal Constitucional
establece que “En los procesos competenciales, la sentencia se obtiene con el voto
conforme de cinco (5) magistrados. La sentencia del Tribunal vincula a los poderes
públicos y tiene plenos efectos frente a todos”.
6. Tomando en cuenta dicho marco normativo este Tribunal emitió, en efecto, la
Resolución Administrativa 204-2021-P/TC, publicada en el diario oficial El Peruano
el 6 de noviembre de 2021. En su artículo primero se establece que “En los procesos
competenciales, cuando no se obtengan cinco votos conformes para dictar sentencia,
Caso de los parámetros urbanísticos II 10
como lo dispone el artículo 112, primer párrafo del Nuevo Código Procesal
Constitucional, se tendrá por infundada la demanda en aplicación de los artículos
111, segundo párrafo, y IX del Título Preliminar del código mencionado”.
7. En aplicación de dicha resolución administrativa, este Tribunal emitió una resolución
para resolver el Expediente 0002-2022-CC/TC, en el cual se produjo también un
empate de 3 votos contra 3, y se declaró infundada la demanda.
8. Al respecto, este Tribunal advierte que, si bien se ha determinado que en caso no se
obtengan cinco votos conformes se tendrá por infundada la demanda, ello no implica
que en todos los procesos competenciales en que se declare infundada la demanda se
deba interpretar que existe cosa juzgada.
9. Dicha conclusión se deriva necesariamente de lo establecido en el referido artículo
112 del Nuevo Código Procesal Constitucional, en el cual también se señala respecto
de la sentencia en los procesos competenciales y sus efectos que esta “Determina los
poderes o entes estatales a que corresponden las competencias o atribuciones
controvertidas”.
10. Esto quiere decir que una sentencia en un proceso competencial debe pronunciarse
respecto de a quién corresponde la competencia o atribución controvertida. Si ello no
ocurre no hay sentencia, sin perjuicio de que igual deba darse por concluido el
proceso con una declaración de infundada la demanda. Pero ello no significa
necesariamente que el asunto controvertido haya sido decidido, pues ello es
imposible si existe empate.
11. En consecuencia, al haberse producido un empate en la votación del Expediente
0003-2020-CC/TC, este Tribunal se encuentra habilitado para pronunciarse sobre el
fondo de la presente controversia, a fin de resolver a qué entidad estatal corresponde
la competencia materia de discusión en el presente proceso.
§2. LA NATURALEZA DEL PRESENTE CONFLICTO COMPETENCIAL
12. Conforme a lo establecido en el artículo 202.3 de la Constitución, corresponde a este
Tribunal conocer los conflictos de competencias o de atribuciones asignadas por la
Constitución, conforme a ley. La legitimación en el proceso competencial alcanza a
las entidades estatales previstas en la Constitución, y en él pueden oponerse:
i. El Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales;
ii. Dos o más gobiernos regionales o municipales entre sí; y,
iii. Cualesquiera poderes del Estado u órganos constitucionales entre sí.
13. De acuerdo con el artículo 109 del Nuevo Código Procesal Constitucional, el
Caso de los parámetros urbanísticos II 11
conflicto competencial se produce cuando alguna de las referidas entidades estatales
adopta decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones que afectan las
competencias o atribuciones que de acuerdo con el marco constitucional y legal
corresponden a otra.
14. Este Tribunal ha sostenido que los conflictos competenciales pueden ser
alternativamente típicos –positivos o negativos- o atípicos –por menoscabo de
atribuciones constitucionales o por omisión de cumplimiento de un acto obligatorio-
.
15. Los conflictos positivos se presentan cuando dos o más entidades estatales se
consideran competentes para ejercer una misma competencia o atribución. Por el
contrario, el conflicto negativo se produce cuando dos o más entidades estatales se
niegan a asumir una competencia o atribución por entender que ha sido asignada a
otra entidad estatal, o cuando mediante la omisión de un determinado acto estatal
obligatorio se afecta el ejercicio de las atribuciones o competencias de otra.
16. Por su parte, este Tribunal ha desarrollado en su jurisprudencia (sentencias de los
expedientes 00005-2005-CC/TC y 00001-2010-CC/TC) el denominado conflicto
constitucional por menoscabo de atribuciones constitucionales, el cual ha clasificado
en:
a) conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto, que se produce
cuando, sin existir un conflicto en relación con la titularidad de una
competencia o atribución, un órgano constitucional ejerce su competencia de
un modo tal que afecta el adecuado ejercicio de las competencias reservadas a
otro órgano constitucional;
b) conflicto constitucional por menoscabo de interferencia, que se produce
cuando los órganos constitucionales tienen entrelazadas sus competencias en
un nivel tal que uno o ninguno de ellos puede ejercer debidamente sus
competencias sin la cooperación del otro. Los conflictos por menoscabo de
atribuciones se presentan cuando una entidad estatal, al ejercer indebidamente
sus competencias, entorpece la labor de otra sin haber invadido, en rigor, la
esfera de sus competencias; en este supuesto, no se discute la titularidad de una
competencia determinada sino la forma en la que esta se ejerce material o
sustancialmente.
17. En el presente caso, las municipalidades demandantes cuestionan la afectación de sus
competencias exclusivas en materia de zonificación, parámetros urbanísticos y
edificatorios, conforme a los artículos 195.6, 195.10 y 198 de la Constitución y a los
artículos 38, 40, 73, 79 y 161 de la LOM, que habrían sido vulnerados como
consecuencia de la concreta regulación establecida por el Poder Ejecutivo sobre
habilitación urbana y edificación para viviendas de interés social.
Caso de los parámetros urbanísticos II 12
18. Así, mientras que las municipalidades demandantes alegan que tienen competencias
exclusivas respecto de la planificación del desarrollo urbano y, especialmente, en
materia de zonificación y parámetros urbanísticos y edificatorios, el Poder Ejecutivo
considera que es competente para establecer normas técnicas de obligatorio
cumplimiento respecto de parámetros de altura de edificación, espacios libres,
regulación sobre estacionamientos y áreas para el parqueo de bicicletas en lo que
respecta a proyectos de vivienda de interés social.
19. En tal sentido, este Tribunal advierte que la controversia se centra en el modo en que
el Poder Ejecutivo ha ejercido sus competencias normativas en materia de
habilitación urbana y edificación de las viviendas de interés social, a través de la
regulación establecida en el artículo 2 del Decreto Legislativo 1469 y en los literales
b) y c) del artículo 2.2; en los artículos 9.2 y 9.3; en el literal j) del artículo 10.1; así
como en los artículos 10.3, 10.4 y 10.6 del texto vigente del Reglamento Especial de
Habitación Urbana y Edificación.
20. Así las cosas, los demandantes sostienen que la concreta regulación adoptada en el
texto vigente de las disposiciones citadas supra invade las competencias de las
municipalidades demandantes.
21. En consecuencia, el conflicto de autos, en esencia, es uno positivo de competencias,
pues lo que se cuestiona es la forma en que el Poder Ejecutivo ha ejercido sus
competencias, pues ello invadiría, según las demandantes, las competencias
exclusivas de los gobiernos locales en materia de zonificación, parámetros
urbanísticos y edificatorios.
22. Explicado lo anterior, este Tribunal determinará a continuación si las competencias
invocadas en la demanda han sido afectadas por el Poder Ejecutivo, o no. Para ello,
es necesario detenerse previamente en el modelo de Estado unitario y descentralizado
establecido en la Constitución Política de 1993 y en las normas del bloque de
constitucionalidad relacionadas con el proceso de descentralización.
§3. EL MODELO CONSTITUCIONAL DE ESTADO UNITARIO Y DESCENTRALIZADO
23. El actual modelo de Estado unitario se fortalece y garantiza su supervivencia a través
de la descentralización, que es el fundamento de la modernización y democratización
del Estado.
24. El proceso de descentralización supone transferir potestades y competencias a favor
de órganos intermedios de gobierno y esto no debilita al Estado, por el contrario, lo
fortalece, porque puede desempeñar más eficientemente sus funciones propias, en la
medida que delega atribuciones en instancias que tienen un mayor nivel de
proximidad con el ciudadano.
25. La Constitución, en su artículo 43, establece lo siguiente:
Caso de los parámetros urbanísticos II 13
La República del Perú es democrática, social, independiente soberana. El Estado es uno e
indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según
el principio de la separación de poderes.
26. Siguiendo dicho diseño constitucional, nuestra Carta Política, en sus artículos 188 a
199, regula el proceso de descentralización como aquel proceso progresivo y
ordenado tendiente al desarrollo integral de nuestro país.
27. Vale decir, la descentralización es un proceso que permite que en todo el territorio
nacional se den los elementos que posibiliten a los peruanos un nivel de vida acorde
con su condición de seres humanos, dentro de la inspiración humanística ratificada
por la Constitución vigente, que entiende que la persona es el fin supremo de la
sociedad y del Estado.
28. La finalidad de este diseño es que en cada lugar de la República exista acceso a todos
los elementos que trae consigo la modernidad, en procura del bienestar y de la
realización de la persona humana.
29. En tal sentido, dicho proceso implica el ejercicio del gobierno de manera
descentralizada y desconcentrada en aras del desarrollo integral del país, que, sin
romper el concepto unitario de Estado, debe reconocer órganos de gobierno distintos
a los que integran la estructura del gobierno central, con poder suficiente para
enfrentar en forma autónoma la problemática de cada localidad.
30. La Constitución ha establecido que el proceso de descentralización se da,
básicamente, a través y a partir de las municipalidades, a las cuales considera como
instrumentos vitales. Por ello, es importante resaltar el papel que se asigna a los
gobiernos locales, a los que no solamente se debe concebir como entidades
encargadas de enfrentar y atender los requerimientos que se presentan en sus
respectivas jurisdicciones, sino también y, principalmente, como medios para
materializar la descentralización del gobierno, en tanto entidades que representan a
los ciudadanos de su respectiva circunscripción territorial. Ciudadanos que eligen a
sus autoridades a través de elecciones y quienes, por medio de los mecanismos de
democracia directa, participan en las actividades de su respectivo gobierno local.
31. Justamente, para que puedan cumplir con su papel como instrumentos de la
descentralización, se les ha otorgado plena autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia (artículos 194 y 195 de la
Constitución).
32. Esta autonomía otorgada a los gobiernos locales es tal que, incluso la Constitución,
en su artículo 194, reconoce la existencia de los concejos municipales como órganos
normativos y fiscalizadores, y a la alcaldía como órgano ejecutivo.
Caso de los parámetros urbanísticos II 14
33. Por ello, si como país se aspira a un auténtico Estado constitucional unitario y
descentralizado, moderno y eficiente, en el cual existan entes territoriales cuyas
autoridades emerjan del mandato popular y gocen de autonomía política, económica
y administrativa en los asuntos de su competencia, es necesario fortalecer, desde
todos los ámbitos, el proceso de descentralización dentro de la estructura estatal, con
la finalidad de procurar el desarrollo integral del país a través de los gobiernos
regionales y locales.
34. Adicionalmente, es importante enfatizar que el diseño de Estado unitario y
descentralista resulta sui generis, puesto que dentro de un modelo de Estado unitario
es conocido que el gobierno nacional es el único que ostenta autonomía política.
35. En efecto, a partir de la Constitución de 1993, el constituyente peruano ha otorgado
a las regiones y municipalidades, a través de sus órganos de gobierno, autonomía
política, con lo que se ha inaugurado dentro del Estado peruano una modalidad
especial que conjuga una autonomía política general, inherente y exclusiva de
gobierno nacional en el clásico Estado unitario, con una autonomía política
constreñida a los asuntos competenciales propios, que se entiende como comprensiva
de la gestión de sus intereses.
36. Del ejercicio de la autonomía se desprende que los gobiernos locales pueden
desarrollar a través de las normas municipales atribuciones necesarias para garantizar
su autogobierno en los asuntos que constitucionalmente les competen.
37. Sin embargo, la autonomía no debe confundirse con autarquía, pues esta debe ser
ejercida de conformidad con la Constitución y las leyes. La autonomía que poseen
los gobiernos locales no significa que el desarrollo normativo ejercido por estas se
realice en un ordenamiento jurídico aislado, sino que su regulación se enmarca en un
sistema nacional armónico.
38. Definido este marco, corresponde ahora esclarecer en qué consiste la alegada
afectación de competencias de las municipalidades demandantes.
§4. SOBRE LA ALEGADA AFECTACIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE PARÁMETROS
URBANÍSTICOS Y EDIFICATORIOS
39. Como ya se dejó establecido previamente, el ejercicio de competencias materia del
presente conflicto está relacionado con las siguientes disposiciones emitidas por el
Poder Ejecutivo:
i) El artículo 2 del Decreto Legislativo 1469, en cuanto modifica el
artículo 36 de la Ley 29090 y establece que el Reglamento Especial de
Habilitación Urbana y Edificación es la norma técnica nacional de
cumplimiento obligatorio en el ámbito del diseño y ejecución de
habilitaciones urbanas y edificaciones, con la que normas regionales,
Caso de los parámetros urbanísticos II 15
provinciales o distritales deben guardar concordancia o a la que deben
adecuarse; lo que incluye sus disposiciones básicas para viviendas de
interés social así como especificaciones urbanísticas y edificatorias.
ii) Los literales b) y c) del artículo 2.2; los artículos 9.2 y 9.3; el literal j)
del artículo 10.1 y los artículos 10.3, 10.4 y 10.6 del Reglamento
Especial de Habilitación Urbana y Edificación, donde se regula,
respectivamente:
a. Que los proyectos de habilitación urbana para viviendas de interés
social pueden desarrollarse en cualquier zonificación residencial, así
como en cualquier otro tipo de zonificación compatible con el uso
residencial, como las zonas comerciales (literal b del artículo 2.2);
b. Que las áreas calificadas como otros usos solo podrán ser utilizada
para proyectos de VIS que se ejecuten bajo concurso público sobre
predios estatales, y se considera como referencia la zonificación
residencial de mayor densidad que se encuentre contigua o frente a
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