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27454-2021-LIMA
Sumilla: FUNDADO. SE ESTIMA QUE, LA OMISIÓN DE HABERSE CONSIGNADO LA BASE LEGAL ESPECÍFICA EN LA RESOLUCIÓN DE SANCIÓN INTERPUESTA POR LA RECURRENTE A LA EMPRESA DEMANDANTE, FUE SUBSANADA CON POSTERIORIDAD CON LA EMISIÓN DEL ACTA DE CONSTATACIÓN, LA CUAL FUE DE PLENO CONOCIMIENTO DE LA ACCIONANTE, POR TANTO, NO SE OBSERVA VICIO ALGUNO QUE INCURRA EN LA NULIDAD DE LA DICHA RESOLUCIÓN.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230620
Fecha del documento: –
Índice fuente: JURISPRUDENCIA JUDICIAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
CASACIÓN Nº 27454-2021 LIMA
Materia: La omisión de consignar la base legal especí? ca en la resolución de sanción impuesta a la empresa demandante, se subsanó con la remisión del acta de constatación en la cual sí se consigna la norma legal que ampara la sanción, por lo que la entidad demandada ha observado los principios que inspiran el procedimiento administrativo sancionador. Lima, nueve de marzo de dos mil veintitrés LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA. – VISTA; la causa número veintisiete mil cuatrocientos cincuenta y cuatro guion dos mil veintiuno; en Audiencia Pública virtual llevada a cabo en la fecha, integrada por los señores Jueces Supremos: De La Rosa Bedriñana, Ampudia Herrera, Cartolin Pastor, Linares San Román y Corante Morales; y producida la votación con arreglo a ley, se emite la siguiente sentencia: I. MATERIA DEL RECURSO Se trata del recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Metropolitana de Lima, a través de su Procuradora Pública Municipal Mariela González Espinoza, mediante escrito de fecha diecisiete de septiembre de dos mil veinte, obrante de fojas ciento setenta y siete a ciento ochenta y uno vuelta, contra la sentencia de vista de fecha catorce de agosto de dos mil veinte, de fojas ciento cincuenta y tres a ciento cincuenta y siete emitida por la Cuarta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima, que revocó la sentencia apelada de fecha veinte de diciembre de dos mil dieciocho, de fojas ciento veinte a ciento veintinueve que declaró infundada la demanda; y, reformándola, la declararon fundada, en consecuencia, nula la Resolución de Sanción Nº 01M341287, así como nula la Resolución de Subgerencia Nº 02094-2014-MMLGFC-SCS9 de fecha veinte de septiembre de dos mil catorce y la Resolución Gerencial Nº 720-2015-MML-GFC11 del veintitrés de julio de dos mil quince; en los seguidos por la Empresa de Transportes Warivilca Sociedad Anónima contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, sobre acción contencioso administrativa. II. CAUSALES DEL RECURSO 2.1. Por auto de cali? cación de fecha catorce de septiembre de dos mil veintidós, se ha declarado procedente el recurso de casación interpuesto por la demandada por la siguiente causal: Infracción normativa del artículo 230 de la Ley Nº 27444 III. CONSIDERANDO: Primero. Antecedentes del proceso A ? n de contextualizar el análisis de la causal de casación declarada procedente, esta Sala Suprema estima oportuno tener como antecedentes del proceso lo siguiente: a) Acto administrativo impugnado El diecisiete de septiembre de dos mil catorce, mediante Resolución de Sanción Nº 01M341287, (de folios nueve de autos) el sr. Elías Mamani Mamani, en su condición de inspector de la Sub-Gerencia de Operaciones y Fiscalización de la Gerencia de Fiscalización y Control de la Municipalidad Metropolitana de Lima, impuso a la Empresa de Transportes Warivilca Sociedad Anónima, con domicilio en Av. Carlos Zavala Nº 108, lado izquierdo, cercado de Lima, la sanción de multa en el monto de siete mil seiscientos con 00/100 soles (S/. 7,600.00) y medida complementaria de clausura transitoria hasta que regularice la conducta infractora, al haber incurrido en la infracción con Código 050103, consistente en “realizar actividad económica sin tener las condiciones técnicas y medidas de seguridad establecidas por la autoridad”. Posteriormente, mediante Resolución de Subgerencia Nº 02094-2014-MML-GFC-SCS de fecha veinte de septiembre de dos mil catorce (de folios diecisiete de autos) en su artículo primero, se resolvió declarar improcedente el recurso de reconsideración interpuesto por la Empresa de Transportes Warivilca Sociedad Anónima en contra de la citada resolución anterior. Posteriormente, por Resolución de Subgerencia Nº 0090-2015-MML-GFC-SCS, del trece de enero de dos mil quince (obrante a folios veintiuno) se resuelve en su artículo primero, lo siguiente: “RATIFICAR la validez de la Resolución de Subgerencia Nº 2094-2014-MML-GFC-SCS, debiéndose consignar además en la Parte Resolutiva: CORREGIR la Resolución de Sanción Nº 01M341287, debiéndose consignar como Base Legal Especí? ca: ORD. 984 y MODIFICATORIAS, de conformidad con los argumentos expuestos en la presente Resolución de Subgerencia”. Ante el recurso de apelación interpuesto por la ahora demandante, por Resolución Gerencial Nº 720-2015-MML-GFC de fecha veintitrés de julio de dos mil quince (fojas veintidós y veintitrés de autos), resolvió declarar infundado el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución de Subgerencia Nº 02094-2014-MML-GFC-SCS de fecha veinte de septiembre de dos mil catorce. b) Demanda Dentro del escenario antes descrito, la Empresa de Transportes Warivilca Sociedad Anónima, pretende1 con su demanda la nulidad total de la Resolución Gerencial Nº 720-2015-MML-GFC de fecha veintitrés de julio de dos mil quince y noti? cada con fecha trece de octubre de dos mil quince; y, como consecuencia de ello, se declare la nulidad de la Resolución de Subgerencia Nº 02094-2014-MML-GFC-SCS de fecha veinte de septiembre de dos mil catorce y la Resolución de Sanción Nº 01M341287 de fecha diecisiete de septiembre de dos mil quince, que contiene el Acta de Visita de Inspección de Defensa Civil Nº 004860 y el Acta de Constatación Nº 001971. Sostiene en su demanda que, frente a la sanción impuesta presentó recurso de reconsideración adjuntando como medios probatorios el Certi? cado de Inspección Técnica de Seguridad en Defensa Civil Básica Nº 072012 de fecha de expedición siete de agosto de dos mil catorce, y fecha de caducidad siete de agosto de dos mil dieciséis, es decir, con una vigencia de dos años; así como la Licencia de Funcionamiento Indeterminada Nº 0003726 de fecha veintidós de abril de dos mil trece, documentos con los que sostiene se encontraba realizando actividad conforme a las condiciones técnicas y medidas de seguridad establecidas por la autoridad. Re? ere que, no se ha valorado debidamente los medios probatorios presentados en el procedimiento, dado que la infracción fue detectada el catorce de septiembre de dos mil catorce, esto es, luego de un mes y diez días, por lo que no resulta razonable el tiempo de efectuada la ? scalización posterior y los supuestos desperfectos encontrados. Respecto al monto de la multa de siete mil seiscientos con 00/100 soles (S/. 7,600.00), considera que es desproporcional y con? scatorio, además de no haberse determinado en el procedimiento cuál es su base legal, por lo que contraviene el numeral 1.4 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General. Finalmente, sostiene que la Resolución de Sanción Nº 01M341287 contiene un vicio trascendental ya que la parte pertinente de “base legal especí? ca” en la que se ampara la sanción, se encuentra en blanco, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 21 numeral 5 de la Ordenanza Municipal Nº 984 modi? cada por la Ordenanza Nº 1014, que exige al inspector interviniente, consignar las disposiciones normativas que amparan las sanciones impuestas; y, la falta de uno de los requisitos contemplados en el citado artículo, conlleva a la nulidad de la resolución de sanción. c) Contestación de la demanda La Municipalidad Metropolitana de Lima, a través de su Procurador Público Municipal, contesta la demanda2 y solicita que esta sea declarada infundada, bajo los siguientes fundamentos: Sostiene que de acuerdo a la inspección realizada el diecisiete de septiembre de dos mil catorce, por personal de la Subgerencia de Defensa Civil de su representada, que dio mérito al Acta de Visita de Inspección de Defensa Civil Nº 4860-2014-MML-SGDC-ITSDC se constató que el establecimiento ubicado en la Av. Carlos Zavala Nº 108 lado izquierdo, cercado de Lima, no cumplía con las condiciones de seguridad establecidas en la normatividad en Defensa Civil vigente y se encontraba en Alto Riesgo, hecho que dio mérito a que se emita la Resolución de Sanción Nº 01M341287, y se le imponga la sanción con código Nº 050103 por la comisión de la infracción “realizar actividad económica, sin tener las condiciones técnicas y medidas de seguridad establecidas”, de acuerdo al Anexo I – Tipi? cación y Escala de Multas, por lo que al haberse veri? cado la infracción, se procedió a imponer la sanción correspondiente, cuya aplicación busca cautelar la seguridad de las personas que ingresen a dichos locales. La entidad demandada se encuentra facultada de realizar la veri? cación del cumplimiento de los requisitos que debe reunir el administrado aún después de emitido el acto administrativo a su favor, en el presente caso, luego de la inspección, por lo que la ? scalización realizada fue oportuna y legal. Conforme a lo establecido en el numeral 6.2 del artículo 6 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el acto administrativo puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes que obren en el expediente, a condición de que se les identi? que de modo certero, lo que ha ocurrido en el caso de la Resolución de Sanción Nº 01M341287, pues en la misma se ha remitido al Acta de Constatación Nº 341287-14- RS, y al Acta de Visita de Inspección de Defensa Civil Nº 4860-2014-MML-SGDC-ITSDC, de fecha diecinueve de septiembre de dos mil catorce, en el que se cali? ca de Riesgo Alto por parte del personal de Defensa Civil, por lo que el acto administrativo sancionador ha sido debidamente motivado. d) Sentencia en primera instancia La sentencia en primera instancia3 declaró infundada la demanda al considerar que: ? Los documentos presentados por la empresa demandante, como son el Certi? cado de Inspección Técnica de Seguridad en Defensa Civil Básica Nº 072012 y la Licencia de Funcionamiento Indeterminada Nº 0003726 fueron otorgados a favor de la Empresa de Transportes Turismo Armonía Sociedad Anónima y no a la demandante Empresa de Transportes Warivilca Sociedad Anónima. ? Las observaciones realizadas por la autoridad competente representan un peligro potencial e inminente a la seguridad y salud pública no solo de los usuarios sino para las personas ajenas a los servicios que pueda brindar la demandante, por lo que dada la naturaleza de la infracción imputada, la demandante fue sancionada sin observar el procedimiento establecido en el artículo 17 de la Ordenanza Nº 894, y en la Tabla de Infracciones y Sanciones aprobada por la Ordenanza Nº 1014, en el cual se establece que para la infracción de Código 05-0103, no corresponde el procedimiento previo de descargo. ? No se advierte que las resoluciones impugnadas hayan incurrido en alguna causal de nulidad del acto administrativo señalada en el artículo 10 de la Ley Nº 27444 que las invaliden. e) Apelación de sentencia La demandante apeló4 la sentencia, sosteniendo básicamente lo expuesto en su demanda, añadiendo que la sentencia erróneamente señala que los documentos acompañados fueron otorgados a favor de la Empresa de Transportes Turismo Armonía Sociedad Anónima y no a la Empresa de Transportes Warivilca Sociedad Anónima, y que la sanción fue impuesta al establecimiento ubicado en la Av. Carlos Zavala Nº 108, lado izquierdo, del cercado de Lima, sin embargo, como se advierte de dichos documentos, estos corresponden al centro comercial ubicado en la dirección señalada, por lo que debieron ser tomados en cuenta al momento de resolver. Por otro lado, re? ere que la Resolución de Sanción contiene un vicio trascendental, pues la parte pertinente “base legal especí? ca” se encuentra vacía (en blanco), contraviniendo lo dispuesto en el artículo 21 de la Ordenanza Municipal Nº 984 modi? cado por la Ordenanza Nº 1014 que establece como uno de los requisitos que debe contener la resolución de sanción, las disposiciones normativas que amparan las sanciones impuestas. f) Sentencia de Vista La sentencia en segunda instancia5 revocó la sentencia apelada que declaró infundada la demanda, y reformándola, la declaró fundada. En lo esencial, determinó que: – La Resolución de Sanción Nº 01M341287 no tiene la base legal especí? ca, pues el apartado pertinente aparece en blanco. – El artículo 21 de la Ordenanza Municipal Nº 984 modi? cada por la Ordenanza Nº 1014, precisa que la resolución de sanción debe contener, entre otros, el siguiente requisito para su validez: 5. Disposiciones normativas que amparan las sanciones impuestas. – Conforme a lo desarrollado por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente Nº 00156-2012-PHC/TC, al momento en que se formula una imputación a nivel administrativo, es requisito indispensable que además de los hechos en que se sustenta, también debe incluirse la cali? cación legal de los actos, lo que implica necesariamente la base legal que la sustente a efectos de salvaguardar un debido procedimiento en su faceta del derecho a la comunicación previa y detallada de la acusación, si no, no se entiende de otra manera que el legislador haya sancionado con nulidad la omisión, entre otros, de este requisito. Segundo. Delimitación del objeto del proceso La empresa demandante alega que las resoluciones administrativas impugnadas contravienen el ordenamiento jurídico, el derecho a la defensa y la motivación de resoluciones, pues la Resolución de Sanción Nº 01M341287 del diecisiete de septiembre de dos mil catorce, se habría emitido vulnerando, principalmente, lo dispuesto en el artículo 21 de la Ordenanza Municipal Nº 984 modi? cado por la Ordenanza Municipal Nº 1014, que establece como uno de los requisitos de su validez el señalar la norma que ampara la sanción impuesta, omisión que la convierte en nula. Tercero. Infracción normativa En el caso de autos, el recurso de casación ha sido declarado procedente por infracción normativa del artículo 230 de la Ley Nº 27444. Cuarto. El recurrente, en estricto, denuncia la inaplicación de los principios de legalidad, verdad material y de predictibilidad o de con? anza legítima. A su vez, precisa en su recurso de casación que se habría inobservado la norma que establece: “el debido procedimiento comprende el derecho a que las entidades aplicarán las sanciones sujetándose al procedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso”, norma que se encuentra recogida en el texto original del numeral 2 del artículo 230 de la Ley Nº 27444, antes de su modi? catoria por el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1272, publicado el veintiuno de diciembre de dos mil dieciséis. A su vez, es menester precisar que los principios de legalidad y debido procedimiento, se encuentran contemplados en los numerales 1 y 2 del artículo 230 de la Ley Nº 27444, cuyo texto es el siguiente: “Artículo 230. Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: 1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad. 2. Debido procedimiento.- No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas. (…)” Quinto. El Colegiado Supremo advierte que, en efecto, tal como lo ha señalado la instancia de mérito, en la Resolución de Sanción Nº 01M341287 de fecha diecisiete de septiembre de dos mil catorce expedida por la demandada, ha omitido precisar en el recuadro pertinente, la base legal especí? ca en que se ampara la sanción impuesta; omisión que al ser advertida por la propia demandada, la subsanó, expidiendo la Resolución de Subgerencia Nº 0090-2015-MML-GFC-SCS, del trece de enero de dos mil quince (obrante a folios veintiuno) mediante la cual resolvió en su artículo primero, rati? car la validez de la Resolución de Subgerencia Nº 2094-2014-MML-GFC-SCS, consignándose en la parte resolutiva de la misma: “corregir la Resolución de Sanción Nº 01M341287, debiéndose consignar como Base Legal Especí? ca: ORD. 984 y MODIFICATORIAS”. Sexto. El artículo 21 de la Ordenanza Municipal Nº 984 modi? cado por la Ordenanza Municipal Nº 1014, establece lo siguiente: “Artículo 21.- RESOLUCIÓN DE SANCIÓN Es el acto administrativo mediante el cual se impone al infractor la multa y las medidas complementarias que correspondan. La resolución de sanción deberá contener los siguientes requisitos para su validez: 1.- Nombre del infractor y documento de identidad. 2.- Domicilio real del infractor. 3.- Código y descripción abreviada de la infracción. 4.- Lugar en que se cometió la infracción o en su defecto el lugar de detección. 5.- Disposiciones normativas que amparan las sanciones impuestas. 6.- Monto de la multa debiéndose precisar las medidas complementarias que correspondan e indicar el número de noti? cación preventiva de sanción, de ser el caso. 7.- Código, nombre y ? rma del Inspector Municipal. La falta de uno de los requisitos contemplados en el Artículo 21° conlleva a la nulidad de la resolución de sanción, la misma que deberá tramitarse de conformidad a lo previsto en el artículo 10° de la Ley del Procedimiento Administrativo General Nº 27444. La nulidad puede ser declarada de o? cio cuando el funcionario detecte que se incurrió en una de las causales de nulidad previstas en la Ley del Procedimiento Administrativo General Nº 27444.” Séptimo. Por otro lado, es menester considerar lo dispuesto por el artículo 6 numeral 6.2 del texto original de la Ley Nº 27444, aplicable al presente caso por razón de temporalidad que establece lo siguiente: Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identi? que de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. Octavo. Conforme lo ha reconocido la parte demandante en su escrito de demanda, la Resolución de Sanción tantas veces citada contenía el Acta de Visita de Inspección de Defensa Civil Nº 004860 así como el Acta de Constatación Nº 001971, ambas de fecha diecisiete de septiembre de dos mil catorce (fojas sesenta y tres a sesenta y cinco) advirtiéndose en este último documento que el objeto de la inspección consistió en “veri? car si cumple con las disposiciones municipales establecidas en la Ordenanza Nº 984 y su modi? catoria Ordenanza Nº 1014” y que en el desarrollo de la inspección, “se detectó (…) infracción tipi? cada con el Código 05-0103, la misma que por su naturaleza y/o gravedad es sancionable sin observar el procedimiento previo, que hace referencia el Artículo 17° y 18° de la Ordenanza Nº 984”. Noveno. En ese orden de ideas se tiene que, si bien es cierto el artículo 21 de la Ordenanza Municipal Nº 984 modi? cado por la Ordenanza Municipal Nº 1014 sanciona con nulidad la omisión de alguno de los requisitos de validez que debe contener la resolución de sanción, habiendo incurrido la demandada en un vicio formal al no señalar primigeniamente la base legal especí? ca en la resolución de sanción materia de litis, pero que luego subsanó la omisión en otra resolución integradora, sin embargo, no es menos cierto que, la demandante tuvo conocimiento oportuno de la norma sobre la cual se sostiene la infracción incurrida, al habérsele puesto de conocimiento el Acta de Constatación Nº 001971 conjuntamente con la resolución de sanción, como expresamente reconoce en su demanda, resultando aplicable el numeral 6.2 del artículo 6 de la Ley Nº 27444, por lo que no se advierte vulneración al derecho a la defensa y la debida motivación. Décimo. Por lo tanto, al haberse determinado que la omisión de consignar la base legal especí? ca en la resolución de sanción impuesta a la empresa demandante, se subsanó con la remisión del Acta de Constatación Nº 001971 de fecha diecisiete de septiembre de dos mil catorce, en la cual sí se consigna la norma legal que ampara la sanción, se concluye que la entidad demandada ha observado los principios de legalidad y debido procedimiento que inspiran el procedimiento administrativo sancionador, establecidos en el artículo 230 de la Ley Nº 27444, por lo que la Sala Superior ha incurrido en la infracción normativa denunciada, deviniendo en fundado el recurso de casación interpuesto, y actuando en sede de instancia, se debe con? rmar la sentencia apelada que declaró infundada la demanda. IV. FALLO: Por estas consideraciones, declararon: FUNDADO el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Metropolitana de Lima, a través de su Procuradora Pública Municipal Mariela González Espinoza, mediante escrito de fecha diecisiete de septiembre de dos mil veinte, obrante de fojas ciento setenta y siete a ciento ochenta y uno vuelta; CASARON la sentencia de vista de fecha catorce de agosto de dos mil veinte, de fojas ciento cincuenta y tres a ciento cincuenta y siete; y actuando en sede de instancia, CONFIRMARON la sentencia apelada de fecha veinte de diciembre de dos mil dieciocho, de fojas ciento veinte a ciento veintinueve que declaró INFUNDADA la demanda; en los seguidos por la Empresa de Transportes Warivilca Sociedad Anónima contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, sobre acción contencioso administrativa; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario o? cial El Peruano, conforme a ley; y los devolvieron. Interviene como ponente la señora Jueza Suprema De La Rosa Bedriñana. S.S. DE LA ROSA BEDRIÑANA, AMPUDIA HERRERA, CARTOLIN PASTOR, LINARES SAN ROMÁN, CORANTE MORALES. 1 La demanda se interpuso el doce de enero de dos mil dieciséis y obra de fojas 25 a 31, subsanada a folios 36. 2 El escrito de contestación se presentó el diecisiete de mayo de dos mil dieciséis, de fojas 91 a 105. 3 La sentencia se emitió el 20 de diciembre de 2018 por el Tercer Juzgado Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima y obra de fojas 120 a 129. 4 El recurso se interpuso el 04 de enero de 2019 y obra de fojas 133 a 136. 5 Se emitió el 14 de agosto de 2020 por la Cuarta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior de Justicia de Lima y obra de fojas 153 a 157. C-2184877-152
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