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0024-2021-PI/TC y 0029-2021-PI/TC (Acumulados)
Sumilla: DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY N° 31216, LEY DE CREACIÓN DEL DISTRITO DE SAN ANTONIO EN LA PROVINCIA DE MARISCAL NIETO DEL DEPARTAMENTO DE MOQUEGUA.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20231104
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Pleno. Sentencia 350/2023
PLENO JURISDICCIONAL
Expedientes 0024-2021-PI/TC y 0029-2021-PI/TC (Acumulados)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
5 de octubre de 2023
Caso de la Ley de creación del distrito de San Antonio
PODER EJECUTIVO Y MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE ILO C.
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 31216, Ley de creación del
Distrito de San Antonio en la Provincia de Mariscal Nieto del Departamento
de Moquegua.
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
TABLA DE CONTENIDOS
Norma impugnada Parámetro de control
Constitución Política del Perú
Artículos: 43, 79, 102.7 y 105
Ley 31216
Reglamento del Congreso
Artículos: 31-A, 53, 76
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDAS
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDAS
C. INTERVENCIÓN DE TERCERO
D. INTERVENCIÓN DE PARTÍCIPE
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
§2. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
2.1. ANÁLISIS DE LAS COMPETENCIAS DEL PODER EJECUTIVO Y EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA PARA LA EXPEDICIÓN DE LA LEY 31216
2.1.1. SOBRE LA PRESENTACIÓN DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA SOBRE
DEMARCACIÓN TERRITORIAL A CARGO DEL PODER EJECUTIVO
2.1.2. SOBRE LA ACTUALIZACIÓN DEL PROYECTO DE LEY 5386/2015-PE
ARCHIVADO DURANTE EL PERÍODO LEGISLATIVO 2011-2016
2.1.3. SOBRE EL RETIRO DEL PROYECTO DE LEY DE CREACIÓN DEL
DISTRITO DE SAN ANTONIO POR PARTE DEL PODER EJECUTIVO
2.1.4. SOBRE LA TRAMITACIÓN Y APROBACIÓN DEL PROYECTO DE LEY
DE CREACIÓN DEL DISTRITO DE SAN ANTONIO, PRESENTADA POR EL
Caso de la Ley de creación del distrito de San Antonio 2
PODER EJECUTIVO CON CARÁCTER DE URGENTE, DE ACUERDO CON LA
CONSTITUCIÓN Y EL REGLAMENTO DEL CONGRESO
2.1.5. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 79 DE LA
CONSTITUCIÓN Y DEL DECRETO LEGISLATIVO 1275 EN EL PRESENTE
CASO
§3. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
3.1. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 102.7 Y 43 DE LA
CONSTITUCIÓN
III. FALLO
Caso de la Ley de creación del distrito de San Antonio 3
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 5 días del mes de octubre de 2023, en sesión de Pleno Jurisdiccional,
los magistrados Morales Saravia (presidente), Pacheco Zerga (vicepresidenta), Gutiérrez
Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich han emitido la presente
sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad
con lo votado.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 22 de julio de 2021, el procurador público especializado en Materia
Constitucional del Poder Ejecutivo interpuso demanda de inconstitucionalidad por
razones de forma y de fondo contra la Ley 31216, argumentando que contraviene los
artículos 43, 79 y 102.7 de la Constitución.
Asimismo, con fecha 10 de setiembre de 2021, la Municipalidad Provincial de Ilo
presentó demanda de inconstitucionalidad por similares razones contra la Ley 31216,
alegando que vulnera los artículos 43, 79, 102.7 y 105 de la Constitución.
Mediante auto de fecha 28 de setiembre de 2021, el Tribunal Constitucional, invocando
el artículo 113 del Nuevo Código Procesal Constitucional (NCPCo), resolvió la
acumulación de los expedientes 0024-2021-PI/TC y 0029-2021-PI/TC.
Por su parte, con fechas 7 de octubre de 2021 y 16 de diciembre de 2021, el apoderado
especial del Congreso de la República contestó las demandas solicitando que sean
declaradas infundadas.
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Las partes postulan una serie de argumentos a fin de sustentar la inconstitucionalidad de
la norma impugnada y que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDAS
EXPEDIENTE 00024-2021-PI
Los argumentos expuestos en la demanda presentada por el procurador público
especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo son los siguientes:
– Sostiene que la Ley 31216 adolece de vicios de inconstitucionalidad por la forma,
dado que el procedimiento seguido para su aprobación no ha respetado la
competencia exclusiva que tiene el Poder Ejecutivo en materia de iniciativa
legislativa sobre demarcación territorial conforme lo establece el artículo 102.7 de la
Constitución y el artículo 76 del Reglamento del Congreso (RCR).
Caso de la Ley de creación del distrito de San Antonio 4
– Refiere que el Poder Ejecutivo es el encargado de elaborar el expediente técnico
administrativo para determinar la viabilidad de la creación de un distrito, como parte
de las acciones que componen la demarcación territorial, para luego ser presentado
como proyecto de ley ante el Congreso de la República.
– Acota, que en diversos casos el Tribunal Constitucional ha resuelto controversias
referidas a la demarcación territorial con base en el artículo 102.7 de la Constitución
y la Ley 2779, concluyendo que toda propuesta sobre dicha materia es competencia
exclusiva del Poder Ejecutivo.
– Señala que el trámite parlamentario que se le dio al Proyecto de Ley 5386/2015-PE
resulta inconstitucional por cuanto fue actualizado indebidamente por el Congreso
de la República como Proyecto de Ley 2662/2017-PE, pese a encontrarse archivado
al concluir el período legislativo 2011-2016; y retirado de maneral formal como
propuesta del Poder Ejecutivo mediante el Oficio 46-2018-PR, de fecha 16 de marzo
de 2018.
– En consecuencia, sostiene que la creación del distrito de San Antonio no fue
iniciativa del Poder Ejecutivo, por lo que a su juicio la expedición de la Ley 31216
resulta inconstitucional en su totalidad al vulnerar el artículo 102.7 de la Constitución
y el artículo 76 del RCR.
– Por otro lado, refiere que la norma impugnada ha sido emitida sin contarse con el
informe respectivo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) sobre la viabilidad
técnica financiera del distrito a crear, vulnerando de esa manera el artículo 79 de la
Constitución, que prohíbe a los congresistas crear o aumentar gasto público, así como
la Quinta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1275, que
establece como requisito para el redimensionamiento o la creación de nuevos
distritos y/o provincias “contar con un informe previo favorable del MEF, respecto
de la sostenibilidad fiscal de las jurisdicciones involucradas en la propuesta”.
– En cuanto a los alegados vicios de inconstitucionalidad por el fondo, el procurador
del Poder Ejecutivo parte señalando que la Ley 31216 vulnera el principio de
separación de poderes (artículo 43 de la Constitución), desde la perspectiva de la
separación propiamente dicha y la cooperación entre órganos constitucionales.
– Sostiene que la norma impugnada no respetó la iniciativa legislativa exclusiva que
tiene el Poder Ejecutivo en materia de demarcación territorial ni la interacción que
debe existir entre el Congreso de la República y el Poder Ejecutivo para expedir
normas que tienen impacto sobre dicha materia.
– Agrega que el procedimiento para la aprobación de la ley cuestionada refleja la
ausencia de acciones por parte del Congreso para evaluar su contenido desde la
perspectiva de las relaciones con el Poder Ejecutivo, la cual implica el desarrollo de
acciones conjuntas y de coordinación en beneficio de la persona y la sociedad.
Caso de la Ley de creación del distrito de San Antonio 5
– Por último, alega que la competencia en materia de demarcación territorial es
compartida entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo de conformidad con el
artículo 102.7 de la Constitución, ya que el primero cumple con elaborar el
expediente técnico administrativo para determinar la viabilidad de la creación de un
distrito y presentar el respectivo proyecto de ley; y, el segundo, sobre la base del
ejercicio de las competencias del Ejecutivo, debate y aprueba la ley de creación del
distrito.
– Lo anterior, a criterio del procurador demandante, implica que la creación del distrito
de San Antonio es un asunto con incidencias políticas, pero con sustento técnico, lo
que le corresponde al Poder Ejecutivo, a través de sus órganos correspondientes en
concordancia con la Constitución y el artículo 1 de la Ley 27795, Ley de
Demarcación y Organización Territorial.
– Sostiene que el Congreso de la República ha creado el distrito de San Antonio en
contra de la determinación técnica que, como parte de sus competencias exclusivas,
le corresponde al Poder Ejecutivo, debido a que este último no volvió a presentar un
nuevo proyecto, posterior al archivamiento del Proyecto de Ley 5386/2015-PE.
– Por tales razones, el procurador del Poder Ejecutivo considera que la Ley 31216
también ha vulnerado el artículo 102.7 de la Constitución y, por ende, deben ser
declaradas inconstitucionales.
EXPEDIENTE 00029-2021-PI
En la demanda interpuesta por la Municipalidad Provincial de Ilo se presentan los
siguientes argumentos:
– En lo que respecta a los alegados vicios de inconstitucionalidad sustantivos, parte
señalando que la aprobación de la Ley 31216 vulnera el principio de separación de
poderes debido a que el Congreso de la República llevó a cabo una indebida actividad
legislativa sin que exista previamente un proyecto de ley vigente con el propósito de
crear el distrito de San Antonio por parte del Poder Ejecutivo.
– Sostiene que el Congreso de la República, en el marco de sus atribuciones, sólo podrá
aprobar un proyecto de ley sobre demarcación territorial, siempre que el Poder
Ejecutivo lo haya propuesto previamente a través de una iniciativa legislativa en
atención a los artículos 43 y 102.7 de la Constitución.
– Señala que si bien el Poder Ejecutivo, el 13 de junio de 2016, mediante Oficio 101-
2016-PR, sometió a consideración del Congreso de la República un proyecto de ley
de creación del distrito de San Antonio en la provincia de Mariscal Nieto del
departamento de Moquegua es también cierto que, a través del Oficio 046-2018-PR,
del 16 de marzo de 2018, lo retiró expresamente, por lo que sostiene que a partir de
entonces, en el Parlamento no existía una iniciativa legislativa con ese propósito para
ser aprobado.
Caso de la Ley de creación del distrito de San Antonio 6
– Añade que de conformidad con el artículo 5.1 de la Ley 27795, la creación de un
distrito demanda de acciones cuya ejecución corresponde al Poder Ejecutivo a través
de la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial de la Presidencia del
Consejo de Ministros, lo cual a su juicio no se concretó en el presente caso, dado que
el proyecto primigenio había sido retirado.
– Con respecto a los alegados vicios de inconstitucionalidad por la forma, la
municipalidad recurrente alega que el Congreso de la República ha transgredido el
artículo 102.7 de la Constitución y el artículo 76.1 del RCR para la aprobación de la
Ley 31216, ya que a su juicio no existió una propuesta formulada por parte del Poder
Ejecutivo que dé inicio al procedimiento de creación de un distrito, con los informes
técnicos y legales que la legislación sobre la materia lo exige.
– Advierte que mediante el Oficio 046-2018-PR, del 16 de marzo de 2018, el Poder
Ejecutivo retiró 21 proyectos de ley sobre creación de distritos donde se incluía al
Proyecto de Ley 5386/2015-PE, sustentándose en el Informe D000002-2018-PCM-
SDOT de la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial (SDOT), el cual
señalaba que dichos proyectos no cumplían con los requisitos establecidos en la ley.
– Refiere que el citado informe de la SDOT sostuvo que la propuesta de creación del
distrito de San Antonio tenía el inconveniente de que los límites del distrito de
Moquegua del cual se desprendería no estaban completamente definidos; y que no
había cumplido con realizar uno de los mecanismos de consulta señalados en el
artículo 20 del Reglamento de la Ley de Demarcación y Organización Territorial.
– De esa manera, la municipalidad recurrente sostiene que la aprobación por insistencia
de la Ley 31216 por parte del Parlamento infringe el artículo 102.7 de la
Constitución, al haberse vulnerado el procedimiento de aprobación de una ley sobre
demarcación territorial.
– Añade que, con fecha 27 de setiembre de 2018, el Congreso de la República remitió
al presidente del Consejo de Ministros el Oficio 078-2018-2019-ADP/PCR, mediante
el cual se consultaba que “confirme su disposición de retirar los proyectos de ley
sobre creación de distritos”.
– Expone que, ante la falta de respuesta del Poder Ejecutivo, el Parlamento lo asumió
como una “no ratificación” y continuó con el trámite legislativo; no obstante, a
criterio del demandante, ello no puede interpretarse como la expresión de un
procedimiento no culminado, como es el caso del Oficio 046-2018-PR, debido a que
no tendría base legal y sería ineficaz para subsanar la ausencia de informes legales y
técnicos.
– Indica que, con base en esa errónea interpretación, el Parlamento decidió continuar
con el procedimiento legislativo del Proyecto 2662/2017-PE con carácter de urgencia
para su aprobación, exonerándolo del dictamen de la Comisión de Descentralización,
Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, así
Caso de la Ley de creación del distrito de San Antonio 7
como de la segunda votación en el Pleno, por lo que se habría vulnerado el artículo
105 de la Constitución y el artículo 31-A del RCR.
– Expone que, a pesar de los fundamentos técnicos que justificaron la observación de
la autógrafa, el Congreso reconsideró la ley, insistiendo en el texto de aprobación de
la ley de creación del distrito de San Antonio para que con fecha 2 de diciembre del
2020 se publique la Ley 31216.
– Añade que la Primera Disposición Complementaria Transitoria de la Ley 31216,
tiene implicancia de carácter presupuestal, cuya determinación le corresponde al
Poder Ejecutivo a través de informes técnicos emitidos por el Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF). En ese sentido, señala que la referida norma transgrede
el artículo 79 de la Constitución, y el artículo 76, numeral 2.2, literal a) del RCR
sobre la prohibición de iniciativa de gasto por parte del Congreso de la República.
– Sostiene que, al no haber existido un informe de evaluación de sostenibilidad fiscal
para la creación del distrito de San Antonio por parte del MEF, se vulnera la Quinta
Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1275 y la Tercera
Disposición Complementaria Final de su Reglamento aprobado por el Decreto
Supremo 162-2017-EF.
– Finalmente, la municipalidad recurrente asevera que la norma impugnada también
infringe el artículo 5.2 de la Ley 27795, debido a que el Gobierno Regional de
Moquegua no emitió informe favorable sobre demarcación territorial para la creación
del distrito de San Antonio.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
EXPEDIENTE 00024-2021-PI
Con fecha 7 de octubre de 2021, el apoderado especial del Congreso de la República
contestó la demanda presentada por el Poder Ejecutivo esgrimiendo los siguientes
argumentos para declarar infundada la demanda:
– Sostiene que no se ha vulnerado la competencia exclusiva de iniciativa legislativa
con la que cuenta el Poder Ejecutivo en materia de demarcación territorial (artículo
102.7 de la Constitución), debido a que el Parlamento no hizo suya la propuesta de
creación del distrito de San Antonio, sino por el contrario, se limitó a modificar el
número del proyecto ley “5386/2015-PE” a “2662/2017-PE”, para el siguiente
período parlamentario 2016-2021, cumpliendo con la atribución constitucional de
aprobar las leyes.
– En esa misma línea, señala que durante el respectivo procedimiento legislativo de la
Ley 31216, el Poder Ejecutivo no autorizó, a través del Ministerio de Economía y
Finanzas, el gasto que se iba a generar con la aprobación de dicha norma. No
obstante, añade que este tipo de inconstitucionalidad por la forma puede subsanarse,
de acuerdo con lo señalado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que
Caso de la Ley de creación del distrito de San Antonio 8
obran en las sentencias 00014-2011-PI/TC, 00019-2011-PI/TC, 0008-2015-PI/TC y
00015-2015- PI/TC.
– Expone que sobre la base de las citadas sentencias de procesos de
inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional tuvo a bien diferir los efectos de la
sentencia que declaró la inconstitucionalidad de una ley por vulnerar el artículo 79
de la Constitución, con el fin de dar la oportunidad de que el Poder Ejecutivo, a través
del Ministerio de Economía y Finanzas, pueda autorizar los gastos que no fueron
permitidos durante el procedimiento legislativo y de esa forma se pueda subsanar la
alegada vulneración.
– Con respecto a los alegados vicios de inconstitucionalidad sustantivos, señala que el
Parlamento aprobó la Ley 31216 sobre la base de lo propuesto en la exposición de
motivos del Proyecto de Ley 5386/2015-PE (actualizado como Proyecto de Ley
2662/2017-PE), con el fin de promover el bienestar general que se fundamenta en la
justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación.
– Advierte que en dicha iniciativa legislativa ejercida por el Poder Ejecutivo se adjuntó
el Informe Técnico 004-2016-PCM/DNTDT/RRH, emitido respectivamente por la
Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial de la Presidencia del
Consejo de Ministros, en el cual se concluyó con la viabilidad de crear el distrito de
San Antonio.
– Argumenta, en consecuencia, que la Ley 31216 no contraviene el principio de
separación de poderes (artículo 43 de la Constitución), ni la competencia del Poder
Ejecutivo en materia de demarcación territorial (artículo 102.7 de la Constitución).
EXPEDIENTE 00029-2021-PI
Con fecha 16 de diciembre de 2021, el apoderado especial del Congreso de la República
contestó la demanda presentada por la Municipalidad Provincial de Ilo con los siguientes
argumentos para declarar infundada la demanda:
– Señala que el procedimiento parlamentario que dio origen a la Ley 31216 es
conforme con los artículos 105 y 107 de la Constitución, junto con los artículos 74 y
76 del Reglamento del Congreso (RCR), ya que con fecha 13 de junio de 2016, el
Poder Ejecutivo presentó el Proyecto de Ley 5386/2015-PE solicitando que este sea
tramitado con carácter de urgencia.
– Advierte que mediante Acuerdo 26-2017-2018/CONSEJO-CR, el Consejo Directivo
del Congreso aprobó, por unanimidad, la propuesta del congresista Mantilla Medina,
para que se actualicen los proyectos de ley sobre demarcación territorial presentados
por el Poder Ejecutivo durante el periodo parlamentario 2011-2016, que no hayan
sido rechazados.
– Añade que a través del Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR, adoptado el 7 de
marzo de 2018, el Consejo Directivo del Congreso dispuso la tramitación de la
Caso de la Ley de creación del distrito de San Antonio 9
actualización de diversos proyectos de ley del Poder Ejecutivo sobre demarcación
territorial, entre ellos el Proyecto de Ley 5386/2015-PE, consignándose
posteriormente con el número 2662/2017-PE para el periodo parlamentario 2016-
2021.
– Argumenta, en consecuencia, que no se ha vulnerado la competencia exclusiva de
iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo en materia de demarcación territorial
reconocido en el artículo 102.7 Constitución, ya que a su juicio el Congreso no ha
hecho suya la propuesta de demarcación territorial presentada por el Poder Ejecutivo,
sino únicamente se ha limitado a cumplir con su atribución constitucional de aprobar
las leyes.
– Menciona que, de conformidad con la establecido en la Sentencia 0006-2018-PI/TC,
solo resulta inconstitucional la exoneración del trámite de envío a comisión de un
proyecto de ley cuando este presenta una elevada complejidad y una marcada
incidencia en la naturaleza de nuestro régimen político, al tener un importante
impacto en el esquema de los mecanismos para el control del poder, razón por la cual
a su criterio no se vulnerado el artículo 105 de la Constitución en el presente caso.
– Agrega que todas las etapas del procedimiento legislativo que dieron origen a la Ley
31216 se han desarrollado de acuerdo con lo establecido en la Constitución y en el
Reglamento del Congreso, por lo que sostiene que la Ley 31216 no ha incurrido en
una inconstitucionalidad por la forma.
– Con respecto a la supuesta vulneración de la prohibición de iniciativa de gasto por
parte de los congresistas debido a que no se ha dado cumplimiento a lo señalado en
la Quinta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1275, refiere
que esta última norma no resulta exigible, por cuanto fue emitida con posterioridad
a la presentación del Proyecto de Ley 5386/2015-PE. A su vez, subraya que un caso
similar como este se dio en la Sentencia 00006-2021-PI/TC.
– Sostiene que el Tribunal Constitucional, de acuerdo con su jurisprudencia recaída en
la Sentencia 00014-2011-PI/TC, señaló que el Poder Ejecutivo, a través del
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), puede autorizar los gastos que no fueron
autorizados durante el procedimiento legislativo, por lo que este tipo de
inconstitucionalidad por la forma puede subsanarse.
– Refiere que el Poder Ejecutivo ha prestado su consentimiento para la generación del
gasto que supone la implementación de la creación del distrito de San Antonio, ya
que se han dictado resoluciones ministeriales para modificar los índices de
distribución del Fondo de Compensación Municipal (Foncomun), el canon pesquero
y la regalía minera, incorporando expresamente al referido distrito en la provincia de
Mariscal Nieto del departamento de Moquegua.
– Advierte que los recursos que ha recibido el distrito de San Antonio obedecen a la
distribución que el propio Poder Ejecutivo, a través del MEF, ha realizado a
propuesta de la Dirección General de Presupuesto Público, tal como establece el
Caso de la Ley de creación del distrito de San Antonio 10
artículo 52 del Decreto Legislativo 1440, por lo que sostiene que no se ha vulnerado
el artículo 79 de la Constitución.
– Con respecto a los alegados vicios de fondo, sostiene que no se ha vulnerado el
principio de separación de poderes debido a que el Congreso de la República aprobó
la Ley 31216, siguiendo lo propuesto en el Proyecto de Ley 5386/2015-PE
presentado por el Poder Ejecutivo, con el fin de promover el bienestar general que se
fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación.
– Concluye que el citado Proyecto de Ley 5386/2015-PE contó con el Informe Técnico
004-2016-PCM/DNTDT/RRH, emitido por la Dirección Nacional Técnica de
Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros como órgano
responsable, que dio como viable la creación del distrito de San Antonio, lo cual a su
juicio no vulneraría la competencia del Poder Ejecutivo en materia de demarcación
territorial establecido en el artículo 102.7 de la Constitución.
C. INTERVENCIÓN DE TERCERO
El Tribunal Constitucional, mediante auto de fecha 26 de octubre de 2021, decidió
incorporar a la Junta de Delegados Vecinales Comunales de la Municipalidad Distrital de
San Antonio en calidad de tercero.
D. INTERVENCIÓN DE PARTÍCIPE
El Tribunal Constitucional, mediante auto de fecha 14 de marzo de 2023, decidió
incorporar a la Municipalidad Distrital de San Antonio en calidad de partícipe.
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
1. En el presente caso, este Tribunal Constitucional se pronunciará sobre los
alegados vicios de inconstitucionalidad en los que habría incurrido el Poder
Legislativo al expedir la Ley 31216. Al respecto, las partes demandantes alegan
que dicha norma habría vulnerado los artículos 43, 79, 102.7 y 105 de la
Constitución, así como el artículo 76 del Reglamento del Congreso.
2. En cuanto a la ley impugnada, corresponde advertir que fue publicada en el
diario oficial El Peruano el 15 de junio de 2021, y que tiene como objeto “crear
el distrito de San Antonio, con su capital San Antonio, en la provincia de
Mariscal Nieto del departamento de Moquegua” (artículo 1), así como establecer
sus límites territoriales (artículo 2).
3. La ley en cuestión cuenta también con seis disposiciones complementarias
finales, dos disposiciones complementarias transitorias y una disposición
complementaria modificatoria, relativas a su implementación.
Caso de la Ley de creación del distrito de San Antonio 11
4. Por consiguiente, este Tribunal evaluará si la Ley 31216, que crea el distrito de
San Antonio, incurre en los presuntos vicios de inconstitucionalidad por la forma
y por el fondo alegados por las entidades demandantes.
§2. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
5. Con relación a la clasificación o tipología de los vicios de inconstitucionalidad,
de acuerdo con el artículo 74 del NCPCo, la infracción contra la jerarquía
normativa de la Constitución puede ser:
(i) Directa o indirecta;
(ii) Total o parcial; y,
(iii) Por la forma o por el fondo.
6. En cuanto a la inconstitucionalidad por la forma, este Tribunal ha tenido
oportunidad de establecer que una norma puede incurrir en dicha infracción
constitucional en tres supuestos (Sentencia 0020-2005-PI/TC y acumulados,
fundamento 22):
(i) Cuando se produce el quebrantamiento del procedimiento legislativo
previsto en la Constitución para su aprobación. Se configura este
supuesto si, por ejemplo, el Poder Ejecutivo expide un decreto legislativo
sin que se haya dictado la ley que lo autoriza para dicho efecto, de acuerdo
a lo señalado en el artículo 104 de la Constitución.
(ii) Cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución directamente
ha reservado a otra específica fuente formal del derecho. Así, por
ejemplo, existen determinadas materias que la Constitución reserva a las
leyes orgánicas (v. gr. de conformidad con el artículo 106, la regulación
de la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas
en la Constitución), razón por la cual en caso de que una ley ordinaria se
ocupe de dicha regulación, incurriría en un vicio de inconstitucionalidad
formal.
(iii) Cuando es expedida por un órgano que, constitucionalmente, resulta
incompetente para hacerlo. Ello tendría lugar, por ejemplo, si el Poder
Legislativo expidiera decretos de urgencia, pues la posibilidad de dictar
dichas fuentes normativas ha sido reservada al presidente de la república,
conforme a lo previsto en el artículo 118, inciso 19 de la Constitución.
7. Con respecto al presente caso, este Tribunal advierte que la presunta infracción
constitucional por la forma en la que habría incurrido el Congreso de la
República al aprobar la Ley 31216, es la que se recoge en el primer supuesto
enunciado en el fundamento precedente, lo que a su vez habría repercutido
Caso de la Ley de creación del distrito de San Antonio 12
negativamente en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales en materia de
demarcación territorial.
8. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que el desarrollo de la función legislativa
permite un considerable nivel de discrecionalidad. Sin embargo, esto no implica
que puedan dejar de observarse las pautas que emanan de la Constitución y del
Reglamento del Congreso, pues ello ingresaría en el ámbito de lo
constitucionalmente prohibido (Sentencia 0015-2012-PI/TC, fundamento 4).
9. En otras palabras, el procedimiento parlamentario cuenta con un considerable
margen de maniobra política, pero no puede ser contrario a las obligaciones que
emanan de la Constitución o de las normas que conforman el bloque de
constitucionalidad.
10. Cabe recordar que el proceso de inconstitucionalidad implica un control
abstracto de las normas con rango de ley tomando a la Constitución, en su
carácter de norma suprema del ordenamiento, como parámetro de evaluación.
11. Este Tribunal considera indispensable recordar que, en determinadas ocasiones,
el parámetro de constitucionalidad puede comprender a otras fuentes distintas de
la Constitución y, en concreto, a determinadas normas con rango de ley, siempre
que esa condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional
(Sentencia 0007-2002-AI/TC, fundamento 5).
12. En tales casos, estas fuentes asumen la condición de “normas sobre la producción
jurídica” en un doble sentido. Por un lado, como “normas sobre la forma de la
producción jurídica”, esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar
el procedimiento de elaboración de otras normas que tienen su mismo rango. Por
otro, como “normas sobre el contenido de la normación”, es decir, cuando por
encargo de la Constitución pueden limitar el contenido de tales disposiciones.
13. A este parámetro de control, formado por la Constitución y aquellas normas con
rango de ley que derivan directamente de ella y tienen una relación causal con la
materia jurídica subyacente al control de constitucionalidad a realizarse, se le
denomina bloque de constitucionalidad.
14. En ese orden de ideas, este Tribunal ha señalado que “en una hipótesis de
infracción indirecta, el parámetro de control, esto es, la norma de referencia a
partir de la cual el Tribunal evaluará la validez de la ley cuestionada, está integrado
por la Constitución, pero también por todas las leyes a las que esta confirió la
capacidad de limitar a otras normas de su mismo rango” (Sentencia 0047-2004-
AI/TC, fundamento 128).
15. Es por ello que este Tribunal ha precisado, además, que se produce una afectación
indirecta cuando exista incompatibilidad entre la norma sometida a juicio y otra
norma legal a la que la propia Constitución delegó algunos de los siguientes
aspectos:
Caso de la Ley de creación del distrito de San Antonio 13
a) La regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción de
normativa;
b) La regulación de un contenido materialmente constitucional; y
c) La determinación de competencias o límites de las competencias y
atribuciones de los distintos poderes y órganos constitucionales.
16. Dichas normas deben ser, a su vez, compatibles con la Constitución para formar
el bloque de constitucionalidad. En tales casos, las normas integradas al parámetro
actúan como normas interpuestas y toda norma controlada que sea incompatible
con ellas será declarada inconstitucional en un proceso por infracción indirecta a
la Constitución.
17. En el presente caso, dicho parámetro está compuesto por los artículos 102.7 y 105
de la Constitución; los artículos 31-A, 53, 73 y 76, literal e) del Reglamento del
Congreso de la República, que regulan el procedimiento de aprobación de una
iniciativa legislativa presentada por el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia,
específicamente en materia de demarcación territorial; y la Ley 27795, Ley de
Demarcación y Organización Territorial, y sus modificatorias.
18. En tal sentido, el análisis de las competencias del Poder Ejecutivo y del Congreso
de la República ejercidas para la expedición de la Ley 31216 comprenderá el
examen de:
(i) La presentación de la iniciativa legislativa sobre demarcación territorial por
parte del Poder Ejecutivo;
(ii) La actualización del Proyecto de Ley 5386/2015-PE archivado durante el
período parlamentario 2011-2016;
(iii) El retiro de la referida iniciativa legislativa por parte del Poder Ejecutivo;
(iv) La tramitación y aprobación de la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo
con carácter de urgente, según la Constitución y el Reglamento del
Congreso; y, finalmente,
(v) La alegada vulneración del artículo 79 de la Constitución y del Decreto
Legislativo 1275.
19. Indicado lo anterior, se determinará, a continuación, si las normas impugnadas
han respetado el procedimiento parlamentario de aprobación de leyes de
demarcación territorial.
2.1. ANÁLISIS DE LAS COMPETENCIAS DEL PODER EJECUTIVO Y EL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA PARA LA EXPEDICIÓN DE LA LEY 31216
Caso de la Ley de creación del distrito de San Antonio 14
2.1.1. SOBRE LA PRESENTACIÓN DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA SOBRE
DEMARCACIÓN TERRITORIAL A CARGO DEL PODER EJECUTIVO
20. En primer lugar, corresponde poner en relieve que conforme al artículo 107 de la
Constitución, el presidente de la república tiene derecho de iniciativa en la
formación de leyes. Asimismo, existen requisitos formales que deben ser
observados por el Poder Ejecutivo para que sus iniciativas de ley sean válidas.
21. Con base en lo expuesto, este Tribunal ha enfatizado que, para lograr dicho
propósito de validez, es necesario que la iniciativa haya sido aprobada por el
Consejo de Ministros, lo que resulta conforme con lo establecido por el artículo
120 de la Constitución y el artículo 12 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
(LOPE). Este último artículo añade que es necesario que cuando se presenten
dichas iniciativas se cumplan los requisitos y procedimientos previstos en el RCR
(cfr. Sentencia 0023-2021-PI/TC, fundamentos 20 y 21).
22. Ahora bien, en cuanto a los requisitos especiales, previstos para el caso de las
iniciativas legislativas que presenta el Poder Ejecutivo sobre demarcación
territorial, corresponde revisar lo previst

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