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00010-2021-PI/TC y 00012-2021-PI/TC(Acumulados)
Sumilla: DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY N° 31143, LEY QUE PROTEGE DE LA USURA A LOS CONSUMIDORES DE LOS SERVICIOS FINANCIEROS.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240322
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Pleno. Sentencia 95/2024
PLENO JURISDICCIONAL
Expedientes 00010-2021-PI/TC y 00012-2021-PI/TC (Acumulados)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, 20 de febrero de 2024
Caso de la Ley de protección contra la usura
en los servicios financieros
COLEGIO DE ABOGADOS DE ICA Y PODER EJECUTIVO
CONTRA CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 31143, Ley que protege de
la usura a los consumidores de los servicios financieros.
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
Caso de la Ley de protección contra la usura en los 2
servicios financieros
Norma impugnada Parámetro de control
Constitución Política del Perú:
▪ Arts. 2.14, 2.16, 2.24, literal “a”; 58, 59, 61, 62,
Ley 31143
70, 84, 87, 103 y 105
Reglamento del Congreso de la República
▪ Art. 75
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. Demandas
B-1.1. Expediente 00010-2021-PI/TC (Demanda del Colegio de
Abogados de Ica)
B-1.2. Expediente 00012-2021-PI/TC (Demanda del Poder Ejecutivo)
B-2. Contestación de las demandas
B-2.1. Contestación en el Expediente 00010-2021-PI/TC
B-2.2. Contestación en el Expediente 00012-2021-PI/TC
C. AMICUS CURIAE
II. FUNDAMENTOS
§1. Delimitación de la controversia
§2. Sobre el alegado vicio de inconstitucionalidad formal respecto al análisis
costo-beneficio en la tramitación de la ley impugnada
§3. Sobre el análisis de constitucionalidad por el fondo de la Ley 31143
Caso de la Ley de protección contra la usura en los 3
servicios financieros
3.1. El régimen económico según la Constitución Política del Perú de
1993
3.2. El rol del Estado en el ámbito de los derechos fundamentales de
los consumidores y usuarios y la protección contra la usura
3.3. Sobre la alegada afectación de las atribuciones constitucionales
del BCRP y de la SBS
3.4. Sobre la alegada vulneración del derecho a la libre contratación
3.5. Sobre la alegada afectación de la libertad de empresa
3.6. Sobre la alegada afectación de la libre competencia
3.7. Sobre la alegada afectación de la seguridad jurídica
3.8. Sobre la alegada afectación del derecho de propiedad
3.9. Sobre la alegada afectación del principio de irretroactividad de
las normas
3.10. Sobre la alegada afectación del artículo 87 de la Constitución,
respecto a la obligación del Estado de fomentar y garantizar el ahorro
III. FALLO
Caso de la Ley de protección contra la usura en los 4
servicios financieros
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 20 días del mes de febrero de 2024, en sesión de Pleno
Jurisdiccional, los magistrados Morales Saravia (presidente), Pacheco Zerga
(vicepresidenta), Gutiérrez Ticse, con fundamento de voto que se agrega,
Domínguez Haro y Hernández Chávez emitieron la presente sentencia. Sin la
participación de los magistrados Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich, por
abstenciones aceptadas en las sesiones de pleno jurisdiccional de los días 30 de
mayo de 2023 y 14 de junio de 2022, respectivamente. Los magistrados
intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 29 de marzo de 2021, el Colegio de Abogados de Ica interpone demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 31143, Ley de protección contra la usura en
los servicios financieros, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 18 de marzo
de 2021. En dicha demanda, tramitada en el Expediente 00010-2021-PI/TC, se
alega que la referida Ley 31143 habría incurrido en vicios de inconstitucionalidad
formales y sustantivos.
Al respecto, la parte demandante cuestiona los artículos 1, 2, 3 (en los extremos que
modifica los artículos 9, 349 y 358 de la Ley 26702) y las disposiciones
complementarias finales Primera, Segunda, Tercera, Cuarta y Quinta de la ley antes
citada, bajo el argumento de que tales disposiciones vulneran los derechos a la libre
contratación, a la libertad de empresa, de propiedad, a la libre competencia, el
principio de economía social de mercado, las atribuciones del Banco Central de
Reserva del Perú (en adelante BRCP) y de la Superintendencia de Banca y Seguros
(en adelante SBS), el principio de seguridad jurídica, así como el principio de
irretroactividad de las normas. En tal sentido, denuncia la vulneración de los
artículos 2.14, 2.16 y 24.a, 58, 59, 61, 62, 70, 84, 87, 103 y 105 de la Constitución
Política del Perú de 1993; y del artículo 75 del Reglamento del Congreso.
A su vez, con fecha 28 de abril de 2021, el Poder Ejecutivo interpone una demanda
de inconstitucionalidad contra la referida Ley 31143, tramitada en su oportunidad
en el Expediente 00012-2021-PI/TC, alegando que su artículo 2, relativo al
establecimiento de tasas de interés máximas y mínimas en el sistema financiero,
contraviene los principios de libertad de empresa, libre competencia, libertad
contractual, así como la obligación del Estado de fomentar y garantizar el ahorro,
Caso de la Ley de protección contra la usura en los 5
servicios financieros
reconocidos, respectivamente, en los artículos 2.14, 59, 61, 62 y 87 de la
Constitución Política.
Con fecha 17 de junio de 2021, el Tribunal Constitucional emite el auto que dispuso
la acumulación de dichos expedientes, de conformidad con el artículo 117 del
entonces vigente Código Procesal Constitucional.
Por su parte, con fechas 8 de julio de 2021 y 14 de julio de 2021, el Congreso de la
República contesta ambas demandas solicitando que sean declaradas infundadas en
todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes presentan una serie de argumentos sobre la inconstitucionalidad de las
normas impugnadas que, a manera de resumen, se presentan a continuación.
B-1. DEMANDAS
B-1.1. Expediente 00010-2021-PI/TC (Demanda del Colegio de Abogados de
Ica)
– La parte recurrente alega que en la tramitación de la ley impugnada se ha
incurrido en vicios de inconstitucionalidad formal. Así, sostiene que el
artículo 75 del Reglamento del Congreso establece que las proposiciones de
ley deben incluir el análisis costo-beneficio de la futura norma legal, como
también ha sido previsto en el Manual de Técnica Legislativa aprobado por
Acuerdo de la Mesa Directiva 242-2012-2013/MESA-CR, requisito que solo
podrá ser dispensado por motivos excepcionales.
– El colegio demandante refiere que el análisis costo-beneficio expuesto en los
proyectos de ley se limita formalmente a señalar que la medida no atenta
contra la economía de mercado. Sin embargo, a su criterio, no se habría
examinado cuáles son los efectos adversos que la ley podría generar en la
regulación del sistema financiero, en la política monetaria del país, en la libre
competencia en el mercado de crédito o en la inclusión financiera, entre otros
elementos centrales del modelo económico establecido la Constitución
Política.
– En el mismo sentido, advierte que -en los proyectos de ley- no se ha
sustentado el eventual impacto positivo de las medidas dispuestas por la ley
sometida a control, ni su incidencia en la inclusión financiera de clientes de
menores ingresos, en el mercado del microcrédito, entre otros.
Caso de la Ley de protección contra la usura en los 6
servicios financieros
– Finalmente, aduce que no se habría desarrollado un análisis de la eficacia y la
suficiencia de la intervención del derecho penal en las conductas que se
pretende criminalizar. Por lo tanto, sostiene que se infringiría el artículo 105
de la Constitución Política y el artículo 75 del Reglamento del Congreso, y
que no se habría tenido en cuenta el Acuerdo de Mesa Directiva 242-2012-
2013/MESA-CR.
– De otro lado, la parte demandante señala que una infracción constitucional
por la forma también se configura cuando se alteran las funciones establecidas
en las normas constitucionales y las de desarrollo constitucional. Así, enfatiza
que en este caso el legislador ha alterado las competencias constitucionales
atribuidas al BRCP y a la SBS, al modificar sus correspondientes leyes
orgánicas.
– Adicionalmente, el colegio demandante manifiesta que las disposiciones
impugnadas de la ley sometida a control atentan contra el principio de
corrección funcional, en la medida en que han diseñado un sistema en el que
se ha modificado la atribución de establecer topes máximos a las tasas de
interés, que corresponde al BRCP de manera excepcional, y no al Poder
Legislativo.
– Añade que, a través de lo establecido en la ley impugnada, se afectan las
atribuciones constitucionales y legales de la SBS, en relación con el control y
la supervisión de las empresas del sistema financiero y de seguros.
– Con relación a los alegados vicios de inconstitucionalidad por el fondo, el
colegio recurrente manifiesta que los artículos 1, 2, 3, y las Disposiciones
Complementarias Finales Primera, Segunda, Tercera, Cuarta y Quinta de la
Ley 31143, transgreden principios constitucionales relativos a las funciones
del BRCP y de la SBS, y a los derechos a la libre contratación, a la libertad
de empresa y a la libre competencia; y conculcan el principio de economía
social de mercado, el derecho de propiedad, el principio de seguridad jurídica,
el principio de irretroactividad de las normas y la obligación del Estado de
fomentar y garantizar el ahorro.
– El demandante alega que la ley impugnada vulnera el derecho a la libertad de
contratación, reconocido en el artículo 2.14 y en el artículo 62 de la
Constitución Política, por cuanto sus artículos 1, 2 y 3 establecen una
limitación al ejercicio de la autonomía privada, sobre cuya base se establecen
los contratos entre los consumidores del sistema financiero de crédito y de
seguros.
Caso de la Ley de protección contra la usura en los 7
servicios financieros
– Asevera que ya no se podrá determinar libremente (sobre la base de criterios
técnicos, económicos y de competencia) y bajo una rigurosa supervisión de
los entes técnicos-reguladores, la tasa de interés activa que mejor convenga a
los actores económicos a los que se aplica la norma.
– En otras palabras, advierte que, si bien se busca proteger al consumidor
identificado en la ley, y generarle oportunidades de crédito a tasas bajas de
interés, no se toma en cuenta que el establecimiento de topes a las tasas de
interés desincentivaría más bien el otorgamiento de créditos a los
consumidores que representen mayor riesgo y que, incluso, produciría una
contracción del ahorro a partir de la oferta, lo que ocasionaría un incremento
de las tasas de interés que afectaría a otros consumidores.
– En concreto, sobre el sistema de seguros, resalta que el artículo 3 de la ley
impugnada contraviene la libertad que tienen los agentes económicos de fijar
libremente sus tarifas y gastos, toda vez que dispone que será la SBS la
encargada de regular de manera directa las tarifas y otras comisiones de los
contratos de seguros.
– Con relación a la Primera Disposición Complementaria y Final de la ley
impugnada, la parte demandante aduce que esta vulnera la libertad de
contratación, al establecer que en las reprogramaciones no podrán cobrarse
intereses, gastos, comisiones ni ninguna penalidad u otros aportes análogos.
Asimismo, sostiene que de la norma se desprendería que cualquier
modificación en el tiempo pactado para el pago del crédito, deberá otorgarse
sin que se cobren intereses por el plazo adicionado.
– Refiere también que dicha disposición, en cuanto establece que las empresas
de oficio o a instancia de parte pueden efectuar modificaciones contractuales
de créditos, así como reprogramaciones y otros análogos, en el marco de un
estado de emergencia, contraviene los términos contractuales adoptados entre
las partes, fijados con anterioridad a la vigencia de la ley impugnada.
– Manifiesta también que la Segunda Disposición Complementaria y Final de
la ley impugnada obliga a las entidades financieras a ofrecer un seguro de
desgravamen con devolución por el crédito que se otorga, cuando dicho tipo
de seguro es inexistente en el mercado de seguros, con lo cual, las empresas
aseguradoras tendrán que generar dicho procedimiento, pese a que no les
produce rentabilidad, violando de este modo su derecho a poder establecer los
términos contractuales libremente.
– Respecto de la Cuarta y Quinta Disposiciones Complementarias y Finales, el
recurrente afirma que estas suponen una intervención en la libertad de
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servicios financieros
contratación, al establecer la prohibición del cobro de las comisiones por
conceptos de membresía e interplaza.
– Por otro lado, la parte demandante argumenta que la ley impugnada atenta
contra la autodeterminación para elegir la forma de ejecutar la actividad
financiera, puesto que limita la libertad de fijar el precio del crédito; es decir,
las tasas de interés y las comisiones, lo que desincentiva el otorgamiento de
créditos a los usuarios. Por ende, indica que dicha ley contraviene el derecho
a la libertad de empresa, la libre competencia y el principio de seguridad
jurídica.
– En tal sentido, en cuanto a la vulneración de la libertad de empresa, el colegio
profesional recurrente aduce que los artículos 1, 2, 3 y la Primera Disposición
Complementaria Final de la Ley 31143 intervienen en la libertad de acceso al
mercado, toda vez que dispone cómo es que debe actuar la empresa en el
mercado, sin que exista justificación alguna para dicha intervención. Añade
que tampoco existe evidencia de que la actuación de las entidades financieras
está siendo lesiva; y, si así lo fuera, menciona que existen canales e
instituciones vigentes y constitucionales llamados a actuar en caso ocurra
algún indeseado desajuste.
– Con relación al sistema de seguros, expone que tanto el artículo 3 como la
Segunda Disposición Complementaria y Final de la ley cuestionada disponen
que será la SBS la que regule de manera directa las tarifas y otras comisiones
de los contratos de seguros y les impone crear un nuevo tipo de seguro con
retorno, excluyendo la libertad que tienen los agentes económicos para
organizar y elaborar sus propias políticas de precios, costos y de organización
interna, dentro de los estándares mínimos fijados por el citado órgano
constitucional a través de sus directivas y reglamentos.
– Por otra parte, el demandante refiere que las modificaciones normativas de la
ley que permite la imposición de topes a las tasas de interés vulneran el
derecho a la propiedad, al establecer medidas que conllevarían la pérdida del
patrimonio de las entidades financieras de manera arbitraria, y coloca a las
empresas del sistema financiero frente a un supuesto de expropiación
indirecta, pues se produciría una significativa pérdida de valor de los bienes.
– A este respecto, la parte demandante expresa que se ha producido una
expropiación indirecta debido a que el legislador ha intervenido imponiendo
normas sobre control de precios, lo cual genera un despojo que afectará la
propiedad de las entidades financieras.
Caso de la Ley de protección contra la usura en los 9
servicios financieros
– Sostiene, además, que las empresas de estos sectores deberán asumir, con su
propio patrimonio, las obligaciones que normalmente son cubiertas con el
pago de intereses compensatorios y moratorios que legítimamente adquieren
por su propia actividad. Agrega que se tiene que preservar la confianza en el
sistema, ya que, si dicha confianza se merma, la intermediación que realizan
las entidades financieras no será rentable.
– Asimismo, el colegio profesional demandante expone que la Ley 31143
infringe el principio de irretroactividad de las normas, dado que las
disposiciones contenidas en los artículos 1, 2 y 3 modifican los términos
contractuales adoptados entre las partes (las empresas del sector financiero y
sus clientes) referidos a las tasas de interés (compensatorio y moratorio),
fijadas con anterioridad a la vigencia de las normas. Por ende, alega que
dichas modificaciones que se aplican a los contratos vigentes vulneran el
artículo 103 de la Constitución Política.
– Finalmente, hace hincapié en que la ley impugnada no solo afecta los artículos
citados, las competencias de órganos constitucionales, la seguridad jurídica y
la propiedad, sino que también atenta contra la economía social de mercado,
respecto del modelo constitucional de formación del valor del dinero y de los
agentes que intervienen en este proceso, pues sin que se descarte la
intervención estatal, se aprecia que esta no cumple copulativamente con los
siguientes elementos:
(i) Ejercicio de las atribuciones de las instituciones competentes y
específicas (solo deben intervenir el BRCP y la SBS);
(ii) Intervención residual (la intervención es la última ratio);
(iii) Extraordinaria (como excepción a la regla general), respeto de los
derechos económicos fundamentales y su dimensión institucional
(contratación, propiedad, empresa, iniciativa privada); y,
(iv) Respeto de los principios de seguridad jurídica e igualdad.
B-1.2. Expediente 00012-2021-PI/TC (Demanda del Poder Ejecutivo)
– El procurador público especializado en materia constitucional, en su escrito
de demanda manifiesta que el artículo 2 de la Ley 31143, que modificó el
artículo 52 del Decreto Ley 26123, Ley Orgánica del BCRP, en los extremos
relacionados con la eliminación del carácter excepcional de la competencia
del BCRP para fijar tasas de interés máximas y mínimas, viola la libertad de
empresa (artículo 59), la libre competencia (artículo 61), la libertad de
contratación (artículo 2, inciso 14 y 62) y la obligación del Estado de fomentar
y garantizar el ahorro (artículo 87).
Caso de la Ley de protección contra la usura en los 10
servicios financieros
– En su opinión, la violación de los citados derechos y bienes protegidos se
produce debido a que se modificó la facultad excepcional del BCRP de fijar
tasas de interés máximas y mínimas con el propósito de regular el mercado,
para que la fijación de la tasa se ejerza de manera periódica (semestral).
– El procurador de la parte demandante afirma que la fijación de tasas va a
generar efectos negativos en el sistema financiero al interferir en la política
sectorial de inclusión, y provocará, además, la exclusión de los sectores de
menores ingresos debido a la asimetría de información para su evaluación
crediticia.
– Así, sostiene que la modificación realizada por el artículo 2 de la ley
impugnada conduce a que una facultad excepcional del BCRP se convierta en
una obligación que contraviene el funcionamiento del sistema financiero, la
cual debería guiarse por las reglas de mercado, y no por decisiones de un ente
estatal.
– El demandante alega que la intervención del BCRP debería ser siempre de
última ratio, a fin de no afectar el funcionamiento del sistema financiero y
garantizar, así, que los acuerdos contractuales se realicen dentro del principio
de libertad que garantiza la Constitución Política.
– En este sentido, advierte que esto contraviene la libertad de empresa, ya que
la facultad del BCRP era excepcional, ajena a todo tipo de intervención
estatal, como está claramente indicado en el artículo 58 de la Constitución
Política del Estado, que reconoce que la iniciativa privada es libre.
– Asevera que la determinación de tasas de interés máximas y mínimas con
periodicidad semestral, en un contexto no excepcional y de regulación del
mercado, transgrede el artículo 59 de la Constitución Política del Perú, por
cuanto interfiere en la libertad de organización de la actividad empresarial.
– Acota que la disposición cuestionada también vulnera el derecho a la libre
competencia (artículo 61), el cual se basa en la libre concurrencia de la oferta
y la demanda (en igualdad de condiciones), en la actuación libre dentro del
mercado y en el sistema de precios libres. Siendo así, destaca que un elemento
constitutivo esencial de la libre competencia es el sistema de precios sin topes,
el cual provee incentivos para adoptar mejores decisiones en el mercado.
– Arguye que la fijación de límites a las tasas de interés para los operadores del
sistema financiero no sólo resulta contraria al funcionamiento de sus
operaciones de intermediación financiera, sino que también comporta la
intervención estatal a través del BCRP, que es ajeno a la autonomía de la
Caso de la Ley de protección contra la usura en los 11
servicios financieros
voluntad en un contrato privado, vulnerando así el contenido de la libertad
contractual.
– Por último, alega que la disposición cuestionada tiene consecuencias
negativas en las operaciones pasivas y perjudica a los ahorristas, que tendrán
menos opciones en el sistema financiero, lo que demuestra una clara
afectación del fomento y garantía del ahorro establecido en el artículo 87 de
la Constitución Política, toda vez que, al no haber posibilidad de colocar
nuevos créditos, los millones de depositantes en el país tendrán menos
opciones de rendimiento de sus depósitos en el sistema financiero.
B-2. CONTESTACIONES DE LAS DEMANDAS
Contestaciones de la demanda en los Expedientes 00010-2021-PI/TC y 00012-
2021-PI/TC (Acumulados)
B-2.1. Contestación en el Expediente 0010-2021-PI/TC
El apoderado especial del Congreso de la República contesta la demanda de
inconstitucionalidad en el Expediente 00010-2021-PI/TC, solicitando que sea
declarada infundada, con los siguientes fundamentos:
– Con relación a la alegada inconstitucionalidad por la forma, referida al
incumplimiento del procedimiento legislativo establecido, el apoderado
manifiesta que todas las etapas del procedimiento legislativo que dieron
origen a la Ley 31143 se han desarrollado de acuerdo con lo establecido en la
Constitución Política y en el Reglamento del Congreso de la República. Por
ello, descarta que dicha infracción se haya producido en el presente caso.
– También aduce que se ha aprobado la ley impugnada en virtud de la atribución
conferida al Congreso de la República por el artículo 102 de la Constitución
Política, respetando las atribuciones del BCRP y de la SBS.
– Con relación a la inconstitucionalidad por el fondo y a la alegada violación
del derecho a la libre contratación, sostiene que, en más de una ocasión, el
Estado ha ejercido su potestad normativa para establecer limitaciones a las
facultades que integran el contenido de este derecho, las cuales no han sido
declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional, al ser conformes
con el artículo 44 de la Constitución Política y con otros principios y derechos
fundamentales, como el derecho a la vida, la integridad personal, a la pensión,
a la intimidad, entre otros.
– Agrega que, si bien la ley impugnada interviene en el ámbito normativo del
Caso de la Ley de protección contra la usura en los 12
servicios financieros
derecho a la libre contratación, dicha intervención no vulnera su contenido
constitucionalmente protegido y se encuentra justificada en la satisfacción de
los derechos que protegen al consumidor.
– Sobre la alegada violación del derecho a la libertad de empresa y a la libre
competencia, el apoderado especial del Congreso enfatiza que las medidas
impugnadas constituyen una intervención legítima en el ámbito de la libertad
de dirección de la empresa y de la autodeterminación para elegir las
circunstancias, modos y formas de ejecutar la actividad económica. Afirma
que tales intervenciones se encuentran plenamente justificadas en la
protección y defensa de los derechos de los usuarios del sistema financiero y
de seguros.
– A criterio de la parte demandada, tampoco se vulnera el derecho a la
propiedad, pues las disposiciones cuestionadas establecen medidas que no
implican limitaciones y/o restricciones a tal derecho, al no afectar el poder
jurídico que tiene la persona propietaria para que pueda servirse directamente
de su bien, percibir sus frutos y productos, y darles el destino o condición
conveniente a sus intereses, siempre que ejerza tales actividades en armonía
con el bien común y dentro de los límites establecidos por la ley.
– Finalmente, sostiene que la ley sometida a control no vulnera el principio de
irretroactividad, por cuanto, según lo establecido por el BCRP, las tasas
máximas de interés convencional compensatorio y moratorio aplicables a las
operaciones de las empresas del sistema financiero en sus carteras de créditos
de consumo, créditos de consumo de bajo monto (igual o menor a dos
Unidades Impositivas Tributarias, en adelante UIT) y créditos para las
pequeñas y microempresas, rigen para los créditos desembolsados a partir de
la vigencia de la Circular 0008-2021-BCRP.
B-2.2. Contestación en el Expediente 00012-2021-PI/TC
El apoderado del Congreso contesta la demanda dirigida contra el artículo 2 de la
Ley 31143, en los siguientes términos:
– Sostiene que la presente disposición en el extremo impugnado constituye una
intervención normativa en el ámbito del derecho a la libertad de empresa, en
lo que se refiere a la libertad de dirección de la empresa, la cual garantiza al
empresario la facultad de establecer los objetivos propios de la empresa, con
el fin de planificar y dirigir su actividad, en atención a sus recursos y a las
condiciones del mercado; sin embargo, ello se justifica en atención de la
protección de los usuarios del sistema financiero.
Caso de la Ley de protección contra la usura en los 13
servicios financieros
– En el mismo sentido, afirma que se interviene en el ámbito del derecho a la
libre competencia, en lo que se refiere a la autodeterminación para elegir las
circunstancias, modos y formas de ejecutar la actividad económica; sin
embargo, ello se justifica en atención de la protección de los usuarios del
sistema financiero.
– Por otro lado, con relación al derecho a la libre contratación, indica que se
interviene en el ámbito de tal derecho; empero, esto se justifica en la
protección de los usuarios del sistema financiero.
– Finalmente, en cuanto a la alegada violación del mandato constitucional de
fomentar y garantizar el ahorro, advierte que el BCRP ha emitido la Circular
0008-2021-BCRP, publicada el 29 de abril de 2021, por la que se establecen
tasas máximas de interés convencional compensatorio y moratorio aplicables
a las operaciones de las empresas del sistema financiero en sus carteras de
créditos de consumo, créditos de consumo de bajo monto (igual o menor a
dos UIT) y créditos para las pequeñas y microempresas.
– De esta manera, precisa que los créditos de consumo de bajo monto y créditos
para las pequeñas y microempresas desembolsados hasta el 29 de abril de
2021, mantienen sus tasas de interés convencional compensatorio y moratorio
sin límites máximos y conforme a lo pactado libremente por las partes en su
oportunidad; con lo cual, no se afectará a los ahorristas debido a que las
empresas del sistema financiero, como parte de su labor de intermediación
financiera, podrán seguir colocando libremente créditos, y respetarán las tasas
máximas de interés convencional compensatorio y moratorio dispuestas por
el BCRP.
– Por lo tanto, concluye que la ley impugnada no afecta a los ahorristas del
sistema financiero, y con ello el Estado cumple el deber de fomentar y
garantizar el ahorro, contemplado en el artículo 87 de la Constitución Política.
C. AMICUS CURIAE
Con fecha 20 de mayo de 2021, el Tribunal Constitucional incorpora como amicus
curiae a los abogados, señores Natale Amprimo Plá, César Ochoa Cardich, Carlos
Rodríguez Manrique y Eduardo Joo Garfias.
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servicios financieros
II. FUNDAMENTOS
§1. Delimitación de la controversia
1. Los demandantes alegan que la Ley 31143, Ley que protege de la usura a los
consumidores de los servicios financieros, habría incurrido en vicios de
inconstitucionalidad formales y sustantivos.
2. En cuanto a lo primero, este Tribunal examinará si la ley impugnada ha
vulnerado, o no, lo dispuesto en el artículo 105 de la Constitución Política y
75 del Reglamento del Congreso, en relación con la inclusión del análisis
costo-beneficio en los correspondientes proyectos de ley que dieron lugar a
la norma objeto de control.
3. A este respecto, corresponde precisar que la alegada afectación del marco de
atribuciones constitucionales del BCRP y de la SBS, invocada por los
demandantes en el ámbito de las impugnaciones formales a la Ley 31143, será
examinada con ocasión del análisis de constitucionalidad sustantiva de dicha
ley objeto de control.
4. Esto se justifica porque tales cuestionamientos se encuentran directamente
relacionados con los argumentos de la demanda referidos a los vicios de
inconstitucionalidad por el fondo, objeto de dilucidación en el presente
proceso.
5. Con relación a lo segundo, este Tribunal deberá determinar si los artículos 1,
2, 3 (en los extremos que modifica los artículos 9, 349 y 358 de la Ley 26702)
y las Disposiciones Complementarias Finales Primera, Segunda, Tercera,
Cuarta y Quinta de la Ley 31143, contravienen lo dispuesto en los artículos
2.14, 2.16 y 2.24.a, 58, 59, 61, 62, 70, 84, 87 y 103 de la Constitución Política.
§2. Sobre el alegado vicio de inconstitucionalidad formal respecto al análisis
costo-beneficio en la tramitación de la ley impugnada
6. En primer lugar, este Tribunal se pronunciará sobre los cuestionamientos a la
constitucionalidad formal de la ley sometida a control en el presente proceso.
Sobre el particular, cabe recordar que la infracción contra la jerarquía
normativa de la Constitución puede ser directa o indirecta, total o parcial; y
por la forma o por el fondo.
7. Con relación a la infracción de la Constitución por la forma, este Tribunal ha
establecido en reiterada jurisprudencia (Sentencia 00020-2005-PI/TC y
00021-2005-PI/TC, entre otras), que existen tres supuestos:
Caso de la Ley de protección contra la usura en los 15
servicios financieros
a) Cuando (para la expedición de la ley) se produce el quebrantamiento
del procedimiento legislativo previsto en la Constitución para su
aprobación;
b) Cuando (la ley) se ha ocupado de una materia que la Constitución
directamente ha reservado a otra específica fuente formal del derecho;
y,
c) Cuando (la ley) es expedida por un órgano que, constitucionalmente,
resulta incompetente para hacerlo.
8. En el presente caso, se cuestiona que la ley impugnada habría sido aprobada
en contravención del procedimiento legislativo previsto en los artículos 105
de la Constitución Política y 75 del Reglamento del Congreso (supuesto “a”),
al no haberse realizado el correspondiente análisis de costo-beneficio.
9. En el ámbito de la expedición de leyes, este Tribunal ha indicado que, si bien
el desarrollo de la función legislativa permite un considerable nivel de
discrecionalidad, esto no implica que puedan dejar de observarse las pautas
que emanan de la Constitución Política y del Reglamento del Congreso, pues
ello ingresaría en el ámbito de lo constitucionalmente prohibido u ordenado
(Cfr. Sentencia 00015-2012-PI/TC, fundamento 4).
10. En otras palabras, este Tribunal ha dejado establecido que el procedimiento
parlamentario cuenta con un considerable margen de maniobra política, pero
no puede ser contrario a las obligaciones que emanan de la Constitución
Política o de las normas que conforman el bloque de constitucionalidad (Cfr.
Sentencia 00006-2018-PI/TC, fundamento 4, entre otras).
11. Por otro lado, cabe recordar que el proceso de inconstitucionalidad supone un
control abstracto de las normas con rango de ley tomando a la Constitución
Política, en su carácter de norma suprema del ordenamiento, como parámetro
de evaluación (Cfr. Sentencia 00020-2019-PI/TC, fundamento 9, entre otras).
12. Sin embargo, en determinadas ocasiones, el parámetro de constitucionalidad
puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución Política y, en
concreto, a determinadas normas con rango de ley, siempre que esa condición
sea reclamada directamente por una disposición constitucional (Cfr. Sentencia
00007-2002-PI/TC, fundamento 5).
13. En tales casos, estas fuentes asumen la condición de “normas sobre la
producción jurídica” en un doble sentido. Por un lado, como normas sobre la
forma de la producción jurídica”; esto es, cuando se les encarga la capacidad
de condicionar el procedimiento de elaboración de otras normas que tienen su
Caso de la Ley de protección contra la usura en los 16
servicios financieros
mismo rango. Por otro, como “normas sobre el contenido de la normación”; es
decir, cuando por encargo de la Constitución Política pueden limitar el
contenido de tales normas (Cfr. Sentencia 00020-2019-PI/TC, fundamento 11,
entre otras).
14. A este parámetro de control, formado por la Constitución Política y aquellas
normas con rango de ley que derivan directamente de ella y tienen una relación
causal con la materia jurídica subyacente al control de constitucionalidad a
realizarse, se le denomina bloque de constitucionalidad (Cfr. S

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