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01434-2023-PC/TC
Sumilla: INFUNDADA. SE DESPRENDE DE AUTOS QUE EL RECURRENTE PRETENDE QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL ORDENE A UNA COMISIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA QUE PROPONGA UN PROYECTO DE LEY DE REFORMA CONSTITUCIONAL DESTINADO A SUSTITUIR LA CONSTITUCIÓN VIGENTE POR OTRO TEXTO. SIN EMBARGO, A LA LUZ DE UN PROCESO DE CUMPLIMIENTO, DICHA PETICIÓN, EVIDENCIA UNA CLARA CONTRADICCIÓN CON EL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 51 DE NUESTRA CONSTITUCIÓN.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240325
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Sala Segunda. Sentencia 0124/2024
EXP. N.° 01434-2023-PC/TC
APURÍMAC
REYNALDO SAMANEZ RAMOS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 16 días del mes de febrero de 2024, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. El
magistrado Ochoa Cardich emitió fundamento de voto, el cual se agrega. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Reynaldo
Samanez Ramos contra la Resolución 11, de fecha 8 de febrero de 20231,
expedida por la Sala Mixta Unificada de Emergencia por Vacaciones
Judiciales de la Corte Superior de Justicia de Apurímac, que declaró
improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Mediante escrito de fecha 7 de junio de 2022, don Reynaldo Samanez
Ramos interpuso demanda de cumplimiento2, subsanada con escrito de fecha
14 de junio de 20223, contra la Comisión de Constitución y Reglamento del
Congreso del periodo legislativo 2020-2021. Solicitó que se ordene a la
demandada lo siguiente:
a) Que en el plazo de tres días proponga un proyecto de ley de reforma
total de la Constitución Política del Estado tomando en cuenta el texto
de la Constitución de 1979, en cumplimiento del artículo 2 de la Ley
27600.
b) Que en el plazo de tres días hábiles apruebe un cronograma de debate
nacional, de eventos académicos, fórums o conversatorios con amplia
difusión y discusión de las propuestas del cambio constitucional, en
cumplimiento del artículo 3 de la Ley 27600.
1 Foja 201.
2 Foja 7.
3 Foja 18.
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c) El pago de los costos del proceso, que se liquidará en ejecución de
sentencia.
Manifestó que la Ley 27600 se encuentra vigente; que la comisión
demandada no ha cumplido con el mandato legal contenido en los artículos 2
y 3 del referido dispositivo legal; que cualquier ciudadano está en la
capacidad de solicitar su ejecución; que cumplió con el requisito especial de
la demanda, al solicitar previamente el requerimiento registrado con el
Expediente 825934, de fecha 16 de abril de 2022; y que, no obstante ello, la
demandada hizo caso omiso a su requerimiento.
El Juzgado Civil de Andahuaylas, mediante Resolución 2, de fecha 28
de junio de 20224, admitió a trámite la demanda.
La Procuraduría Pública del Congreso de la República, mediante escrito
de fecha 2 de agosto de 20225, se apersonó al proceso y solicitó que la
demanda sea declarada infundada o improcedente. Argumentó que la
finalidad de la demanda es la aprobación de una ley de reforma constitucional,
lo cual es una competencia exclusiva y discrecional del Congreso de la
República, por lo que no puede ser objeto de coacción en su ejercicio; y que
el mandato legal contenido en los artículos 2 y 3 de la Ley 27600 ya fue
cumplido por la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones
Constitucionales, conformada en los periodos legislativos 2001-2002 y 2002-
2003, que presentó el Anteproyecto de Reforma Constitucional, de fecha 5 de
abril de 2002, y el Proyecto de Ley 05025, de fecha 16 de diciembre de 2002.
El juzgado de primera instancia, a través de la Resolución 6, de fecha 2
de noviembre de 20226, declaró improcedente la demanda. Sostuvo que,
según el artículo 93 de la Constitución, los congresistas no están sujetos a
mandato imperativo; que, por ello, la demanda deviene improcedente en
aplicación de la causal establecida en el numeral 2 del artículo 70 del Nuevo
Código Procesal Constitucional; y que el Congreso no tiene la capacidad para
efectuar una reforma total de la Constitución, sino el poder constituyente, por
lo que el mandato de la Ley 27600 no resulta cierto y claro, sino que, por el
contrario, está sujeto a controversia compleja e interpretaciones dispares.
4 Foja 19.
5 Foja 116.
6 Foja 166.
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La Sala Superior competente, mediante Resolución 11, de fecha 8 de
febrero de 20237, confirmó la apelada por similares fundamentos.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La demanda tiene por objeto que, en función de lo dispuesto por la Ley
27600, se ordene a la Comisión de Constitución y Reglamento del
Congreso de la República que dé cumplimiento de lo siguiente:
a) Que en el plazo de tres días proponga un proyecto de ley de reforma
total de la Constitución Política del Estado tomando en cuenta el texto
de la Constitución de 1979 en cumplimiento del artículo 2 de la Ley
27600.
b) Que en el plazo de tres días hábiles apruebe un cronograma de debate
nacional, de eventos académicos fórums o conversatorios, tanto para
la discusión como para la difusión de las propuestas del cambio
constitucional, en cumplimiento del artículo 3 de la Ley 27600.
c) Que se le pague los costos procesales.
Requisito especial de la demanda
2. Conforme se aprecia del documento de fecha 2 de abril de 20228, así
como del correo electrónico de fecha 13 de abril de 2022,9 el demandante
cumplió con el requerimiento previo exigido por el artículo 69 del Nuevo
Código Procesal Constitucional, por lo que corresponde analizar si lo
requerido resulta exigible.
Análisis del caso concreto
3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política del Perú establece
que el proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o
7 Foja 201.
8 Foja 5.
9 Foja 4.
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funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo.
Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal
Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto
que el funcionario o la autoridad renuente dé cumplimiento a una norma
legal o ejecute un acto administrativo firme.
4. De las disposiciones antes citadas se desprende una premisa general para
que un juez constitucional disponga el cumplimiento de normas legales
o actos administrativos; esto es que el contenido del mandato cuyo
cumplimiento se requiere sea conforme a la Constitución. En tal sentido,
corresponde evaluar si el contenido de los mandatos requeridos puede ser
materia de una orden judicial para que sea cumplido.
5. Al respecto, los artículos 2 y 3 de la Ley 27600 invocados establecen lo
siguiente:
(…)
Artículo 2.- Objeto de la ley
La Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales,
propondrá un proyecto de reforma total de la Constitución, tomando en cuenta
la Constitución histórica del Perú y en particular el texto de la Constitución de
1979. Tras su aprobación por el Congreso será sometido a referéndum. De ser
aprobado quedará abrogada la Constitución de 1993. (énfasis añadido)
Artículo 3.- Participación de la sociedad civil
El proceso de reforma se llevará a cabo promoviendo el más amplio debate
nacional, mediante la permanente realización de eventos académicos como
fórums, conversatorios, entre otros actos que tiendan a la difusión y discusión
de las propuestas para el cambio constitucional.
6. Este Tribunal hace notar que, a pesar que dicha disposición derive de una
ley, para que el mandato que contiene pueda ser materia de cumplimiento
es necesario que su ejecución no contravenga el texto constitucional.
7. Aquí cabe precisar que el procedimiento de redacción de la Constitución
política de un país involucra directamente al poder constituyente, cuya
existencia no puede ser sustituida por el poder constituido sin
deslegitimar el referido procedimiento, mucho menos si dicha presunta
autorización proviene de una norma de rango infraconstitucional.
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8. En estricto, se desprende de autos que el recurrente pretende que el juez
constitucional ordene a una comisión del Congreso de la República que
proponga un proyecto de ley de reforma constitucional destinado a
sustituir la Constitución vigente por otro texto.
9. Al respecto, en anterior pronunciamiento de este Tribunal
Constitucional, con relación al artículo 2 citado, se ha dejado claro que
dicha disposición sólo se limita a autorizar a la Comisión de
Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales del Congreso
de la República a «proponer un proyecto» de reforma total de la
Constitución10.
10. Sin embargo, a la luz de un proceso de cumplimiento, dicha petición, por
un lado, evidencia una clara contradicción con el principio de supremacía
constitucional establecido en el artículo 51 de nuestra Constitución, pues,
en invocación de la referida disposición, se pretende exigir el cambio
total de la Constitución política a través del cumplimiento de una norma
de rango infraconstitucional.
11. Por otro lado, también se pretende, en invocación de dicha norma, exigir
al Congreso de la República que emita un proyecto para reformar en su
totalidad la carta magna, lo que, además de lo antes expuesto, configura
una invasión a la competencia parlamentaria de dictar leyes, que es
discrecional, lo cual guarda relación con el principio constitucional de no
sujeción de los congresistas a mandato imperativo, conforme está
regulado en el artículo 93 de nuestra Constitución.
12. Adicionalmente, es preciso indicar que el artículo 206 de la Constitución
actual recoge el procedimiento de reforma constitucional, el cual implica
la introducción de modificaciones a la carta magna, mas no plantea un
procedimiento para su renovación total. Por ello, el contenido de la
norma invocada también excede lo constitucionalmente permitido.
13. Con relación al artículo 3 invocado, este Tribunal advierte también que
carece de un mandato, pues, a pesar de que refleje el “deber ser” de lo
que se espera de un proceso destinado a redactar una Constitución, su
contenido, aun cuando se interpretara que se encuentra dirigido al
10 Sentencia recaída en el expediente 00014-2002-PI/TC, fundamento jurídico 31.
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Congreso de la República, plantea entregar a un poder constituido tales
tareas, desconociendo que solo el poder constituyente podría autorizar el
desarrollo de dichas actividades, lo cual contraviene el procedimiento
innato de redacción de la norma suprema de un país.
14. Sentado lo anterior, este Tribunal Constitucional no aprecia que los
artículos 2 y 3 de la Ley 27600 contengan mandatos cuyo cumplimiento
sea factible a través de un proceso constitucional. Por esta razón,
corresponde desestimar la demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de cumplimiento.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO
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REYNALDO SAMANEZ RAMOS
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
OCHOA CARDICH
En el presente caso y aunque coincido con el sentido desestimatorio
de la demanda interpuesta, me aparto de las razones utilizadas por mis
distinguidos colegas. Desde mi punto de vista la demanda de cumplimiento
debe ser declarada infundada por las siguientes consideraciones.
Conforme aparece del petitorio de la demanda, el objeto del presente
proceso constitucional se dirige a que, de conformidad con lo dispuesto por
la Ley 27600, se ordene a la Comisión de Constitución y Reglamento del
Congreso de la República, se dé cumplimiento de lo siguiente:
a) Que en el plazo de tres días proponga un proyecto de ley de reforma
total de la Constitución Política del Estado tomando en cuenta el texto
de la Constitución de 1979 en cumplimiento del artículo 2 de la Ley
27600.
b) Que en el plazo de tres días hábiles apruebe un cronograma de debate
nacional, de eventos académicos, fórums o conversatorios, tanto para
la discusión como para la difusión de las propuestas del cambio
constitucional, en cumplimiento del artículo 3 de la Ley 27600.
c) Que se le pague los costos procesales.
El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política del Perú establece
que el proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o
funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por
su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal Constitucional
señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o
la autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto
administrativo firme. En tal sentido, se desprende como premisa general que
para que un juez constitucional disponga el cumplimiento de normas legales
o actos administrativos; el contenido del mandato cuyo cumplimiento se
requiere sea plenamente exigible.
Por ello, corresponde evaluar la naturaleza y alcances de las normas
cuyo cumplimiento se invoca mediante el presente proceso. Al respecto, los
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artículos 2 y 3 de la Ley 27600 invocados en la demanda establecen lo
siguiente:
(…)
Artículo 2.- Objeto de la ley
La Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales,
propondrá un proyecto de reforma total de la Constitución, tomando en cuenta
la Constitución histórica del Perú y en particular el texto de la Constitución de
1979. Tras su aprobación por el Congreso será sometido a referéndum. De ser
aprobado quedará abrogada la Constitución de 1993. (énfasis añadido)
Artículo 3.- Participación de la sociedad civil
El proceso de reforma se llevará a cabo promoviendo el más amplio debate
nacional, mediante la permanente realización de eventos académicos como
fórums, conversatorios, entre otros actos que tiendan a la difusión y discusión
de las propuestas para el cambio constitucional.
Debo mencionar que, aunque existen normas jurídicas que generan
mandatos o prohibiciones de cumplimiento permanente, también pueden
existir normas jurídicas cuyos mandatos o prohibiciones se agotan en
específico con la habilitación o cumplimiento de sus alcances a partir de lo
dispuesto en su propio contenido. La eficacia de la norma, en otras palabras,
se encuentra sujeta a los presupuestos de cumplimiento establecidas en la
misma. Producidos estos últimos, la norma habrá cumplido con su objetivo
tal y como sucede, por ejemplo, con las normas de tipo programático.
En el caso concreto y conforme se desprende del texto de la primera
norma invocada (artículo 2) la entonces denominada Comisión de
Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales “(…) propondrá
un proyecto de reforma total de la Constitución, tomando en cuenta la
Constitución histórica del Perú y en particular el texto de la Constitución de
1979”. A continuación, agrega que “Tras su aprobación por el Congreso
será sometido a referéndum” para finalmente señalar que “De ser aprobado
quedará abrogada la Constitución de 1993” [resaltado agregado].
Independientemente de lo discutible o no que en términos
constitucionales pueda resultar la propuesta formulada por el legislador al
momento de elaborar este artículo, particularmente en relación a lo que pueda
significar la sustitución de la vigente Constitución por una nueva tras una
reforma total a cargo de un poder constituido como lo es el Congreso (asunto
que para efectos de resolver el presente caso no corresponde analizar), lo que
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importa determinar para efectos de la dilucidación de la presente controversia,
son los alcances de las frases que precisamente han sido resaltadas con
anterioridad.
En este sentido, considero que la frase “propondrá un proyecto”
significa ante todo sugerir o plantear algo, en concreto, un bosquejo o
planteamiento preliminarmente trabajado. No supone, como es obvio, aprobar
de inmediato algo definitivo, pues de ser cierto esto último no tendría ningún
sentido hacer referencia, como luego se hace en la norma, a las frases “Tras
su aprobación” por el Congreso y “De ser aprobado”, luego de un referéndum.
Es preciso resaltar que el procedimiento parlamentario implica pues una serie
de fases o etapas a fin de dar con un resultado, siempre que desde luego se
cumplan determinadas condiciones.
En la perspectiva descrita, la frase “propondrá un proyecto” por
referencia a lo que hará la Comisión de Constitución, Reglamento y
Acusaciones Constitucionales es aquello que en concreto y siendo preliminar,
traduce el mandato contenido en la norma. En otros términos, grafica el deber
ser o, si se prefiere, la obligación que necesariamente debe ser cumplida. Así
las cosas y siendo la descrita la conducta que debe cumplirse, corresponde
preguntarse lo que significan las otras frases.
A este respecto, debo enfatizar que, a diferencia de la frase preliminar
analizada, la posterior referencia a la frase “Tras su aprobación” por parte del
Congreso no puede ser entendida en modo alguno como un imperativo, pues
de ser así, sería innecesario el iter parlamentario. Por tanto, todo se agotaría
con la sola presentación del proyecto. Por otro lado, tampoco sería
constitucionalmente legítima una interpretación en este último sentido, ya
que, de optarse por dicha lectura, ello resultaría totalmente contrario a la regla
de no sujeción de los congresistas al mandato imperativo prevista en el
artículo 93 de la propia norma fundamental. En las circunstancias descritas,
la única manera razonable de entender la frase “tras su aprobación” es como
la posibilidad de que esta pueda efectivamente darse en los hechos o al
contrario no darse por la propia dinámica y discrecionalidad en el trabajo
parlamentario.
Por último y no menos importante termina siendo la frase “De ser
aprobado”. Esta última se encuentra redactada en absoluto condicional y no
podría ser de otra manera, pues someter a referéndum el proyecto en caso de
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viabilizarse por el Congreso, implica dos posibilidades cuando menos, o que
el pueblo apruebe la propuesta o que, al contrario, opte por desaprobarla. Si
es lo primero, se sabe la consecuencia porque así lo establece la norma, si en
cambio sucede lo segundo, se agota por completo el discurso de esta.
En el contexto descrito y atendiendo a lo que sucedió en los hechos o
acontecimientos posteriores a la emisión de la Ley 27600, considero que el
mandato contenido en el artículo 2 (el único posible de implementarse sin
condicionamientos previos) se cumplió a cabalidad con la presentación por
parte de la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones
Constitucionales, conformada para los periodos legislativos 2001-2002 y
2002-2003, del Anteproyecto de Reforma Constitucional, de fecha 5 de abril
de 2002, y el posterior Proyecto de Ley 05025, de fecha 16 de diciembre de
2002.
Lo que ulteriormente ocurrió, siguiendo la secuencia de los
acontecimientos políticos de aquellos años, es que el citado proyecto no fue
aprobado por el Congreso de la República, tal y como consta de la decisión
de rechazo de plano y posterior archivo dispuesta mediante Of. Nº 061-
2006/CCYR-CR del 20/04/2006 (ver al respecto
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2001.nsf/Sicr
/TraDocEstProc/clproley2001.nsf/debusqueda/9239221AD9FD1D0505256
D24007AA69E?opendocument). Así las cosas y habiendo culminado el
circuito de trámite parlamentario de la forma descrita, soy de la opinión que
ya no tenía ningún sentido hablar de la fase ratificatoria mediante referéndum.
Por otro lado, y en lo que respecta al artículo 3 de la Ley 27600, cuyo
contexto de materialización se ubicaba en un escenario de eventual propuesta
de reforma y de promoción de debates a nivel de la sociedad civil, conviene
señalar que el mismo fue en su momento y en todos sus extremos también,
debidamente cumplido. Esto se aprecia si se toma en cuenta que: a) entre los
meses abril y junio del año 2002 se realizaron un total de 27 foros públicos
descentralizados, b) se habilitó en aquel entonces una página web
denominada “Debate para la reforma constitucional” dentro del portal web
del Congreso con el propósito de difundir el “Anteproyecto de Reforma
Constitucional” así como para la recepción de aportes o sugerencias al mismo,
c) se realizó un trabajo de sistematización de los aportes y sugerencias
ciudadanas realizadas en relación al “Anteproyecto de Reforma
Constitucional” publicado en cinco tomos bajo la denominación “Aportes
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ciudadanos al debate del anteproyecto de ley de reforma de la Constitución”
y d) se publicaron un total de 50,000 ejemplares del “Anteproyecto de
Reforma Constitucional”, 20 ejemplares del “Proyecto de Ley de Reforma
Constitucional” y 2000 ejemplares de los tomos denominados “Aportes
ciudadanos al debate del anteproyecto de ley de reforma de la Constitución”
(cfr. al respecto Memoria de la Comisión de Constitución, Reglamento y
Acusaciones Constitucionales. Periodos 2001-2002; 2002-2003, págs. 23 a
36).
En resumen y bajo la premisa de que se encuentra perfectamente
acreditado que lo dispuesto en los artículos 2 y 3 de la Ley 27600 fue
concretizado en los hechos y en todos sus extremos, considero que los
alcances de las referidas normas cumplieron su propósito, descartándose de
plano que lo dispuesto en sus contenidos haya generado consecuencias sine
die tal y como lo pretende la demandante.
Por último, debo resaltar que el debate planteado no tiene nada que
ver con la vigencia de las normas exigidas mediante el presente proceso, sino
con la constatación de su efectivo cumplimiento, situación que, en base a las
consideraciones anteriormente expuestas, ha quedado claramente
evidenciada.
En consecuencia y no habiéndose apreciado incumplimiento alguno
en las normas invocadas la presente demanda, estimo que resulta infundada
en todos sus extremos.
S.
OCHOA CARDICH

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