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01438-2023-PC/TC
Sumilla: INFUNDADA. SE HACE REFERENCIA A LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 206 DE LA CONSTITUCIÓN ACTUAL RECOGE EL PROCEDIMIENTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL, EL CUAL IMPLICA LA INTRODUCCIÓN DE MODIFICACIONES A LA CARTA MAGNA, MAS NO PLANTEA UN PROCEDIMIENTO PARA SU RENOVACIÓN TOTAL. POR ELLO, EL CONTENIDO DE LA NORMA INVOCADA (ARTÍCULOS 2 Y 3 DE LA LEY N° 27600) TAMBIÉN EXCEDE LO CONSTITUCIONALMENTE PERMITIDO.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240325
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Sala Segunda. Sentencia 0120/2024
EXP. N.° 01438-2023-PC/TC
APURIMAC
OLGA PRADA TELLO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 16 días del mes de febrero de 2024, la Sala Segunda
del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. El
magistrado Ochoa Cardich emitió fundamento de voto, el cual se agrega.
Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad
con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Zerdy Miguel
Reza Burga, abogado de doña Olga Prada Tello, contra la Resolución 11, de
fecha 8 de febrero de 20231, expedida por la Sala Mixta Unificada de
Emergencia por Vacaciones Judiciales de la Corte Superior de Justicia de
Apurímac, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Mediante escrito de fecha 7 de junio de 2022, doña Olga Prada Tello
interpuso demanda de cumplimiento2, subsanada mediante escrito de fecha
15 de junio de 20223, contra la Comisión de Constitución y Reglamento del
Congreso por el periodo legislativo 2020-2021. Solicitó que se ordene a la
demandada lo siguiente:
a) Que en el plazo de tres días proponga un proyecto de ley de reforma
total de la Constitución Política del Estado tomando en cuenta el
texto de la Constitución de 1979, en cumplimiento del artículo 2 de
la Ley 27600.
b) Que en el plazo de tres días hábiles apruebe un cronograma de
debate nacional, de eventos académicos, fórums o conversatorios,
tanto para la discusión como para la difusión de las propuestas del
cambio constitucional, en cumplimiento del artículo 3 de la Ley
27600.
c) El pago de los costos del proceso, que se liquidará en ejecución de
sentencia.
1 Foja 156.
2 Foja 7.
3 Foja 18.
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APURIMAC
OLGA PRADA TELLO
Manifestó que la Ley 27600 se encuentra vigente; que la comisión
demandada no ha cumplido con el mandato legal contenido en los artículos
2 y 3 del referido dispositivo legal; que cualquier ciudadano está en la
capacidad de solicitar su ejecución; que cumplió con el requisito especial de
la demanda, al solicitar previamente el requerimiento registrado con el
Expediente 824593, de fecha 13 de abril de 2022; y que, no obstante ello, la
demandada hizo caso omiso a su requerimiento.
El Juzgado Civil de Andahuaylas, mediante Resolución 2, de fecha 28
de junio de 20224, admitió a trámite la demanda.
La Procuraduría Pública del Congreso de la República, mediante
escrito de fecha 2 de agosto de 20225, se apersonó al proceso y solicitó que
la demanda sea declarada infundada o improcedente. Argumentó que la
finalidad de la demanda es la aprobación de una ley de reforma
constitucional, lo cual es una competencia exclusiva y discrecional del
Congreso de la República, por lo que no puede ser objeto de coacción en su
ejercicio; y que el mandato legal contenido en los artículos 2 y 3 de la Ley
27600 ya fue cumplido por la Comisión de Constitución, Reglamento y
Acusaciones Constitucionales, conformada en los periodos legislativos
2001-2002 y 2002-2003, que presentó el Anteproyecto de Reforma
Constitucional, de fecha 5 de abril de 2002, y el Proyecto de Ley 05025, de
fecha 16 de diciembre de 2002.
El juzgado de primera instancia, a través de la Resolución 6, de fecha
2 de noviembre de 20226, declaró improcedente la demanda. Sostuvo que,
según el artículo 93 de la Constitución, los congresistas no están sujetos a
mandato imperativo; que, por ello, la demanda deviene improcedente en
aplicación de la causal establecida en el numeral 2 del artículo 70 del Nuevo
Código Procesal Constitucional; y que el Congreso no tiene la capacidad
para efectuar una reforma total de la Constitución, sino el poder
constituyente, por lo que el mandato de la Ley 27600 no resulta cierto y
claro, sino que, por el contrario, está sujeto a controversia compleja e
interpretaciones dispares.
4 Foja 19.
5 Foja 71.
6 Foja 121.
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La Sala Superior competente, mediante Resolución 11, de fecha 8 de
febrero de 20237, confirmó la apelada por similares fundamentos.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La demanda tiene por objeto que en función de lo dispuesto por la Ley
27600 se ordene a la Comisión de Constitución y Reglamento del
Congreso de la República que dé cumplimiento de lo siguiente:
a) Que en el plazo de tres días proponga un proyecto de ley de reforma
total de la Constitución Política del Estado tomando en cuenta el
texto de la Constitución de 1979, en cumplimiento del artículo 2 de
la Ley 27600.
b) Que en el plazo de tres días hábiles apruebe un cronograma de
debate nacional, de eventos académicos fórums o conversatorios,
tanto para la discusión como para la difusión de las propuestas del
cambio constitucional, en cumplimiento del artículo 3 de la Ley
27600.
c) Que se le pague los costos procesales.
Requisito especial de la demanda
2. Con el documento de fecha cierta, de fecha 2 de abril de 20228, y
mediante correo electrónico de fecha 13 de abril de 20229, se acredita
que la demandante cumplió con el requerimiento previo exigido por el
artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional, por lo que
corresponde analizar si lo requerido resulta exigible.
Análisis del caso concreto
3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política del Perú establece
que el proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o
funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo.
7
Foja 156.
8 Foja 5.
9 Foja 4.
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Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal
Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto
que el funcionario o la autoridad renuente dé cumplimiento a una norma
legal o ejecute un acto administrativo firme.
4. De las disposiciones antes citadas se desprende una premisa general
para que un juez constitucional disponga el cumplimiento de normas
legales o actos administrativos; esto es que el contenido del mandato
cuyo cumplimiento se requiere sea conforme a la Constitución. En tal
sentido, corresponde evaluar si el contenido de los mandatos requeridos
puede ser materia de una orden judicial para que sea cumplimiento.
5. Al respecto, corresponde citar los artículos 2 y 3 de la Ley 27600
invocados, que establecen lo siguiente:
(…)
Artículo 2.- Objeto de la ley
La Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales,
propondrá un proyecto de reforma total de la Constitución, tomando en
cuenta la Constitución histórica del Perú y en particular el texto de la
Constitución de 1979. Tras su aprobación por el Congreso será sometido a
referéndum. De ser aprobado quedará abrogada la Constitución de 1993.
(énfasis añadido)
Artículo 3.- Participación de la sociedad civil
El proceso de reforma se llevará a cabo promoviendo el más amplio debate
nacional, mediante la permanente realización de eventos académicos como
fórums, conversatorios, entre otros actos que tiendan a la difusión y discusión
de las propuestas para el cambio constitucional.
6. Este Tribunal hace notar que, a pesar que dicha disposición derive de
una ley, para que el mandato que contiene pueda ser materia de
cumplimiento es necesario que su ejecución no contravenga el texto
constitucional.
7. Aquí cabe precisar que el procedimiento de redacción de la
Constitución política de un país involucra directamente al poder
constituyente, cuya existencia no puede ser sustituida por el poder
constituido sin deslegitimar el referido procedimiento, mucho menos si
dicha presunta autorización proviene de una norma de rango
infraconstitucional.
8. En estricto, se advierte de autos que la recurrente pretende que el juez
constitucional ordene a una comisión del Congreso de la República que
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proponga un proyecto de ley de reforma constitucional destinado a
sustituir la Constitución vigente por otro texto.
9. Al respecto, en anterior pronunciamiento de este Tribunal
Constitucional, con relación al artículo 2 citado, se ha dejado claro que
dicha disposición sólo se limita a autorizar a la Comisión de
Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales del
Congreso de la República a «proponer un proyecto» de reforma total de
la Constitución10.
10. Sin embargo, a la luz de un proceso de cumplimiento, dicha petición,
por un lado, evidencia una clara contradicción con el principio de
supremacía constitucional establecido en el artículo 51 de nuestra
Constitución, pues, en invocación de la referida disposición, se pretende
exigir el cambio total de la Constitución política a través del
cumplimiento de una norma de rango infraconstitucional.
11. Por otro lado, también se pretende, en invocación de dicha norma,
exigir al Congreso de la República que emita un proyecto para reformar
en su totalidad la carta magna, lo que, además de lo antes expuesto,
configura una invasión a la competencia parlamentaria de dictar leyes,
que es discrecional, lo cual guarda relación con el principio
constitucional de no sujeción de los congresistas a mandato imperativo,
conforme está regulado en el artículo 93 de nuestra Constitución.
12. Adicionalmente, es preciso indicar que el artículo 206 de la
Constitución actual recoge el procedimiento de reforma constitucional,
el cual implica la introducción de modificaciones a la carta magna, mas
no plantea un procedimiento para su renovación total. Por ello, el
contenido de la norma invocada también excede lo constitucionalmente
permitido.
13. Con relación al artículo 3 invocado, este Tribunal advierte también que
carece de un mandato, pues, a pesar de que refleje el “deber ser” de lo
que se espera de un proceso destinado a redactar una Constitución, su
contenido, aun cuando se interpretara que se encuentra dirigido al
Congreso de la República, plantea entregar a un poder constituido tales
tareas, desconociendo que solo el poder constituyente podría autorizar
10 Expediente 00014-2002-PI/TC, fundamento jurídico 31.
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APURIMAC
OLGA PRADA TELLO
el desarrollo de dichas actividades, lo cual contraviene el procedimiento
innato de redacción de la norma suprema de un país.
14. Sentado lo anterior, este Tribunal Constitucional no aprecia que los
artículos 2 y 3 de la Ley 27600 contengan mandatos cuyo cumplimiento
sea posible a través de un proceso constitucional. Por esta razón,
corresponde desestimar la demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad
que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de cumplimiento.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE
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APURIMAC
OLGA PRADA TELLO
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
OCHOA CARDICH
En el presente caso y aunque coincido con el sentido desestimatorio
de la demanda interpuesta, me aparto de las razones utilizadas por mis
distinguidos colegas. Desde mi punto de vista la demanda de cumplimiento
debe ser declarada infundada en base a las consideraciones que paso a
señalar.
Conforme aparece del petitorio de la demanda, el objeto del presente
proceso constitucional se dirige a que, de conformidad con lo dispuesto por
la Ley 27600, se ordene a la Comisión de Constitución y Reglamento del
Congreso de la República, se dé cumplimiento de lo siguiente:
a) Que en el plazo de tres días proponga un proyecto de ley de
reforma total de la Constitución Política del Estado tomando en
cuenta el texto de la Constitución de 1979 en cumplimiento del
artículo 2 de la Ley 27600.
b) Que en el plazo de tres días hábiles apruebe un cronograma de
debate nacional, de eventos académicos, fórums o conversatorios,
tanto para la discusión como para la difusión de las propuestas del
cambio constitucional, en cumplimiento del artículo 3 de la Ley
27600.
c) Que se le pague los costos procesales.
El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política del Perú
establece que el proceso de cumplimiento procede contra cualquier
autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto
administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código
Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por
objeto que el funcionario o la autoridad renuente dé cumplimiento a una
norma legal o ejecute un acto administrativo firme. En tal sentido, se
desprende como premisa general que para que un juez constitucional
disponga el cumplimiento de normas legales o actos administrativos; el
contenido del mandato cuyo cumplimiento se requiere sea plenamente
exigible.
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Por ello, corresponde evaluar la naturaleza y alcances de las normas
cuyo cumplimiento se invoca mediante el presente proceso. Al respecto, los
artículos 2 y 3 de la Ley 27600 invocados en la demanda establecen lo
siguiente:
(…)
Artículo 2.- Objeto de la ley
La Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales,
propondrá un proyecto de reforma total de la Constitución, tomando en
cuenta la Constitución histórica del Perú y en particular el texto de la
Constitución de 1979. Tras su aprobación por el Congreso será sometido a
referéndum. De ser aprobado quedará abrogada la Constitución de 1993.
(énfasis añadido)
Artículo 3.- Participación de la sociedad civil
El proceso de reforma se llevará a cabo promoviendo el más amplio debate
nacional, mediante la permanente realización de eventos académicos como
fórums, conversatorios, entre otros actos que tiendan a la difusión y discusión
de las propuestas para el cambio constitucional.
Debo mencionar que, aunque existen normas jurídicas que generan
mandatos o prohibiciones de cumplimiento permanente, también pueden
existir normas jurídicas cuyos mandatos o prohibiciones se agotan en
específico con la habilitación o cumplimiento de sus alcances a partir de lo
dispuesto en su propio contenido. La eficacia de la norma, en otras palabras,
se encuentra sujeta a los presupuestos de cumplimiento establecidas en la
misma. Producidos estos últimos, la norma habrá cumplido con su objetivo
tal y como sucede, por ejemplo, con las normas de tipo programático.
En el caso concreto y conforme se desprende del texto de la primera
norma invocada (artículo 2) la entonces denominada Comisión de
Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales “(…) propondrá
un proyecto de reforma total de la Constitución, tomando en cuenta la
Constitución histórica del Perú y en particular el texto de la Constitución de
1979”. A continuación, agrega que “Tras su aprobación por el Congreso
será sometido a referéndum” para finalmente señalar que “De ser aprobado
quedará abrogada la Constitución de 1993” [resaltado agregado].
Independientemente de lo discutible o no que en términos
constitucionales pueda resultar la propuesta formulada por el legislador al
momento de elaborar este artículo, particularmente en relación a lo que
pueda significar la sustitución de la vigente Constitución por una nueva tras
una reforma total a cargo de un poder constituido como lo es el Congreso
(asunto que para efectos de resolver el presente caso no corresponde
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analizar), lo que importa determinar para efectos de la dilucidación de la
presente controversia, son los alcances de las frases que precisamente han
sido resaltadas con anterioridad.
En este sentido, considero que la frase “propondrá un proyecto”
significa ante todo sugerir o plantear algo, en concreto, un bosquejo o
planteamiento preliminarmente trabajado. No supone, como es obvio,
aprobar de inmediato algo definitivo, pues de ser cierto esto último no
tendría ningún sentido hacer referencia, como luego se hace en la norma, a
las frases “Tras su aprobación” por el Congreso y “De ser aprobado”, luego
de un referéndum. Es preciso resaltar que el procedimiento parlamentario
implica pues una serie de fases o etapas a fin de dar con un resultado,
siempre que desde luego se cumplan determinadas condiciones.
En la perspectiva descrita, la frase “propondrá un proyecto” por
referencia a lo que hará la Comisión de Constitución, Reglamento y
Acusaciones Constitucionales es aquello que en concreto y siendo
preliminar, traduce el mandato contenido en la norma. En otros términos,
grafica el deber ser o, si se prefiere, la obligación que necesariamente debe
ser cumplida. Así las cosas y siendo la descrita la conducta que debe
cumplirse, corresponde preguntarse lo que significan las otras frases.
A este respecto, debo enfatizar que, a diferencia de la frase preliminar
analizada, la posterior referencia a la frase “Tras su aprobación” por parte
del Congreso no puede ser entendida en modo alguno como un imperativo,
pues de ser así, sería innecesario el iter parlamentario. Por tanto, todo se
agotaría con la sola presentación del proyecto. Por otro lado, tampoco sería
constitucionalmente legítima una interpretación en este último sentido, ya
que de optarse por dicha lectura, ello resultaría totalmente contrario a la
regla de no sujeción de los congresistas al mandato imperativo prevista en el
Artículo 93 de la propia norma fundamental. En las circunstancias descritas,
la única manera razonable de entender la frase “tras su aprobación” es como
la posibilidad de que esta pueda efectivamente darse en los hechos o al
contrario no darse por la propia dinámica y discrecionalidad en el trabajo
parlamentario.
Por último y no menos importante termina siendo la frase “De ser
aprobado”. Esta última se encuentra redactada en absoluto condicional y no
podría ser de otra manera, pues someter a referéndum el proyecto en caso de
viabilizarse por el Congreso, implica dos posibilidades cuando menos, o que
el pueblo apruebe la propuesta o que, al contrario, opte por desaprobarla. Si
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es lo primero, se sabe la consecuencia porque así lo establece la norma, si en
cambio sucede lo segundo, se agota por completo el discurso de esta.
En el contexto descrito y atendiendo a lo que sucedió en los hechos o
acontecimientos posteriores a la emisión de la Ley 27600, considero que el
mandato contenido en el artículo 2 (el único posible de implementarse sin
condicionamientos previos) se cumplió a cabalidad con la presentación por
parte de la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones
Constitucionales, conformada para los periodos legislativos 2001-2002 y
2002-2003, del Anteproyecto de Reforma Constitucional, de fecha 5 de abril
de 2002, y el posterior Proyecto de Ley 05025, de fecha 16 de diciembre de
2002.
Lo que ulteriormente ocurrió, siguiendo la secuencia de los
acontecimientos políticos de aquellos años, es que el citado proyecto no fue
aprobado por el Congreso de la República, tal y como consta de la decisión
de rechazo de plano y posterior archivo dispuesta mediante Of. Nº 061-
2006/CCYR-CR del 20/04/2006 (ver al respecto
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2001.nsf/Sicr
/TraDocEstProc/clproley2001.nsf/debusqueda/9239221AD9FD1D0505256
D24007AA69E?opendocument ). Así las cosas y habiendo culminado el
circuito de trámite parlamentario de la forma descrita, soy de la opinión que
ya no tenía ningún sentido hablar de la fase ratificatoria mediante
referéndum.
Por otro lado, y en lo que respecta al artículo 3 de la Ley 27600, cuyo
contexto de materialización se ubicaba en un escenario de eventual
propuesta de reforma y de promoción de debates a nivel de la sociedad civil,
conviene señalar que el mismo fue en su momento y en todos sus extremos
también, debidamente cumplido. Esto se aprecia si se toma en cuenta que: a)
entre los meses abril y junio del año 2002 se realizaron un total de 27 foros
públicos descentralizados, b) se habilitó en aquel entonces una página web
denominada “Debate para la reforma constitucional” dentro del portal web
del Congreso con el propósito de difundir el “Anteproyecto de Reforma
Constitucional” así como para la recepción de aportes o sugerencias al
mismo, c) se realizó un trabajo de sistematización de los aportes y
sugerencias ciudadanas realizadas en relación al “Anteproyecto de Reforma
Constitucional” publicado en cinco tomos bajo la denominación “Aportes
ciudadanos al debate del anteproyecto de ley de reforma de la Constitución”
y d) se publicaron un total de 50,000 ejemplares del “Anteproyecto de
Reforma Constitucional”, 20 ejemplares del “Proyecto de Ley de Reforma
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Constitucional” y 2000 ejemplares de los tomos denominados “Aportes
ciudadanos al debate del anteproyecto de ley de reforma de la Constitución”
(cfr. al respecto Memoria de la Comisión de Constitución, Reglamento y
Acusaciones Constitucionales. Periodos 2001-2002; 2002-2003, págs. 23 a
36).
En resumen y bajo la premisa de que se encuentra perfectamente
acreditado que lo dispuesto en los artículos 2 y 3 de la Ley 27600 fue
concretizado en los hechos y en todos sus extremos, considero que los
alcances de las referidas normas cumplieron su propósito, descartándose de
plano que lo dispuesto en sus contenidos haya generado consecuencias sine
die tal y como lo pretende la demandante.
Por último, debo resaltar que el debate planteado no tiene nada que
ver con la vigencia de las normas exigidas mediante el presente proceso,
sino con la constatación de su efectivo cumplimiento, situación que, en base
a las consideraciones anteriormente expuestas, ha quedado claramente
evidenciada.
En consecuencia y no habiéndose apreciado incumplimiento alguno en
las normas invocadas la presente demanda, estimo que resulta infundada en
todos sus extremos.
S.
OCHOA CARDICH

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