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04949-2022-PA/TC
Sumilla: SE CONCLUYE QUE LA APLICACIÓN DE LA ORDENANZA N° 508/MM RESTRINGE LOS DERECHOS A LA LIBERTAD DE COMERCIO Y TRABAJO DE LA DEMANDANTE. SIN EMBARGO, NO SE APRECIA VULNERACIÓN AL DERECHO DE IGUALDAD Y A LA NO DISCRIMINACIÓN, POR LO QUE, SE EVALUARÁ LAS LIMITACIONES DE LOS DERECHOS A LA LIBERTAD DE COMERCIO Y LA LIBERTAD DE TRABAJO A LA LUZ DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240405
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
Sala Segunda. Sentencia 99/2024
EXP. N.º 04949-2022-PA/TC
LIMA
CELINA ROJAS RIVERA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 13 días del mes de diciembre de 2023, la Sala Segunda
del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Morales Saravia
y Domínguez Haro, con la participación del magistrado Hernández Chávez,
convocado para dirimir la discordia suscitada en autos, han emitido la
presente sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse emitió voto singular, el
cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal
de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Celina Rojas
Rivera contra la Resolución 45, de fecha 11 de agosto de 20221, expedida
por la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima,
que confirmó la apelada y declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 17 de julio de 2019, doña Celina Rojas Rivera interpone
demanda de amparo contra la Municipalidad Distrital de Miraflores2, con la
finalidad de que se declare inaplicable la Ordenanza Municipal 508/MM,
por considerarla lesiva de sus derechos a la igualdad y no discriminación, a
la libertad de contratación, de trabajo y al comercio.
Refiere ser comerciante de moneda extranjera en la vía pública
(cambista); que realiza su trabajo entre la Av. Larco y la calle Shell del
distrito de Miraflores desde hace más de 25 años y que se encuentra
debidamente inscrita y autorizada por el propio ente municipal. Sostiene que
la Ordenanza Municipal 508/MM antes referida es arbitraria y
desproporcionada, porque le impide definitivamente la comercialización de
moneda extranjera en la vía pública, lo que no ocurre con otras actividades.
Mediante Resolución 1, de fecha 24 de julio de 20193, el Sexto
Juzgado Constitucional de Lima admitió a trámite la demanda.
1 Foja 902.
2 Foja 9.
3 Foja 26.
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La Municipalidad Distrital de Miraflores mediante escrito de fecha 22
de agosto de 20194 contestó la demanda. Alega que el distrito afronta el
problema de seguridad ciudadana y que este se busca resolver con el dictado
de diversas medidas. Manifiesta que tales medidas se basan en los Informes
012-2019-SGS-GSC/MM, de fecha 1 de febrero de 2019, y 037-2019-SGC-
GAC/MM, de fecha 6 de febrero de 2019, en los que se da cuenta de que han
ocurrido actos delictivos contra el comercio de moneda extranjera en los
espacios públicos, que han producido daños personales y materiales y hasta
pérdida de vidas, por lo que dicha actividad comercial presenta una
vulnerabilidad latente y constante para las personas que la ejercen, y para los
ciudadanos que transitan por el entorno en el que se desarrolla, por lo que
existen razones suficientes para restringir dicha actividad en la vía pública.
El Sexto Juzgado Especializado Constitucional de Lima, mediante
Resolución 37, de fecha 29 de setiembre de 20215, declaró infundada la
demanda. Estima que la medida adoptada por la ordenanza municipal
cuestionada es idónea, necesaria y proporcional, y que permite proteger la
vida de los ciudadanos que circulan por los espacios públicos en los que se
pretende vender moneda extranjera de manera informal.
La Sala Superior revisora, mediante Resolución 45, de fecha 11 de
agosto de 20226, confirmó la apelada, por considerar que, a la fecha, la
recurrente ya no cuenta con la autorización respectiva para ejercer el
comercio de moneda extranjera en la vía pública, pues su permiso venció el
30 de setiembre de 2019. Asimismo, estableció que la recurrente no acreditó
de forma alguna que la norma cuestionada afectó directamente los derechos
invocados en su demanda.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. Se aprecia del petitorio de la demanda que el objeto del presente
proceso constitucional es que se declare inaplicable a la recurrente doña
Celina Rojas Rivera la Ordenanza Municipal 508/MM, de fecha 21 de
febrero de 2019, emitida por la Municipalidad Distrital de Miraflores,
que prohíbe la compraventa de moneda nacional o extranjera en la vía
4 Foja 175.
5 Foja 825.
6 Foja 902.
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pública, actividad a la que, según refiere, se dedica desde hace 25 años.
Según alega, la decisión prohibitiva vulnera sus derechos
fundamentales a la igualdad y no discriminación, a la libertad de
contratación, de trabajo y de comercio.
Procedencia de la demanda: Acerca del carácter autoaplicativo de la
Ordenanza Municipal 508/MM
2. En primer lugar, este Tribunal Constitucional recuerda que el artículo 8
del Nuevo Código Procesal Constitucional dispone que
Cuando se invoque la amenaza o violación de actos que tienen como sustento
la aplicación de una norma incompatible con la Constitución, la sentencia que
declare fundada la demanda dispondrá, además, la inaplicabilidad de la citada
norma.
3. En segundo lugar, este Tribunal Constitucional también recuerda que
las normas autoaplicativas son aquellas cuya aplicabilidad, una vez que
han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada [cfr.
sentencia recaída en el Expediente 04677-2004-PA/TC, fundamento 4].
4. Por todo ello, consideramos que la Ordenanza Municipal 508/MM,
publicada en el diario oficial El Peruano el 21 de febrero de 2019 —
que establece como giro no conforme a la actividad de cambio de
moneda extranjera en el distrito de Miraflores— califica como una
norma autoaplicativa, ya que dicha ordenanza incide en forma directa
en la esfera subjetiva de la demandante, que tiene como actividad el
cambio de moneda extranjera [compraventa de moneda nacional y
extranjera] en la vía pública del distrito de Miraflores, dado que su sola
emisión genera un impacto en los derechos fundamentales al trabajo y a
la libertad de comercio de la accionante.
Análisis del caso concreto
5. Tal como se aprecia de autos, la demandante, quien se dedica al
intercambio de divisas, denuncia que la Ordenanza Municipal 508/MM
constituye una amenaza cierta e inminente a sus derechos a la igualdad
y no discriminación, a la libertad de trabajo y a la libertad de comercio,
debido a que ya no va a autorizar la comercialización de moneda
extranjera en la vía pública del distrito de Miraflores; y que, por lo
tanto, no se le ampliará su autorización.
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6. Al momento de emitirse la Ordenanza Municipal 508/MM materia de
cuestionamiento, la demandante tenía vigente su autorización, conforme
lo acredita la Resolución 3293-2017-SGC-GAC-MM, de fecha 29 de
diciembre de 20177, emitida por la Municipalidad Distrital de
Miraflores, que declara procedente su solicitud de autorización para el
desarrollo de la actividad comercial de compraventa de moneda
extranjera en la vía pública, con vigencia hasta el 30 de setiembre de
2019. Actualmente, dicha autorización ya no se encuentra vigente
debido a la entrada en vigor y a la aplicación de la ordenanza antes
mencionada. Por lo tanto, la denunciada amenaza se ha concretado.
7. Así las cosas, este Tribunal Constitucional analizará si la Ordenanza
Municipal 508/MM, de fecha 21 de febrero de 20198, vulnera los
derechos fundamentales a la igualdad y no discriminación, a la libertad
de contratación, de trabajo y de comercio de la demandante.
8. A fin de dilucidar la cuestión litigiosa, corresponde pronunciarse sobre
los siguientes puntos: (a) la facultad de la Municipalidad de Miraflores
para emitir la Ordenanza Municipal 508/MM; (b) la determinación de la
intervención en el ámbito prima facie garantizado de los derechos a la
igualdad y no discriminación, y las libertades de comercio y trabajo; y
(c) el examen de proporcionalidad de la norma impugnada.
9. La aludida Ordenanza Municipal 508/MM dispone lo siguiente:
(…) Artículo 1.- DE LA ACTIVIDAD DE CAMBIO DE MONEDA
EXTRANJERA
Declarar que a partir de la entrada en vigencia de la presente Ordenanza la
actividad de Cambio de Moneda Extranjera (compra – venta de moneda
nacional y extranjera) deberá ser considerada GIRO NO CONFORME en el
distrito de Miraflores, es decir que dicho giro no puede ser autorizado en la vía
pública del distrito.
Artículo 2.- DE LAS AUTORIZACIONES
A la entrada en vigencia de la presente Ordenanza no se tramitarán nuevas
Autorizaciones Municipales para el ejercicio de la actividad de Cambio de
Moneda Extranjera (compra – venta de moneda nacional y extranjera) en la vía
pública del distrito de Miraflores. La Subgerencia de Comercialización estará
encargada de su cumplimiento.
7 Foja 2.
8 Foja 45.
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Artículo 3.- PLAZO DE ADECUACIÓN
Las personas que ejercen la actividad de Cambio de Moneda Extranjera
(compra – venta de moneda nacional y extranjera) en la Vía Pública del distrito
de Miraflores, tendrán como fecha límite para su adecuación, mediante un
proceso de formalización, hasta el 30 de setiembre de 2019, siendo que, al
término del plazo concedido, las autorizaciones que hubieran sido emitidas por
la Municipalidad en el ejercicio 2017, finalizan su plazo de vigencia.
Artículo 4.- FORMALIZACIÓN
La Gerencia de Autorización y Control a través de la Subgerencia de
Comercialización, informará y brindará orientación sobre los trámites
concernientes que tengan la finalidad de formalizar la actividad de comercio de
moneda extranjera en un local comercial con el giro de CASA DE CAMBIO.
Asimismo, con la finalidad de lograr la formalización de la actividad en
mención, los cambistas que cuenten con autorización temporal vigente a la
emisión de la presente Ordenanza serán beneficiados con la reducción del 50%
de la tasa contemplada en el Texto Único de Procedimientos Administrativos
de la entidad para la obtención de las licencias de funcionamiento respectivas,
así como del 50% en la tasa de instalación de elemento publicitario. (…).
10. Como se puede observar, la Ordenanza Municipal 508/MM declara que
la actividad de compraventa de moneda nacional y extranjera no puede
ser autorizada en la vía pública del distrito de Miraflores. Y,
consiguientemente, establece que, desde su entrada en vigencia, no se
tramitarán nuevas autorizaciones para el ejercicio de dicha actividad en
la vía pública de Miraflores; asimismo, otorga un plazo límite para el
término de las autorizaciones y para que las personas que realizan tales
actividades se formalicen.
Sobre la facultad de la Municipalidad de Miraflores para regular la
Ordenanza Municipal n.° 508/MM
11. En este apartado se analizará si la Municipalidad de Miraflores tenía
competencia para, a través de la Ordenanza Municipal 508/MM,
ordenar que no se autorice la actividad de cambio de moneda extranjera
[compraventa de moneda nacional y extranjera] en la vía pública del
distrito de Miraflores.
12. Conforme al artículo 195 de la Constitución, los Gobiernos locales
“promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los
servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y
planes nacionales y regionales de desarrollo”. El artículo 194 de la
Constitución prevé que las municipalidades provinciales y distritales
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son los órganos de gobierno local, de manera que resulta necesario
remitirse a las leyes orgánicas para conocer las competencias de unos y
otros.
13. Por ello, al remitirse al inciso 3.2 del artículo 83 de la Ley 27972, Ley
Orgánica de Municipalidades, se observa que las municipalidades
distritales tienen la competencia específica y exclusiva de “Regular y
controlar el comercio ambulatorio, de acuerdo con las normas
establecidas por la municipalidad provincial”.
14. Este Tribunal ha hecho notar que, de una interpretación concordante
entre el artículo 195 de la Constitución y la Ley Orgánica de
Municipalidades, es posible colegir que “las municipalidades distritales
pueden normar o regular, ciertamente, el comercio ambulatorio. Sin
embargo, el ejercicio de dicha facultad no puede desvincularse de las
normas emitidas sobre la materia a nivel provincial y regional”9.
15. En cuanto a las normas emitidas sobre la materia, el artículo 6 de la
Ordenanza 1787, de fecha 12 de mayo de 2014, ordenanza que regula el
comercio ambulatorio en los espacios públicos en Lima Metropolitana,
establece lo siguiente: “Los Gobiernos locales de la provincia de Lima
deberán normar complementariamente y en estricta sujeción a esta
ordenanza, para lo cual tendrán en cuenta las características propias del
comercio ambulatorio en su jurisdicción”. En esa línea, el inciso 2 del
artículo 13 de dicha ordenanza establece que son facultades de la
autoridad municipal “Determinar los giros para desarrollar el comercio
ambulatorio en espacios públicos”.
16. En consecuencia, la no autorización de la actividad de comercialización
de moneda extranjera [compraventa de moneda nacional y extranjera]
en la vía pública del distrito de Miraflores dispuesta por la Ordenanza
Municipal 508/MM es una facultad que le corresponde a la
Municipalidad Distrital de Miraflores como parte de su competencia
local exclusiva de regular y controlar el comercio ambulatorio en su
jurisdicción.
17. No obstante, dicha facultad, conferida por la Constitución y la Ley
Orgánica de Municipalidades a los Gobiernos locales, debe ser ejercida
en consonancia con el respeto y la protección de los derechos
9 Sentencia emitida en el Expediente 00024-2013-AI/TC, fundamento 10.
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fundamentales, los principios y los valores contenidos en la
Constitución.
18. Por lo expuesto, corresponde verificar si la Ordenanza Municipal
508/MM, emitida en el ejercicio de las competencias de la
Municipalidad de Miraflores, interviene arbitrariamente en el ámbito
iusfundamental de los derechos fundamentales a la igualdad y no
discriminación, a la libertad de trabajo y a la libertad de comercio de la
demandante.
Sobre la determinación de la intervención en el ámbito prima facie
garantizado por los derechos fundamentales de la demandante
19. Este Tribunal Constitucional determinará si la no autorización de la
comercialización de moneda extranjera en la vía pública del distrito de
Miraflores dispuesta por la Ordenanza Municipal 508/MM interviene
arbitrariamente en el ámbito iusfundamental de los derechos
fundamentales de la demandante, a través del examen de
proporcionalidad. Para tales efectos, a continuación se evaluará el grado
de intervención en los derechos fundamentales a la igualdad y no
discriminación, a la libertad de contratación, de trabajo y a la libertad
de comercio de la recurrente.
20. Como cuestión previa, cabe citar a la Corte Constitucional colombiana,
que expidió la Sentencia T-873, de 4 de noviembre de 1999, sobre la
transformación de la noción de poder de policía con la finalidad de
restringir las libertades en un Estado social de derecho10:
3.2. La noción clásica de poder de policía en el Estado Social de
Derecho, entendida como la facultad de las autoridades administrativas,
titulares de este poder, para establecer límites a los derechos y libertades
de los administrados con el fin de conservar el orden público -definición
de policía administrativa-, pasa por convertir este fin -la defensa del
orden público- en un medio. En donde el poder de policía hoy ha de
buscar no la limitación de los derechos y libertades de los individuos
que habitan el territorio, sino el efectivo ejercicio de estos.
En otros términos, el poder de policía ha de mirar más hacia la
realización de los derechos y libertades individuales que a su limitación.
En donde la preservación del orden público deja de ser un fin para
convertirse en el medio que permite el efectivo ejercicio de aquellos.
10 Cfr. fundamento 3.2.
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Orden público constituido por las clásicas nociones de seguridad,
salubridad y tranquilidad.
‘La policía, en sus diversos aspectos, busca entonces preservar el orden
público. Pero el orden público no debe ser entendido como un valor en
sí mismo sino como el conjunto de condiciones de seguridad,
tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce
de los derechos humanos. El orden público, en el Estado social de
derecho, es entonces un valor subordinado al respeto a la dignidad
humana, por lo cual el fin último de la Policía, en sus diversas formas y
aspectos, es la protección de los derechos humanos. Estos constituyen
entonces el fundamento y el límite del poder de policía. La preservación
del orden público lograda mediante la supresión de las libertades
públicas no es entonces compatible con el ideal democrático, puesto que
el sentido que subyace a las autoridades de policía no es el de mantener
el orden a toda costa, sino el de determinar cómo permitir el más amplio
ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello afecte el orden
público’ (Sentencia C-024 de 1994).
21. De esta forma y teniendo en cuenta este análisis, en el siguiente
apartado se realizará el examen de proporcionalidad referido.
El derecho a la igualdad y no discriminación, y la libertad de contratación
22. La recurrente aduce la violación de su derecho fundamental a la
igualdad, reconocido en el inciso 2 del artículo 2 de la Constitución.
Refiere que dicha vulneración se ha concretado debido a que la
Ordenanza 508/MM ya no autoriza la actividad de cambio de moneda
extranjera en las calles de Miraflores. Sin embargo, no ocurre lo mismo
con otras actividades, como la venta de productos alimenticios,
vestimenta, bebidas no alcohólicas, entre otras.
23. Al respecto, es uniforme, pacífico y reiterado el criterio de este Tribunal
Constitucional en virtud del cual “no toda desigualdad constituye
necesariamente una discriminación, pues no se proscribe todo tipo de
diferencia de trato en el ejercicio de los derechos fundamentales; la
igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de
una justificación objetiva y razonable […]. La aplicación, pues, del
principio de igualdad, no excluye el tratamiento desigual; por ello, no se
vulnera dicho principio cuando se establece una diferencia de trato,
siempre que se realice sobre bases objetivas y razonables”11.
11 Cfr. sentencias emitidas en los Exps. 00048-2004-PI, fundamento 61; 00012-2010-PI,
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24. Con la finalidad de ingresar en el análisis de si ha existido o no un trato
discriminatorio, se precisa, en primer término, la comparación de dos
situaciones jurídicas, a saber, aquella que se juzga recibe el referido
trato, y aquella otra que sirve como término de comparación para juzgar
si en efecto se está ante una violación de la cláusula constitucional de
igualdad. Desde luego, la situación jurídica que se propone como
término de comparación no puede ser cualquiera. Esta debe ostentar
ciertas características mínimas para ser considerada como un término de
comparación “válido”, en el sentido de pertinente para efectos de
ingresar en el análisis de si la medida diferenciadora supera o no el test
de igualdad. Una de tales características es la siguiente:
La situación jurídica propuesta como término de comparación debe ostentar
propiedades que, desde un punto de vista fáctico y jurídico, resulten
sustancialmente análogas a las que ostenta la situación jurídica que se reputa
discriminatoria. Desde luego, ello no implica exigir que se trate de situaciones
idénticas, sino tan solo de casos entre los que quepa, una vez analizadas sus
propiedades, entablar una relación analógica prima facie relevante [cfr.
sentencia emitida en el Expediente 00012-2010-PI/TC, fundamento 6 b].
25. Pues bien, la venta de productos alimenticios, de vestimenta, bebidas no
alcohólicas, entre otras actividades, en las calles del distrito de
Miraflores, son actividades que no implican el mismo grado de
exposición en el intercambio de considerables sumas de dinero nacional
y extranjero en efectivo y a la mano en las calles, a diferencia de la
actividad de cambio de moneda extranjera. En ese sentido, las
características que presentan tales giros, para efectos de tenerlas como
término de comparación y juzgar si en efecto hay violación de la
igualdad, son distintas. Así pues, no se han aportado elementos de
juicio suficientes para establecer la exigida analogía sustancial. Por
consiguiente y respecto de este primer aspecto, no se ha acreditado la
alegada violación del derecho fundamental a la igualdad de la
demandante.
26. Por su parte, en cuanto al derecho a la libre contratación, este Tribunal
en la sentencia recaída en el Expediente 02175-2011- PA/TC ha
señalado que
(…) el derecho a la libre contratación reconocido en los artículos 2°, inciso
14), y 62° de la Constitución, se fundamenta en el principio de autonomía de la
fundamento 5.
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voluntad, el que, a su vez, tiene un doble contenido: “a. Libertad de contratar,
también llamada libertad de conclusión, que es la facultad de decidir cómo,
cuándo y con quién se contrata; y b. Libertad contractual –que forma parte de
las denominadas libertades económicas que integran el régimen económico de
la constitución (cfr. STC 01405-2010-PA/TC, fundamento 12)–, también
conocida como libertad de configuración interna, que es la facultad para
decidir, de común acuerdo, el contenido del contrato” [SSTC 00026-2008-
PI/TC y 00028-2008-PI/TC (acumulados), fundamento 52; STC 2185-2002-
AA/TC, fundamento 2]. Desde esta perspectiva, según este Tribunal, “el
derecho a la libre contratación se concibe como el acuerdo o convención de
voluntades entre dos o más personas naturales y/o jurídicas para crear,
regular, modificar o extinguir una relación jurídica de carácter patrimonial.
Dicho vínculo –fruto de la concertación de voluntades– debe versar sobre
bienes o intereses que posean apreciación económica, tengan fines lícitos y no
contravengan las leyes de orden público” (STC 7339-2006-PA/TC,
fundamento 47).
El contenido mínimo o esencial del derecho a la libre contratación, según ha
señalado este Tribunal [SSTC N.° 0004-2004-AI/TC, N.° 0011-2004-AI/TC,
N.° 0012-2004-AI/TC, N.° 0013-2004-AI/TC, N.° 0014-2004-AI/TC, N.° 0015-
2004-AI/TC, N.° 0016-2004-AI/TC y N.° 0027-2004-AI/TC (acumulados),
fundamento 8], está constituido por las siguientes garantías:
• Autodeterminación para decidir la celebración de un contrato, así
como la potestad de elegir al cocelebrante.
• Autodeterminación para decidir, de común acuerdo [entiéndase: por
común consentimiento], la materia objeto de regulación contractual (…).
27. En dicho sentido, si bien a través de la Ordenanza 508/MM ya no se
autoriza la actividad de cambio de moneda extranjera en las calles de
Miraflores, este dispositivo no afecta al contenido constitucionalmente
protegido de la libertad de contratación, por cuanto no se limita de
forma alguna la capacidad de la demandante de celebrar contratos o la
posibilidad de autodeterminar el objeto de estos. Por consiguiente, no se
ha acreditado la alegada violación de este derecho fundamental.
El derecho a la libertad de comercio
28. La parte demandante sostiene que la Ordenanza 508/MM vulnera su
derecho a la libertad de comercio, toda vez que, al no autorizar la
actividad de cambio de moneda extranjera en las calles de Miraflores,
se le impide el libre ejercicio de su actividad comercial.
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29. Sobre el particular, el derecho a la libertad de comercio se encuentra
reconocido en el artículo 59 de la Constitución, el cual indica lo
siguiente: “El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la
libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria. […]”.
30. Este derecho garantiza el ejercicio de las personas, ciudadanos o
agentes económicos de intercambiar bienes y servicios12.
31. Sin perjuicio de ello, imponer limitaciones a las libertades de trabajo, de
empresa, comercio e industria, en tutela de otros bienes jurídicos es
viable, pero deberá ser precisado por la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional.
32. En tal sentido, la no autorización o prohibición de la actividad de
cambio de moneda extranjera en las calles de Miraflores impide
completamente que la demandante, quien se dedica a dicha actividad en
los espacios públicos, intercambie bienes [entiéndase así a las divisas
foráneas]. Por ende, la Ordenanza 508/MM interviene claramente el
derecho a la libertad de comercio de la recurrente.
El derecho a la libertad de trabajo
33. Por otro lado, la demandante sostiene que la Ordenanza 508/MM
vulnera su derecho a la libertad de trabajo debido a que la no
autorización de la actividad de cambio de moneda extranjera en las
calles de Miraflores ocasionaría que no desempeñe su trabajo, pues,
según alega, no tiene posibilidad de ejercer esta actividad en casas de
cambio.
34. Al respecto, el derecho a la libertad de trabajo, reconocido en el inciso
15 del artículo 2 de la Constitución, establece lo siguiente: “Toda
persona tiene derecho: […] 15. A trabajar libremente, con sujeción a
ley”. Este Tribunal Constitucional ha dejado claro que el contenido de
este derecho constituye “la facultad de ejercer toda actividad que tenga
como finalidad el sustento vital de la persona. El ejercicio válido de este
derecho requiere, sin embargo, la observancia del marco legal vigente,
siempre y cuando este no implique una restricción o limitación
12 Cfr. sentencia emitida en el Expediente 00024-2013-AI/TC, fundamentos 15-16.
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desproporcional o haya sido expedido con inobservancia de principios
constitucionales”13.
35. De lo expuesto se advierte que la no autorización de la actividad de
cambio de moneda extranjera en las calles de Miraflores limitaría
totalmente el ejercicio de la actividad que realiza la demandante a fin de
obtener su sustento vital, dado que ya no podría realizar el cambio de
moneda extranjera en las calles de Miraflores. No obstante, cabe
recordar que el ejercicio de la libertad de trabajo está sujeto a límites
razonables, los cuales deben ser proporcionales y serán analizados en el
siguiente apartado. Por tanto, la aplicación de la Ordenanza 508/MM a
la actora sí limita el ejercicio de su libertad de trabajo; sin embargo,
corresponde analizar si tal intervención resulta constitucionalmente
legítima o no.
36. Sentado lo anterior, este Tribunal estima que la aplicación de la
Ordenanza 508/MM restringe los derechos a la libertad de comercio y
trabajo de la demandante. No obstante ello, no se aprecia vulneración al
derecho de igualdad y a la no discriminación, por lo que, a
continuación, se evaluará las limitaciones de los derechos a la libertad
de comercio y la libertad de trabajo a la luz del test de
proporcionalidad.
Examen de proporcionalidad sobre la restricción impuesta por la
ordenanza cuestionada en los derechos a la libertad de comercio y trabajo
37. Corresponde al Tribunal Constitucional analizar si la no autorización de
la comercialización de moneda extranjera en la vía pública del distrito
de Miraflores dispuesta por la Ordenanza Municipal 508/MM
interviene arbitrariamente en el ámbito iusfundamental de los derechos
a la libertad de comercio y trabajo de la demandante, a través del
examen de proporcionalidad. Esta técnica, como lo ha evidenciado
nuestra jurisprudencia en innumerables oportunidades, permite
determinar los niveles de intensidad en la restricción de derechos, a fin
de distinguir las limitaciones legítimas de aquellas que, por el contrario,
no lo son y, por tanto, resultan inconstitucionales. Dicho examen se
compone de tres pasos: el test de idoneidad, el test de necesidad y el test
de proporcionalidad en sentido estricto.
13 cfr. sentencia emitida en el Expediente 10287-2005-AA/TC, fundamento 7.
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a) Examen de idoneidad
38. El primer nivel del examen de proporcionalidad es el llamado examen
de idoneidad. En esta fase se analiza (1) si la medida sujeta a
evaluación [como en este caso lo sería la no autorización de la
comercialización de moneda extranjera en la vía pública del distrito de
Miraflores] está realmente encaminada a alcanzar el estado de cosas
que se busca lograr [es decir, si la medida es idónea para lograr el
“objetivo” que se propone en la realidad], y (2) si dicho objetivo
realmente sirve para satisfacer la finalidad constitucional que se invoca
[si la medida es idónea para optimizar el “fin constitucional” invocado].
39. Al respecto, en la parte considerativa de la Ordenanza Municipal
508/MM, buscando justificar la norma, se consigna lo siguiente: a) “con
Informe Nº 037-2019-SGC-GAC/MM de fecha 06 de febrero del 2019,
la Subgerencia de Comercialización realiza un análisis sobre la
situación puesta en conocimiento por la Gerencia de Seguridad
Ciudadana [dirección que le presentó el Informe sobre incidencias en
materia de seguridad ciudadana en el desarrollo de la actividad
económica del comercio de moneda extranjera en los espacios públicos
del distrito de Miraflores (cambistas)] [sic]; y en el marco de sus
atribuciones y competencias analiza la problemática suscitada y, como
consecuencia de ello, remite una propuesta de ordenanza” [el resaltado
es nuestro], y b) la propuesta de ordenanza “busca generar la
formalización de la actividad de compraventa de moneda nacional y
extranjera y contempla el encargo a la Subgerencia de
Comercialización”.
40. En esa misma línea, en el escrito de contestación de la demanda la
municipalidad demandada explica que la Ordenanza Municipal
508/MM tiene dos objetivos: a) el primero de ellos es minimizar el
riesgo que corren los cambistas al ejercer la actividad de compraventa
de moneda nacional y extranjera en plena vía pública, al haberse
convertido en blancos de ataque de parte de los delincuentes que
merodean el distrito, así como el peligro latente que corre la seguridad,
integridad física y vida de las personas que transitan por el lugar donde
se encuentran apostados, y b) formalizar la actividad de compra y venta
de moneda nacional y extranjera14.
14 Foja 182.
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41. De esta manera, se puede concluir que el objetivo de la Ordenanza
Municipal 508/MM es, por un lado, garantizar la seguridad ciudadana
y, por el otro, formalizar la actividad de la compra y venta de moneda
nacional y extranjera que se venía ejerciendo en las calles del distrito de
Miraflores.
42. En cuanto al objetivo de garantizar la seguridad ciudadana, este
Tribunal advierte que existe una relación causal entre el medio
empleado [la no autorización de la comercialización de moneda
extranjera en la vía pública del distrito de Miraflores] y el objetivo o
estado de cosas que se pretende alcanzar [garantizar la seguridad
ciudadana], pues al restringir la comercialización de moneda extranjera
en las calles, habría menos exposición de transacciones monetarias a la
vista y alcance de los delincuentes, con lo que se limitaría la posibilidad
de que las personas que realizan dichas actividades sean fácilmente
identificadas, lo que en cierto modo reduciría la exposición a ser
víctimas de la delincuencia.
43. Por su parte, dicho objetivo [garantizar la seguridad ciudadana]
promueve la finalidad constitucional que se invoca [el bien jurídico de
la seguridad ciudadana, recogido en el artículo 197 de la Constitución].
En efecto, la seguridad ciudadana es un bien jurídico protegido que, en
la instancia de las municipalidades, se encuentra previsto en el artículo
197 de la Constitución, según el cual
Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación
vecinal en el desarrollo local. Asimismo, brindan servicios de seguridad
ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley.
[El resaltado es nuestro].
44. En esa línea, este Tribunal ha precisado que la seguridad ciudadana
tiene que ver con “un estado de protección que brinda el Estado y en
cuya consolidación colabora la sociedad, a fin de que determinados
derechos pertenecientes a los ciudadanos puedan ser preservados frente
a situaciones de peligro o amenaza, o reparados en caso de vulneración
o desconocimiento”15.
45. En tal sentido, se aprecia que el objetivo —garantizar la seguridad
ciudadana—fomenta la protección del bien jurídico protegido seguridad
ciudadana, lo cual también se encuentra recogido en el artículo 197 de
15 Sentencia emitida en el Expediente 05994-2005-PHC, fundamento 14.
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la Constitución como competencia de las municipalidades para brindar
esos servicios, en la medida en que coadyuva a que la Municipalidad de
Miraflores preserve la vida e integridad de las personas que realizan la
actividad de cambio de moneda extranjera frente a situaciones de
peligro o amenaza producto de la delincuencia.
46.
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