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Sumilla: INFUNDADA. SE CONCLUYE QUE NO SE HA ACREDITADO LA VULNERACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY Y DE NO CONFISCATORIEDAD, TODA VEZ QUE LAS NORMAS DICTADAS Y ANALIZADAS EN AUTOS HAN SIDO DICTADAS CON ARREGLO A LA CONSTITUCIÓN Y A LAS LEYES. TENIENDO EN CUENTA QUE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA SE RELACIONA CON EL EJERCICIO DE LA POTESTAD TRIBUTARIA POR PARTE DEL PODER LEGISLATIVO Y DEL PODER EJECUTIVO, POR LO CUAL ES IMPERATIVO QUE EL MISMO SE ENCUENTRE SOMETIDO A LA CONSTITUCIÓN Y A LAS LEYES.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240416
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Pleno. Sentencia 111/2024
EXP. N.° 02167-2022-PA/TC
LIMA
COMPAÑÍA MINERA
ARGENTUM S.A.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 27 días del mes de febrero de 2024, en sesión de Pleno
Jurisdiccional, los magistrados Morales Saravia (presidente), Gutiérrez
Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez, Ochoa Cardich y
Hernández Chávez, con fundamento de voto que se agrega, han emitido
la presente sentencia. La magistrada Pacheco Zerga (vicepresidenta),
emitió voto singular que también se agrega. Los magistrados
intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Compañía Minera
Argentum S.A. contra la resolución 31, de fecha 11 de mayo de 2021, de
fojas 1401, expedida por la Segunda Sala Constitucional de la Corte
Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
La Compañía Minera Argentum SA, con fecha 18 de marzo de 2014 (f.
79), interpone demanda de amparo contra la Presidencia del Consejo de
Ministros, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Ministerio
de Energía y Minas (MEM), el Ministerio del Ambiente, y el Organismo
de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA). Solicita la
inaplicación del Decreto Supremo 130-2013-PCM y, como
consecuencia, que se ordene al OEFA lo siguiente:
˗ Devolución a la demandante de todos los aportes que, a la fecha de
ejecución de sentencia, esta hubiese pagado conforme a lo dispuesto
en el Decreto Supremo 130-2013-PCM, reconociéndose en dicha
devolución los intereses legales devengados hasta la fecha de
reembolso efectivo;
˗ Se le impedida de realizar cualquier acto o medida destinado a hacer
efectivo el cobro de los Aportes por Regulación (APR), sin importar
la fecha en que se hubieran generado, en tanto sus respectivos montos
hayan sido calculados en ejecución del Decreto Supremo 130-2013-
PCM; y,
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˗ Que se declare la inaplicación a su caso de toda norma infralegal o
acto administrativo emitido para la aplicación, ejecución y/o
fiscalización del Decreto Supremo 130-2013-PCM.
Sostiene que mediante el Decreto Supremo 130-2013-PCM se ha creado
un nuevo aporte por regulación aplicable a los titulares mineros, a efectos
de financiar directamente las actividades de fiscalización y supervisión
que realiza el OEFA en materia ambiental minera; esto debido a que, en
lugar de ceñirse a lo dispuesto por la Cuadragésima Octava Disposición
Complementaria Final de la Ley 29951 y la Tercera Disposición
Complementaria Final de la Ley 30011, y solicitar a Osinergmin la
transferencia de fondos a favor del OEFA, se ha inventado un aporte
autónomo, en virtud del cual OEFA recauda directamente de las empresas
mineras una contribución equivalente al 0.15% de su facturación mensual
deducidos del IGV y el IPM. Por ello, alega que el referido decreto vulnera
los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria (artículo
74 de la Constitución), toda vez que fue creado por una norma de rango
infralegal. Afirma que el monto cobrado es absolutamente innecesario,
debido que las actividades de fiscalización y supervisión del OEFA a las
empresas del sector minero, no representan un sobrecosto para dicha
entidad, por lo que no requiere de subsidios del sector; más aún cuando
han cumplido con pagar el costo de dicha labor mediante el Arancel de
Fiscalización Minera. Agrega que el Decreto Supremo 130-2013-PCM
también vulnera el principio de no confiscatoriedad, porque el aporte por
regulación no guarda ninguna relación con el costo del servicio de la
actividad estatal que el aporte busca financiar.
El Segundo Juzgado Constitucional de Lima mediante Resolución 3, de
fecha 23 de setiembre de 2014 (f. 204) admite a trámite la demanda.
El procurador público del Ministerio de Economía y Finanzas con fecha
3 de noviembre de 2014 (f. 219), formula las excepciones de
incompetencia, falta de legitimidad pasiva y oscuridad o ambigüedad en
el modo de proponer la demanda, y contesta la demanda solicitando que
sea declarada improcedente o infundada. Argumenta que lo solicitado por
la demandante no se relaciona con la afectación directa del contenido
constitucional de los derechos que invoca, y que la vía idónea para su
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cuestionamiento es el proceso de acción popular. Aduce que el Aporte por
Regulación (APR)fue creado mediante ley (Ley 30011 y la Ley 27332),
mas no por el Decreto Supremo 130-2013-PCM, pues este último sólo
regula el porcentaje específico de la contribución denominada aporte por
regulación del OEFA. En cuanto al principio de no confiscatoriedad,
refiere que el citado aporte, al cumplir con las disposiciones
constitucionales y legales para su determinación y aprobación, no resulta
confiscatorio cuantitativa ni cualitativamente, toda vez que no se produce
una afectación que haga insoportable la carga tributaria en el caso puntual
de la demandante.
El procurador público de la Presidencia del Consejo de Ministros, con
fecha 3 de noviembre de 2014 (f. 263), deduce las excepciones de
incompetencia por razón de materia y falta de agotamiento de la vía
previa, y contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente
o infundada. Sostiene que el decreto supremo materia de controversia no
tiene el carácter de norma autoaplicativa, por tanto, no puede ser
cuestionado vía proceso de amparo, siendo la vía idónea el proceso de
acción popular. Asevera que se ha producido la sustracción de la materia
controvertida porque la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia
de Lima declaró infundada la demanda de acción popular que se interpuso
contra el Decreto Supremo 130-2013-PCM, por lo que carece de objeto
emitir pronunciamiento de fondo.
El procurador público del Ministerio del Ambiente, con fecha 3 de
noviembre de 2014 (f. 348), deduce las excepciones de falta de
agotamiento de la vía administrativa y de incompetencia por razón de
materia, y contesta la demanda solicitando que sea declarada infundada o
improcedente, toda vez que la creación del APR y sus elementos
esenciales han sido establecidos en la Ley 27332, Ley Marco de los
Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios
Públicos, y complementados por las Leyes 29951 y 30011, mientras que,
a través del Decreto Supremo 130-2013-PCM, únicamente se ha
determinado el porcentaje de la alícuota de la contribución, de modo que
el aporte no vulnera los principios de legalidad y reserva de ley. En el
mismo sentido, el APR, al haber sido determinado bajo criterios de
razonabilidad, no vulnera el principio de no confiscatoriedad. Agrega que
el arancel de fiscalización minera comprende costos vinculados con la
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supervisión de campo, actividad concreta de fiscalización ambiental,
mientras que el Aporte por Regulación financia todo el macroproceso de
fiscalización ambiental que el OEFA desarrolla en el sector minería y
energía, por lo que no resulta razonable comparar ambos pagos, en la
medida que tienen naturaleza distinta y comprenden diferentes costos.
La procuradora pública del Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (OEFA), con fecha 4 de noviembre de 2014 (f. 490), deduce
las excepciones de falta de agotamiento de la vía previa y de
litispendencia, y contesta la demanda solicitando que sea que declarada
improcedente o infundada. Afirma que la demandante debió acudir a la
vía del proceso contencioso-administrativo para impugnar el acto
administrativo con el cual no se encuentra conforme, o al proceso
constitucional de acción popular por ser ésta la vía idónea para cuestionar
la legalidad de una norma infralegal; máxime, si el Decreto Supremo 130-
2013-PCM, al no ser una norma autoaplicativa, no es pasible de ser
tramitada mediante proceso de amparo. Alega que el decreto supremo
materia de controversia no vulnera los principios de reserva de ley, ni de
no confiscatoriedad, toda vez que, el APR y sus elementos esenciales
fueron establecidos en la Ley 27332 y complementados por las Leyes
29951 y 30011, además de que su alícuota ha determinada teniendo en
cuenta el límite del 1% establecido en la Ley 27332, lo cual garantiza que
esta resulte razonable.
La procuradora pública del Ministerio de Energía y Minas con fecha 7 de
noviembre de 2014 (f. 565), contesta la demanda alegando que el citado
decreto supremo no es una norma autoaplicativa, por tanto, el proceso de
acción popular constituiría la vía procedimental específica. Además,
sostiene que el Decreto Supremo 130-2013-PCM, no vulnera los
principios de legalidad, reserva de ley y no confiscatoriedad, ya que el
porte por Regulación fue creado por la Ley 27332.
El Sexto Juzgado Constitucional de Lima, mediante Resolución 9, de
fecha 23 de mayo de 2018 [cfr. fojas 1052], declaró infundadas todas las
excepciones propuestas por las demandadas y saneado el proceso.
Mediante Resolución 18, de fecha 24 de enero de 2020, [cfr. fojas 1225],
declara infundada la demanda, al considerar que el Decreto Supremo 130-
2013-PCM no crea un nuevo tributo, sino que precisa y delimita los
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alcances de la Ley 27332. En tal sentido, se verifica que no se ha
vulnerado el principio de reserva de ley. En cuanto al principio de no
confiscatoriedad, arguye que la suma de los cobros efectuados por
concepto de los aportes por regulación del sector energético y minero a
favor de Osinergmin y OEFA, no ha superado el tope máximo estipulado
en el artículo 10 de la Ley 27332.
La Sala superior competente [cfr. fojas 1401], confirma las resoluciones
apeladas que declararon infundadas las excepciones propuestas por los
demandados, e infundada la demanda, por estimar que el decreto supremo
cuestionado ha dado cumplimiento a la Cuadragésima Octava Disposición
Final de la Ley 29951 y a la Tercera Disposición Complementaria y Final
de la Ley 30011; más aún cuando ha sido confirmada su
constitucionalidad por la Corte Suprema y el Tribunal Constitucional.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La demandante solicita la inaplicación el Decreto Supremo 130-
2013-PCM, y como consecuencia que se ordene al OEFA: [i] cumpla
con devolver a la demandante todos los aportes que, a la fecha de
ejecución de sentencia, esta hubiese pagado conforme a lo dispuesto
en el Decreto Supremo 130-2013-PCM, reconociéndose en dicha
devolución los intereses legales devengados hasta la fecha de
reembolso efectivo; [ii] que se impedida al OEFA realizar cualquier
acto o medida destinada a hacer efectivo el cobro de los aportes por
regulación, sin importar la fecha en que se hubieran generado, en
tanto sus respectivos montos hayan sido calculados en ejecución del
Decreto Supremo 130-2013-PCM; y [iii] que se declare la
inaplicación a la demandante de toda norma infralegal o acto
administrativo emitido para la aplicación, ejecución y/o fiscalización
del Decreto Supremo 130-2013-PCM.
Procedencia de la demanda
2. Este Tribunal Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha
precisado que, en el caso de demandas de amparo contra
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disposiciones legales, es necesario verificar si estas tienen la
condición de autoaplicativas, a fin de proceder, si fuese el caso con
su análisis de fondo. Tal posición ha sido también acogida por el
legislador a través del artículo 8 del nuevo Código Procesal
Constitucional, cuando señala que “Cuando se invoque la amenaza o
violación de actos que tienen como sustento la aplicación de una
norma incompatible con la Constitución, la sentencia que declare
fundada la demanda dispondrá, además, la inaplicabilidad de la
citada norma”. Adicionalmente, en el artículo 45.7 del Código
adjetivo se ha precisado que el cómputo del plazo, en el caso de
normas autoaplicativas, “no prescribe, salvo que la norma sea
derogada o declarada inconstitucionalidad”.
3. Asimismo, este Colegiado ha dejado en claro que las normas
autoaplicativas (también autoejecutivas, operativas o de eficacia
inmediata) son aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado
en vigencia, resulta inmediata e incondicionada [cfr. sentencia
recaída en el Expediente 04677-2004-PA/TC, fundamento 4].
4. En cuanto a la naturaleza de las disposiciones normativas tributarias,
se ha sostenido lo siguiente:
las normas tributarias son del tipo autoaplicativas, pues en la medida
que el demandante sea sujeto pasivo del tributo y se configure en su
caso el hecho imponible de la norma, la misma ya le es exigible, es
decir, ya se encuentra obligado al pago sin esperar que la
administración desemboque su actuación administrativa para
ejercer la cobranza de la deuda (…). [Sentencia recaída en el
Expediente 02302-2003-PA/TC, fundamento 9].
5. Ahora bien, con base en el artículo 8 del nuevo Código Procesal
Constitucional y la jurisprudencia (Cfr. autos y sentencias emitidas
en los expedientes 01547-2014-PA/TC, fundamento 18; 02327-2013-
PA/TC, fundamento 5; 01828-2012-PA/, fundamento 5, entre otras),
este Tribunal ha precisado que una norma puede ser calificada como
autoaplicativa o autoejecutiva y, por ende, como pasible de
cuestionamiento mediante amparo (sentencia recaída en el expediente
00175-2017-PA/TC, fundamento 19), cuando la prescripción
cuestionada cumpla con ser: (1) Vigente, o cuya entrada en vigencia
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sea cierta e inminente para el caso de las amenazas. (2) De eficacia
inmediata, o cuya eficacia sea cierta e inminente para el caso de las
amenazas. (3) Autosuficiente, en la medida en que no requiere de
reglamentación posterior, pues tal cual se encuentra regulada ya tiene
o puede tener efectos perniciosos sobre los derechos invocados. (4)
Autoejecutiva, lo cual puede ser en dos sentidos: (4.1) Cuando se trata
de una norma de aplicación incondicionada, en la medida en que no
se requiere verificar ningún requisito o condición adicional para que
la regulación despliegue sus efectos, y cuya aplicación tan solo sería
la consumación de una afectación o amenaza que ha surgido ya con
la propia norma. (4.2) Cuando se trata de una norma autoaplicativa
estricto sensu: es decir, si se trata de una auténtica norma-acto, la cual
no requiere de ningún acto de aplicación para desplegar, e incluso
agotar, sus efectos lesivos.
Así, una norma se considerará autoejecutiva si, a la vez, se trata de
una disposición vigente, con eficacia inmediata, autosuficiente y
autoejecutiva (en alguno de los dos sentidos indicados).
6. Conforme a lo anterior, se advierte que el Decreto Supremo 130-
2013-PCM –que establece disposiciones referidas al pago del aporte
por regulación a favor del OEFA a cargo de las empresas del sector
minería–, se identifica como una norma autoaplicativa, puesto que a
través de ella se ha regulado el porcentaje de una contribución que
afectaría directamente a los intereses de la parte recurrente. Siendo
así, corresponde efectuar un análisis de fondo de la cuestión
controvertida, no solo porque los hechos y el petitorio inciden en el
contenido constitucionalmente protegido del principio constitucional
invocado en autos —principio de legalidad—, sino además porque,
pese a que se exige un control de la constitucionalidad de una norma
a efectos de lograr su inaplicación en un caso concreto, el análisis
sobre dicha norma es principalmente jurídico y no requiere de
estación probatoria para determinar aquello.
7. Cabe precisar que, de los documentos de fojas 77 y 78, se advierte
que la recurrente ha efectuado el pago del APR del 2014, bajo
protesta, el 3 de marzo de 2014), lo que evidencia su calidad de sujeto
pasivo respecto de dicha contribución.
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8. De otro lado y con relación a que el proceso que corresponde es el de
una demanda de acción popular y no el amparo contra normas, en
tanto que lo que se cuestiona es la norma en abstracto, ya este
Tribunal ha conocido y se ha pronunciado en diversos casos en los
que, a través de una demanda de amparo contra normas tributarias, se
ha exigido la inaplicación de estas, sin que haya reconocido que la vía
pertinente es un proceso de control de la constitucionalidad de las
normas, sean legales o infralegales. Ello es así en la medida en que,
como en el presente caso, se ha solicitado la inaplicación de la norma
cuestionada al caso concreto. Del mismo modo, los hechos
propuestos en la demanda inciden en la presunta violación de los
principios de legalidad, reserva de ley y no confiscatoriedad, así como
en el derecho a la propiedad de la parte recurrente, con lo cual,
corresponde su análisis mediante el proceso de amparo.
9. Asimismo, es necesario anotar que en realidad no existe una vía
igualmente satisfactoria, y menos aún específica, en la cual pueda
analizarse la constitucionalidad de una norma legal autoejecutiva o
autoaplicativa y, por ello, no puede declararse la improcedencia de
una demanda contra norma autoaplicativa con el pretexto de que
existe una vía igualmente idónea en la que pueda obtenerse tutela
iusfundamental. Como tiene decidido el Tribunal Constitucional:
“(…) es evidente que tratándose de la impugnación de una norma
autoaplicativa, para este Tribunal queda claro que no existe otra vía
procedimental específica igualmente satisfactoria” (resolución
recaída en el Expediente 08310-2005-PA/TC, numeral 6).
Análisis de la controversia
Respecto a la presunta vulneración del principio de reserva de ley en
materia tributaria
10. En el presente caso, si bien la recurrente denuncia la lesión del
principio de legalidad tributaria, de sus alegatos se aprecia que el
principio del cual solicita tutela es el de reserva de ley, pues
básicamente reclama que el aporte por regulación a favor del OEFA
ha sido creado por una norma de rango infralegal, lo que
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contravendría lo dispuesto por el artículo 74 de la Constitución. En
tal sentido, este Tribunal evaluará su alegato en función a dicho
principio.
11. La reserva de ley en materia tributaria es un principio básico
contenido en el 74 de la Constitución. Dicho dispositivo normativo
establece lo siguiente:
Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una
exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso
de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales
se regulan mediante decreto supremo.
[…]
El Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los
principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los
derechos fundamentales de la persona. Ningún tributo puede tener
carácter confiscatorio […].
12. Similar posición se puede advertir de lo previsto en la IV disposición
normativa del Título Preliminar del Código Tributario, cláusula que,
además, regula los alcances de la reserva tributaria, estableciendo los
elementos esenciales del tributo, a saber: (i) el hecho generador de la
obligación tributaria, (ii) la base para su cálculo y la alícuota, (iii) el
acreedor tributario, (iv) el deudor tributario y (v) el agente de
retención o percepción.
13. En ese sentido, puesto que los tributos únicamente se crean por ley o
por decreto legislativo en caso de delegación de facultades,
corresponde determinar si el Decreto Supremo 130-2013-PCM ha
creado un nuevo tributo denominado aporte por regulación en favor
del OEFA distinto al creado por el artículo 10 de la Ley 27332, Ley
Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los
Servicios Públicos, o si dicha disposición normativa únicamente ha
regulado los alcances de esta última. Esto con la finalidad de verificar
si existe vulneración del principio de reserva de ley en materia
tributaria, o no.
14. Para ello, es necesario mencionar las disposiciones normativas que
han dado origen al aporte por regulación (APR). Así, el artículo 10
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de la Ley 27332, Marco de los Organismos Reguladores de la
Inversión Privada en los Servicios Públicos, publicada en el diario
oficial El Peruano el 29 de julio del año 2000, crea la figura del APR,
estableciendo lo siguiente:
Los Organismos Reguladores recaudarán de las empresas y
entidades bajo su ámbito, un aporte por regulación, el cual no podrá
exceder del 1% (uno por ciento) del valor de la facturación anual,
deducido el Impuesto General a las Ventas y el Impuesto de
Promoción Municipal, de las empresas bajo su ámbito. Este aporte
será fijado, en cada caso, mediante decreto supremo aprobado por
el Consejo de Ministros, refrendado por el Presidente del Consejo
de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas.
15. Por otra parte, expresamente la Cuadragésima Octava Disposición
Complementaria Final de la Ley 29951, Ley del Presupuesto del
Sector Público para el Año Fiscal 2013, publicada en el diario oficial
El Peruano el 4 de diciembre de 2012, dispone que:
A partir de la vigencia de la presente ley, las funciones de
supervisión y fiscalización en materia ambiental, relacionadas a las
actividades de energía y minería que desarrolla el Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) se financian con
cargo al aporte por regulación a que se refiere el artículo 10 de la
Ley 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la
Inversión Privada en los Servicios Públicos, que financia las
actividades de supervisión y fiscalización del Organismo Supervisor
de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin).
Para tal efecto, mediante decreto supremo refrendado por el
Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro del Ambiente y el
Ministro de Energía y Minas, se determina el porcentaje que
corresponde al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
(OEFA) del aporte por regulación al que se refiere el párrafo
precedente, constituyendo dichos recursos ingresos propios de esta
entidad, los cuales serán incorporados al presupuesto institucional
del OEFA conforme al artículo 42 de la Ley 28411, Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto, en la fuente de financiamiento
Recursos Directamente Recaudados.
16. Al respecto, la Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley
30011, que modifica la Ley 29325, del Sistema Nacional de
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Evaluación y Fiscalización Ambiental, publicada en el diario oficial
El Peruano el 16 de abril de 2013, preceptúa lo siguiente:
Las funciones de fiscalización en materia ambiental relacionadas
con las actividades de energía y minería que desarrolla el Organismo
de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) se financian con
cargo al aporte por regulación establecido en la cuadragésima
octava disposición complementaria final de la Ley 29951, Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013. Dichos
recursos constituyen ingresos propios de esta entidad, los cuales son
incorporados al presupuesto institucional del OEFA conforme al
artículo 42 de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto, en la fuente de financiamiento Recursos Directamente
Recaudados.
17. La Ley 30115, Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del
Sector Público para el Año 2014, publicada en el diario oficial El
Peruano el 2 de diciembre de 2013, en su Sexta Disposición
Complementaria Fina, dispone lo siguiente:
Autorízase, de manera excepcional, al Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental (OEFA), la utilización de recursos
provenientes del aporte a que se refiere la cuadragésima octava
disposición complementaria final de la Ley 29951, Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, y la tercera
disposición complementaria final de la Ley 30011, Ley que
modifica la Ley 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y
Fiscalización Ambiental, para financiar actividades de
sostenimiento institucional durante el Año Fiscal 2014.
Asimismo, autorízase al OEFA, durante el Año Fiscal 2014, a
efectuar transferencias financieras a favor del Ministerio del
Ambiente y sus organismos adscritos, con cargo a la fuente de
financiamiento recursos directamente recaudados, mediante
resolución del titular del pliego, para la continuidad de la gestión
ambiental y de la conservación del ambiente, propiciando el uso
sostenible de los recursos naturales, la diversidad biológica, las
áreas naturales protegidas, el desarrollo sostenible de la Amazonía,
y otras acciones de carácter ambiental propias del Ministerio del
Ambiente y sus organismos adscritos.
18. En el mismo sentido, la Octava Disposición Complementaria de la
Ley 30282, Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector
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Público para el Año Fiscal 2015, publicada en el diario oficial El
Peruano el 4 de diciembre de 2014, regula lo siguiente:
Precísese que el Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (OEFA) es acreedor tributario del Aporte por Regulación
a que se refiere el artículo 10 de la Ley 27332, Ley Marco de los
Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios
Públicos, por parte de los sectores energía y minería que se
encuentran bajo su ámbito de competencia.
El porcentaje del aporte que le corresponde al OEFA, sumado al
porcentaje del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y
Minería (OSINERGMIN) y; en su caso, a la contribución que
percibe el Ministerio de Energía y Minas, no puede exceder el 1%
(uno por ciento) del valor de la facturación anual de las empresas y
entidades obligadas a su pago, deducido el Impuesto General a las
Ventas y el Impuesto de Promoción Municipal.
Mediante decreto supremo refrendado por el presidente del Consejo
de Ministros, el ministro de Ambiente, el ministro de Energía y
Minas y el ministro de Economía y Finanzas, se determina el
porcentaje del Aporte por Regulación que corresponde al
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).
Dicho aporte constituye un ingreso propio de esta entidad, el cual
será incorporado en su presupuesto institucional conforme al
artículo 42 de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto, en la fuente de financiamiento Recursos Directamente
Recaudados.
19. Teniendo en cuenta el contenido de las disposiciones antes referidas,
se aprecia que todas ellas solo precisan los alcances de la ley que da
origen al APR (Ley 27332), y determinan de manera concreta que el
OEFA es el acreedor tributario del APR con el objeto de financiar sus
actividades institucionales de supervisión y fiscalización minera. En
efecto, mientras que la Ley 27332 delimitó como parámetro general
a los organismos reguladores como recaudadores del alegado tributo,
las demás normas antes citadas han precisado al acreedor tributario
considerando las funciones desempeñadas por el OEFA.
20. Asimismo, las aludidas normas y la Ley 27332, establecen la
remisión para que la Presidencia del Consejo de Ministros,
conjuntamente con otras carteras ministeriales, fijen a través de una
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norma infralegal (reglamentaria) los montos de APR que serán objeto
de cobro, con el tope del 1 % del valor de la facturación anual
deducido el Impuesto General a las Ventas y el Impuesto de
Promoción Municipal; hecho que finalmente se materializó a través
del Decreto Supremo 130-2013-PCM, publicado en el diario oficial
El Peruano el 19 de diciembre de 2013, que estableció lo siguiente:
Artículo 1.- Aportes de las empresas del sector minería
1.1 El porcentaje del Aporte por Regulación que corresponde al
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA será
de cargo de las siguientes empresas del sector minería:
Sector Sujetos Obligados
Los titulares de las actividades de Gran y
Minería
Mediana Minería.
1.2 El Aporte por Regulación que corresponde al Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA para los años 2014,
2015 y 2016; de cargo de las empresas del sector minería
mencionadas en el Numeral 1.1 precedente, será calculado sobre su
facturación mensual, deducido el Impuesto General a las Ventas y
el Impuesto de Promoción Municipal, de acuerdo al siguiente
porcentaje:
Año Porcentaje OEFA
2014 0,15
2015 0,15
2016 0,13
21. Ahora bien, pese a que la recurrente se encuentra cuestionando
concretamente el citado decreto supremo y solicita la inaplicación de
aquel; de los fundamentos de su demanda se desprende que también
estaría impugnando las normas dictadas previamente al referido
decreto y emitidas con posterioridad a la Ley 27332, en el sentido de
que aquellas son las que, en principio, incluyen como sujeto acreedor
del tributo APR a OEFA (el mismo que tampoco tendría la naturaleza
de organismo regulador, pues “no tiene por finalidad solucionar las
fallas de cierto sector del mercado ni regular la prestación de servicios
públicos”, f. 84), al establecer que las actividades de supervisión y
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COMPAÑÍA MINERA
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fiscalización ambiental de dicha entidad se financiarán con el aporte
por regulación que se abona a Osinergmin (f. 97).
22. Ahora bien, sea que se cuestionen dichas normas o el Decreto
Supremo 130-2013-PCM, lo cierto es que la parte recurrente alega
que no existe ley alguna que autorice al OEFA a cobrar directamente
los montos recaudados por concepto de aporte por regulación; sin
embargo, bien visto, este argumento se contradice frontalmente con
las alegaciones de la propia recurrente, quien –como se analizará
seguidamente– reconoce que las leyes 29951 y 30011 han servido de
sustento para que el citado decreto supremo fije el aporte en favor del
OEFA.
23. De este modo, la parte recurrente ha destacado que resulta
inconstitucional que, a través de las leyes de presupuesto, se pueda
generar tributos (f. 98), conforme al artículo 74 de la Constitución y
que, no obstante, en el presente caso habría sido a través de la Ley
29951, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año Fiscal 2013,
que se estableció al OEFA como acreedor tributario del APR.
24. Con relación a la calidad del OEFA específicamente como acreedor
tributario del APR, la Ley 27332 estableció que serán los organismos
reguladores los recaudadores de dicho tributo, mencionándose de
manera explícita en dicha normativa a cuatro organismos; a saber, el
Organismo Supervisor de la Inversión Privada en
Telecomunicaciones [Osiptel], el Organismo Supervisor de la
Inversión en Energía [Osinerg], el Organismo Supervisor de la
Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público [Ositran]
y la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
[Sunass].
25. Así, en principio, correspondió a Osinerg ser el organismo regulador
encargado de la supervisión y fiscalización de la inversión en energía.
No obstante, de conformidad con el artículo 4 de la Ley 29901, que
precisa competencias del Organismo Supervisor de la Inversión en
Energía y Minería [Osinergmin], se ampliaron los alcances de dichas
competencias a los titulares de las actividades mineras que se
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encontrasen bajo supervisión y fiscalización de Osinergmin para
efectos del recaudo del tributo APR:
Artículo 4. Financiamiento de las funciones del Osinergmin en
actividades mineras
El aporte por regulación a que se refiere el artículo 10 de la Ley
27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión
Privada en los Servicios Públicos, alcanza a los titulares de las
actividades mineras bajo el ámbito de supervisión y fiscalización del
Osinergmin.
El aporte a que se refiere el párrafo anterior no podrá exceder del 1
por ciento del valor de la facturación anual, deducido el Impuesto
General a las Ventas y el Impuesto de Promoción Municipal, con el
cual el Osinergmin financiará las funciones de supervisión y
fiscalización de las actividades mineras bajo su ámbito. Este aporte
será fijado por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo
de Ministros, refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros,
el Ministro de Energía y Minas y el Ministro de Economía y
Finanzas.
26. Pero, al respecto, surgen las siguientes inquietudes: desde cuándo
aparece el OEFA con competencia de fiscalización ambiental en
ámbitos de la actividad minera y por qué se le designa como acreedor
tributario del APR. Para ello resulta pertinente también hacer alusión
a las normas de su creación, competencias y facultades.
27. Mediante la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto
Legislativo 1013, que aprueba la Ley de Creación, Organización y
Funciones del Ministerio del Ambiente, publicada en el diario oficial
El Peruano el 14 de mayo de 2008, se creó el Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) “como organismo
público técni

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