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00131-2023-PA/TC
Sumilla: FUNDADA. DE AUTOS SE ADVIERTE QUE LA ENTIDAD DEMANDADA HA VULNERADO EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO O DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL DEMANDANTE, TODA VEZ QUE LA SUSPENSIÓN DEL PAGO DE LA PENSIÓN ORDENADA POR LA RESOLUCIÓN 285-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990, DE FECHA 27 DE MARZO DE 2018, NO TUVO RESPALDO EN NORMA ALGUNA CON RANGO DE LEY, SINO EN UN REGLAMENTO DE EJECUCIÓN SIN COBERTURA EN LA LEY PARA REGULAR LA SUSPENSIÓN EL PAGO DE PENSIONES, POR LO QUE FUE INCONSTITUCIONAL E ILEGAL.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240417
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Sala Segunda. Sentencia 333/2024
EXP. N.° 00131-2023-PA/TC
SANTA
DANIEL RODRÍGUEZ SOLANO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 18 días del mes de marzo de 2024, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Daniel
Rodríguez Solano contra la resolución de fojas 187, de fecha 12 de octubre
de 2022, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia
del Santa, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de
Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se declare inaplicable
la Resolución 285-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 27 de marzo de
2018; y que, en consecuencia, se restituya la vigencia de la Resolución 31839-
2014-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 25 de marzo de 2014, y se cumpla
con restituir su pensión de jubilación conforme al Decreto Ley 19990, más
las pensiones devengadas desde mayo de 2018, los intereses legales, los
costos y las costas procesales.
La emplazada contesta la demanda manifestando que el actor ha
recurrido previamente a un proceso de amparo para cuestionar lo mismo que
está cuestionando en el presente proceso, por lo que la demanda debe
declararse improcedente.
El Segundo Juzgado Especializado en lo Civil de Chimbote, con fecha
11 de abril de 20221, declaró improcedente la demanda por considerar que la
suspensión de la pensión no es arbitraria, pues existen indicios razonables de
falsedad en la documentación presentada para obtener la pensión de
jubilación, por lo que es de aplicación el artículo 7, inciso 1 del Código
Procesal Constitucional.
1 Fojas 130.
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La Sala Superior competente confirmó la apelada, por estimar que en
el presente caso se ha configurado la causal de improcedencia contenida en el
artículo 7, inciso 3 del Nuevo Código Procesal Constitucional, ya que el
demandante acudió previamente a otro proceso de amparo.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. En el presente caso, la pretensión tiene por objeto que se restituya la
vigencia de la Resolución 31839-2014-ONP/DPR.GD/DL 19990, de
fecha 25 de marzo de 2014, y que se cumpla con restituir su pensión de
jubilación conforme al Decreto Ley 19990, más las pensiones
devengadas desde mayo de 2018, los intereses legales, los costos y las
costas procesales.
2. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la sentencia
emitida en el Expediente 00050-2004-PI/TC y otros acumulados, el
derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un
elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual
encuentra protección en el amparo de conformidad con los supuestos de
procedencia establecidos en el fundamento 37 de la sentencia recaída en
el Expediente 01417-2005-PA/TC.
3. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su
naturaleza requiere de regulación legal para establecer las condiciones
necesarias para su goce; se concluye que las limitaciones o restricciones
temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente
sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este
derecho, por lo que debe efectuarse la evaluación en atención a lo antes
citado.
Consideraciones del Tribunal Constitucional
Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
4. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en
los siguientes términos:
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[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido
esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial,
sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. El
debido procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia,
el respeto –por parte de la administración pública o privada– de
todos los principios y derechos normalmente protegidos en el
ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se
refiere el artículo 139 de la Constitución2.
5. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el
debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía
genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por ello,
el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente
establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las
posibilidades de defensa del administrado y menos aún
condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en
la práctica” (énfasis añadido).3
6. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto
Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV,
numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido
procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo,
por cuya virtud:
los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al
debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías
comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos
a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos
imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos
complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso
de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada,
fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un
plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
Sobre la fiscalización posterior
7. El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
2 Sentencia recaída en el expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento 4.
3 Sentencia recaída en el expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento 21.
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Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya
recibido la documentación a que se refiere el artículo 49; queda
obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la
autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las
informaciones y de las traducciones proporcionadas por el
administrado.
8. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, Ley que
establece la reestructuración integral de la Oficina de Normalización
Previsional, esta tiene la obligación de efectuar las acciones de
fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los
sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. Por
tanto, la ONP está obligada a investigar en caso encuentre indicios
razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de
determinar o comprobar si existió fraude para acceder a esta e iniciar las
acciones legales correspondientes.
9. Esto guarda correspondencia con el artículo 34.3 del TUOLPAG, que
establece:
[e]n caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración,
información o en la documentación presentada por el administrado,
la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para
todos sus efectos, procediendo a declarar la nulidad del acto
administrativo sustentado en dicha declaración, información o
documento; e imponer a quien haya empleado esa declaración,
información o documento una multa en favor de la entidad de entre
cinco (5) y diez (10) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la
fecha de pago; y, además, si la conducta se adecua a los supuestos
previstos en el Título XIX Delitos contra la Fe Pública del Código
Penal, ésta deberá ser comunicada al Ministerio Público para que
interponga la acción penal correspondiente.
Análisis del caso concreto
10. En la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC, de fecha
30 de enero de 2024, este Tribunal estableció con carácter de precedente
vinculante las reglas a aplicarse en el caso de que, como resultado de una
fiscalización posterior, se detecten irregularidades en el otorgamiento de
la pensión. Así, se precisa que la suspensión de una pensión, por afectar
un derecho fundamental, debe estar expresamente prevista en una ley o
norma con rango de ley, junto con los requisitos, plazos y demás
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formalidades para que esto proceda, con las garantías del debido
procedimiento administrativo. Sin esta autorización legal, la ONP no
puede suspender el pago de la pensión.
11. La demandada, en la Resolución 285-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990, de
fecha 27 de marzo de 20184, que suspendió la pensión del demandante,
expone que tal suspensión se realiza de conformidad con la Segunda
Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012-EF, que prescribía lo
siguiente:
En todos los casos que la Oficina de Normalización
Previsional – ONP compruebe que existe falsedad,
adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o
información a través de la cual se ha reconocido derechos
pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos
de los actos administrativos que los sustentan, sin perjuicio de
las acciones que la Administración pudiera implementar en
observancia de lo establecido en el artículo 32 de la Ley Nº
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General5.
12. En primer término, corresponde determinar si este decreto supremo
invocado por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente la
decisión de suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe tener
presente que, de acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la Constitución,
el presidente de la República tiene la potestad de reglamentar las leyes
“sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro de tales límites, dictar
decretos y resoluciones”.
13. Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF fue aprobado el
Reglamento de la Ley 29711, Ley que modifica el artículo 70 del Decreto
Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y Final de
la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema Nacional de
Pensiones.
14. Esta ley consta de tres artículos, ninguno de los cuales hace referencia a
la facultad de la ONP de suspender el pago de una pensión.
4 Foja 9
5 Este decreto supremo fue derogado por el numeral 5 de la Única Disposición
Complementaria Derogatoria del Reglamento Unificado de las Normas Legales que Regulan
el Sistema Nacional de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo 354-2020- EF.
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15. En otras palabras, la facultad de la ONP de suspender una pensión no
estaba prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o
independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092-2012-
EF.
16. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente cabe
en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que no
afecten los derechos básicos de los interesados”6. Dicho de otro modo,
los reglamentos autónomos o independientes son estrictamente de
organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar
derechos u obligaciones de las personas o administrados.
17. Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto
Supremo 092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del
demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición alguna
contenida en una ley y afectar, sin respaldo en norma expresa con rango
de ley, el derecho fundamental a la pensión del demandante, al facultar a
la ONP a suspender su pago.
18. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de
su derogación en 2020, haya sido reemplazado por otra norma del mismo
rango, donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del pago de
la pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto supremo
que, independientemente de una ley, faculte a la ONP a suspender el pago
de una pensión, por ser esto materia reservada a una norma con rango de
ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este Tribunal ha
diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los reglamentos ejecutivos
o secundum legem, que expide el presidente de la República, de los
reglamentos “independientes”, que, además de autoorganizar la
administración y regular relaciones de sujeción especial, son expedidos
en caso de lege silente, siempre y cuando la materia a ser reglamentada
no esté sujeta a reserva a favor de la ley:
La fuerza normativa de la que está investida la Administración se
manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad
reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada
directamente a las leyes e indirectamente a la Constitución, puede,
de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni desnaturalizarla,
6 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, t. I, Madrid 1997, p. 202.
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y, de otro, hacer operativo el servicio que la Administración brinda
a la comunidad. Los primeros son los llamados reglamentos
secundum legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de las
leyes, los cuales están llamados a complementar y desarrollar la
ley que los justifica y a la que se deben. En efecto, es frecuente
que la ley se circunscriba a las reglas, principios y conceptos
básicos de la materia que se quiere regular, dejando a la
Administración la facultad de delimitar concretamente los
alcances del marco general establecido en ella. Los segundos son
los denominados reglamentos extra legem, independientes,
organizativos o normativos, los que se encuentran destinados a
reafirmar, mediante la autodisposición, la autonomía e
independencia que la ley o la propia Constitución asignan a
determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar
dentro de los alcances que el otorgamiento legal les concede, pero
sin que ello suponga desarrollar directamente una ley7.
19. En el presente caso, mediante la Resolución 31839-2014-
ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 25 de marzo de 20148, se resolvió
otorgar al recurrente, por mandato judicial, pensión de jubilación al
amparo del Decreto Ley 19990, por la suma de S/ 415.00, a partir del 11
de diciembre de 2002, al haber acreditado 24 años, 2 meses y 4 días de
aportaciones.
20. De otro lado, cuatro años después, a través de la Resolución 285-2018-
ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 27 de marzo de 20189, la demandada
suspendió el pago de la pensión de jubilación del demandante, a partir de
mayo de 2018, de conformidad con lo ordenado en la Segunda
Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo 092-2012-EF.
21. Este Tribunal aprecia, en primer término, que, como se ha sustentado
supra, la suspensión del pago de la pensión ordenada por la mencionada
resolución, no tuvo respaldo en norma alguna con rango de ley, sino en
un reglamento de ejecución sin cobertura en la ley para regular la
suspensión el pago de pensiones, por lo que fue inconstitucional e ilegal.
22. En segundo lugar, la ONP dispuso esta suspensión cuatro años después
de haber dictado la resolución que otorgó la pensión. En otras palabras,
lo hizo en un momento en el que había prescrito largamente el plazo
7 Sentencia recaída en el Expediente 00001/0003-2003-AI/TC, fundamento 15.
8 Fojas 7 vuelta.
9 Fojas 9.
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previsto en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, para declarar la nulidad de oficio de dicho acto administrativo.
Por este hecho, esta suspensión es también inconstitucional, pues lo
contrario significaría admitir que la suspensión de la pensión se
convierta, en los hechos, en una nulidad de oficio al margen del plazo
legal de prescripción. Cabe acotar que, con esta suspensión se transgrede
la presunción de validez de los actos administrativos, que garantiza su
eficacia, sus efectos y la forma en que estos se producen, expresamente
prevista en el artículo 9 del TUOLPAG, que establece: “Todo acto
administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea
declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según
corresponda”.
23. Por lo hasta acá glosado, la ONP ha vulnerado el derecho al debido
proceso o debido procedimiento administrativo del demandante, de modo
que, reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, debe
ordenarse que la demandada restituya la pensión de jubilación del
demandante desde el momento de su suspensión; esto es, el mes de mayo
de 2018, más el pago de intereses legales, de conformidad con lo
dispuesto en el considerando 20 del auto emitido en el Expediente 02214-
2014-PA/TC, que constituye doctrina jurisprudencial.
24. En lo que se refiere al pago de los costos procesales, corresponde que
sean abonados conforme al artículo 28 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
25. Sin perjuicio de lo anterior, si la ONP considera que existen evidencias
de que el otorgamiento de la pensión del demandante fue consecuencia
de la comisión de una infracción penal deberá comunicarlo al Ministerio
Público, a fin de que proceda conforme a sus atribuciones. En caso se
instaure un proceso penal, la nulidad de oficio de la resolución de
otorgamiento de pensión podrá ser declarada en el plazo de dos años
contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la
sentencia penal condenatoria firme, conforme al artículo 213.3 del
TUOLPAG.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
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HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULA la
Resolución 285-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 27 de marzo de
2018.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a la
demandada que restituya la pensión de jubilación del demandante, desde
el mes de mayo de 2018, más el pago de los intereses legales y los costos
del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE OCHOA CARDICH

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