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01188-2023-PA/TC
Sumilla: INFUNDADA. SE PRECISA QUE LA DETERMINACIÓN ACERCA DE SI LA BASE DE CÁLCULO PARA LA BONIFICACIÓN ESPECIAL DEBÍA INCLUIR LA REMUNERACIÓN TOTAL O LA REMUNERACIÓN TOTAL PERMANENTE, AL TRATARSE DE UN ASUNTO REFERIDO A LA INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN DE LA LEY ORDINARIA, NO ES PRIMA FACIE DE COMPETENCIA JUDICATURA CONSTITUCIONAL DENTRO DEL PROCESO DE AMPARO.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240419
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Sala Segunda. Sentencia 334/2024
EXP. N.° 01188-2023-PA/TC
LIMA
MINISTERIO DE EDUCACIÓN
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 18 días del mes de marzo de 2024, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Fanny Teresa
Revilla León, abogada de la Procuraduría Pública a cargo de los asuntos
judiciales del Ministerio de Educación (Minedu), contra la resolución de
fojas 183, de fecha 19 de enero de 2023, expedida por la Segunda Sala
Constitucional Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima, que
declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 15 de enero de 20181, el Ministerio de Educación interpone
demanda de amparo en contra de los jueces integrantes del Vigésimo Quinto
Juzgado Especializado de Trabajo Permanente de la Corte Superior de
Justicia de Lima y de la Sexta Sala Laboral Permanente de la Corte Superior
de Justicia de Lima, a fin de que se declaren nulas las siguientes
resoluciones judiciales emitidas en la etapa de ejecución del proceso
contencioso-administrativo promovido en su contra por doña Magaly
Rosalina Prada Ruesta: (i) la Resolución 16, de fecha 12 de setiembre de
20162, que declaró infundada la observación formulada por la ahora
demandante, aprobó el Informe Pericial 223-2016-PJ-ETP-RNM, de fecha
15 de junio de 2016, fijó en la suma de S/ 64 211.26 los devengados, y en
S/ 25 534.70 los intereses legales; y (ii) la Resolución 19, de fecha 2 de
noviembre de 20173, que confirmó la apelada4.
Refiere que mediante sentencia emitida en el proceso subyacente se le
ordenó que se realice el cálculo por concepto de bonificación especial
mensual por preparación de clases y evaluación sobre la base del 30 % de la
1 Folio 52.
2 Folio 15.
3 Folio 4.
4 Expediente 05597-2013-0-1801-JR-LA-25.
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remuneración total y que, en ejecución de sentencia, se emitió el Informe
Pericial 223-2016-PJ-ETP-RNM, que tomó en cuenta erróneamente
conceptos remunerativos que no son materia de cálculo, lo que vulnera el
principio de legalidad. Precisa que cumplió con observar dicho informe
pericial; que, sin embargo, las resoluciones cuestionadas desestimaron su
observación sin tener en cuenta la normativa que regula cada concepto, por
lo que se han conculcado sus derechos fundamentales a la tutela procesal
efectiva, al debido proceso y a la motivación de las resoluciones judiciales.
Manifiesta que las resoluciones objeto de cuestionamiento vulneran el
derecho al debido proceso, porque incurren en una motivación insuficiente,
al haber ignorado el marco normativo que claramente prohíbe la aplicación
del criterio del informe pericial, que para el cálculo de la bonificación de
preparación de clases no se debe tomar en cuenta las bonificaciones
dispuestas por los Decretos de Urgencia 080-94, 090- 96, 011-99 y 073-97;
los Decretos Supremos 19-94-PCM y 081-93-EF; el Decreto Legislativo
25671 [sic] y los Decretos Supremos 261-91-EF y 065-2003-EF.
Afirma que las resoluciones objeto de cuestionamiento no contienen
una debida motivación razonable para establecer la forma correcta del
cálculo de la bonificación por preparación de clases; que no efectúan
análisis alguno de las normas que establecen qué conceptos remunerativos
ingresan dentro de la remuneración total y cuáles no, y que no toman en
consideración el marco normativo vigente que regula la bonificación citada.
Agrega que las resoluciones objeto de cuestionamiento violan su
derecho al debido proceso y el principio de legalidad en tanto el Informe
Pericial 223-2016-PJ-ETP-RNM, validado por ambas decisiones judiciales,
contraviene el marco normativo vigente que regula los conceptos de pago
percibidos por los docentes y lo dispuesto por varios informes técnicos
emitidos por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir). Asimismo,
afirma que la forma en que se desestimó la observación al informe pericial
también afecta su derecho al debido proceso, al no haber estado
debidamente motivada, por lo que tampoco lo está la resolución superior
que confirmó la apelada.
Indica que se ha realizado una indebida aplicación de las normas
contenidas en la Casación 12006-2013 LIMA, pues no tiene vinculación con
la bonificación por preparación de clases y evaluación, la bonificación
adicional por desempeño de cargo o preparación de documentos de gestión
o con otras bonificaciones reguladas en la Ley 24029, Ley del Profesorado.
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Refiere que el juez se limita a señalar que la bonificación por
preparación de clases y evaluación se otorga con base en la remuneración
total, sin establecer qué conceptos de pago componen la remuneración total
y pretenden alterar la Resolución 6910 -2011 SERVIR/TSC-Segunda Sala y
aplicar pronunciamientos sobre el Decreto de Urgencia 037-94, que lo que
se cuestiona para el cálculo de la bonificación por preparación de clases es
que se utilicen conceptos de pago que no son base de cálculo para el reajuste
de las bonificaciones y que se encuentran prohibidos de forma taxativa por
las normas que la regulan.
Sostiene, finalmente, que las resoluciones objeto de cuestionamiento
conculcan el principio de seguridad jurídica, al haber sido emitidas en
contravención del marco normativo aplicable, así como el principio de
interdicción o prohibición de la arbitrariedad.
El Noveno Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de
Lima, a través de la Resolución 1, de fecha 7 de mayo de 20185, admite a
trámite la demanda.
El procurador público adjunto a cargo de los asuntos judiciales del
Poder Judicial contesta la demanda6 solicitando que se la declare
improcedente. Argumenta que el accionante no ha podido comprobar con
los hechos y recaudos aportados al proceso la afectación al derecho
directamente protegido por la Constitución y que lo que se evidencia es una
disconformidad con lo resuelto por el órgano jurisdiccional ordinario.
Don Fausto Victorio Martín Gonzales Salcedo contesta la demanda7.
Refiere que la cuestionada resolución se encuentra motivada de manera
congruente y suficiente; que se adoptó el criterio establecido en el artículo
48 de la Ley 24029 para calcular la bonificación a partir de la remuneración
total o integra, la cual tiene respaldo en el precedente vinculante sentado en
la Casación 5597-2009, Arequipa, la cual de manera explícita señala
también que dicha remuneración se debe calcular sobre la base de la
remuneración total o íntegra.
5 Folio 77.
6 Folio 89.
7 Folio 110.
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El Noveno Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia
de Lima, con Resolución 5, de fecha 26 de agosto de 20198, declaró
improcedente la demanda tras considerar que de la revisión de la resolución
materia de cuestionamiento se aprecia que ha sido emitida por órgano
competente y se encuentra debidamente motivada. Agrega que en el fondo
se pretende un reexamen o revaluación de medios probatorios a fin de que
se vuelva a liquidar la bonificación por preparación de clases y evaluación
por considerar la existencia de errores de cálculo en la aplicación de los
conceptos remunerativos, lo que no es factible en el proceso de amparo.
La Segunda Sala Constitucional Permanente de la Corte Superior de
Justicia de Lima, mediante la Resolución 12, de fecha 19 de enero de 20239,
confirmó la apelada por similares fundamentos.
FUNDAMENTOS
Petitorio
1. El demandante pretende que se declaren nulas las siguientes
resoluciones judiciales emitidas en la etapa de ejecución del proceso
contencioso-administrativo promovido en su contra por doña Magaly
Rosalina Prada Ruesta: (i) la Resolución 16, de fecha 12 de setiembre
de 2016, que declaró infundada la observación formulada por la ahora
demandante, aprobó el Informe Pericial 223-2016-PJ-ETP-RNM, de
fecha 15 de junio de 2016, fijó en S/64 211.26 los devengados, y en
S/25 534.70 los intereses legales; y (ii) la Resolución 19, de fecha 2 de
noviembre de 2017, que confirmó la apelada.
El derecho al debido proceso
2. De conformidad con el artículo 139, inciso 3 de la Constitución, toda
persona tiene derecho a la observancia del debido proceso en cualquier
tipo de procedimiento en el que se diluciden sus derechos, se solucione
un conflicto jurídico o se aclare una incertidumbre jurídica. Como lo ha
enfatizado este Tribunal, el debido proceso garantiza el respeto de los
derechos y garantías mínimas con que debe contar todo justiciable para
que una causa pueda tramitarse y resolverse con justicia (Cfr. sentencia
expedida en el Expediente 07289-2005-PA/TC, fundamento 3). Pero el
8 Folio 117.
9 Folio 183.
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derecho fundamental al debido proceso, preciso es recordarlo, se
caracteriza también por tener un contenido antes bien que unívoco,
heterodoxo o complejo. Precisamente, uno de esos contenidos que
hacen parte del debido proceso es el derecho a la motivación de las
resoluciones judiciales, reconocido en el artículo 139, inciso 5 de la
Constitución.
3. La jurisprudencia de este Tribunal ha sido uniforme al establecer que la
exigencia de que las decisiones judiciales sean motivadas “garantiza
que los jueces, cualquiera que sea la instancia a la que pertenezcan,
expresen el proceso mental que los ha llevado a decidir una
controversia, asegurando que el ejercicio de la potestad de administrar
justicia se haga con sujeción a la Constitución y a la ley; pero también
con la finalidad de facilitar una adecuado ejercicio del derecho de
defensa de los justiciables” (sentencia emitida en el Expediente 08125-
2005-PHC/TC, fundamento 10).
4. En su interpretación sobre el contenido constitucionalmente protegido
de este derecho, el Tribunal ha formulado una tipología de supuestos en
los cuales dicho contenido resulta vulnerado, como es el caso de la
sentencia emitida en el Expediente 03943-2006-PA/TC, en la que el
Tribunal reconoció las siguientes hipótesis de vulneración:
a) Inexistencia de motivación o motivación aparente.
b) Falta de motivación interna del razonamiento, que se presenta en una doble
dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de
las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro,
cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un
discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las
razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de
identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el
control de los argumentos utilizados en la decisión adoptada por el juez o
tribunal, ya sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su
coherencia narrativa.
c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas, que se
presenta cuando las premisas de las que parte el juez no han sido confrontadas
o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica.
d) La motivación insuficiente, referida básicamente al mínimo de motivación
exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para
asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha
establecido este Tribunal, no se trata de dar respuestas a cada una de las
pretensiones planteadas; la insuficiencia, vista aquí en términos generales,
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sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la
ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta
manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.
e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la tutela judicial
efectiva y, en concreto, el derecho a la debida motivación de las sentencias
obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de
manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer,
por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate
procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se
produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control
mediante el proceso de amparo. El incumplimiento total de dicha obligación,
es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del
marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del
derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la
sentencia (incongruencia omisiva).
5. De manera que, si bien no todo ni cualquier error en el que
eventualmente incurra una resolución judicial constituye
automáticamente una violación al contenido constitucionalmente
protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales,
también es cierto que el deber de motivar constituye una garantía del
justiciable frente a la arbitrariedad judicial y que garantiza que las
resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los
jueces, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento
jurídico o los que se derivan del caso.
6. Asimismo, el deber de motivar adecuadamente las resoluciones
judiciales no es exclusivo de las resoluciones con carácter de sentencia
judicial, sino que alcanza también a todo tipo de resoluciones judiciales,
según la intensidad que estas puedan tener sobre los derechos del
justiciable, pudiendo inclusive cuestionarse resoluciones judiciales en el
marco de procesos de ejecución si estas violan los derechos o garantías
antes aludidos, lo que se procederá a evaluar a continuación.
Análisis del caso
7. La Resolución 16, de fecha 12 de setiembre de 2016, fue emitida por el
Vigésimo Quinto Juzgado Laboral Permanente de la Corte Superior de
Justicia de Lima, en el marco de la ejecución del proceso contencioso-
administrativo iniciado por doña Magaly Rosalina Prada Ruesta contra
el Ministerio de Educación. La impugnación de la recurrente contra
dicha decisión radica en que se habría reconocido el otorgamiento de la
bonificación del 30 % de la remuneración total por concepto de
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preparación de clases y evaluación sobre el total de los conceptos que
figuran en la boleta de pago, pese a que muchos de estos conceptos no
deberían ser considerados para la base del cálculo de la bonificación.
8. Así pues, a efectos de justificar su decisión, el Vigésimo Quinto
Juzgado Laboral Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima
expone lo siguiente:
PRIMERO.- Que esta judicatura considera que la remuneración total,
se refiere a la totalidad de los conceptos percibidos por la
demandante, conforme a la Resolución N° 6919-2011-SERVIR en cuyo
punto 15 (segundo párrafo) se establece que “De acuerdo con los
artículos 52° de la Ley 24049 y 213° del Decreto Supremo N° 19-90-ED,
Reglamento de la Ley del profesorado, el beneficio reclamado por el
demandante se otorga sobre la base de remuneraciones integras”.
SEGUNDO.- Es de observancia también la Casación N° 1200-2013
Lima, que establece que el Ingreso Total Permanente está conformado por
el total de los ingresos percibidos por el trabajador, esto es, remuneración
total (que incluye a la remuneración total permanente, entre otros) más
aquellas asignaciones otorgadas por los Decretos Supremos N° 211, 237,
261, 276, 289-91-EF-040, 054-92-EF, N°021-PCM-92, Decretos Leyes
N° 25458 y 25671, así como cualquier otra bonificación o asignación
especial, excepcional o diferencial percibida en forma permanente a
través del Fondo de Asistencia y Estimulo u otros fondos, Ingresos
Propios o cualquier otra fuente de financiamiento. TERCERO.-
Asimismo la Casación N° 5597-2009-Arequipa, que establece que “[…]
la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación
personal prevista en el artículo 48 de la citada Ley del Profesorado N°
24029, modificado por la Ley 25212 debe ser calculada teniendo como
base la remuneración total o íntegra […]”. Finalmente debe considerarse
lo establecido en el Decreto Ley 25697, en cuyo artículo 1° (segunda
parte) se define al Ingreso Total Permanente como la suma de todas las
remuneraciones, bonificaciones y demás beneficios especiales que se
perciben bajo cualquier concepto o denominación y fuente o forma de
financiamiento. CUARTO. – Que resulta aplicable para el presente caso
también el principio de la Norma más favorable (…).
9. En autos obra la cuestionada Resolución 19, de fecha 2 de noviembre
de 2017, emitida por la Sexta Sala Laboral de Lima, en el marco de la
ejecución del proceso contencioso-administrativo iniciado por doña
Magaly Rosalina Prada Ruesta contra el Ministerio de Educación. A fin
de justificar su decisión, la Sala indica, entre otras cosas, que (i)
mediante sentencia de fecha 23 de agosto de 2013 se declaró fundada
en parte la demanda; en consecuencia, se ordenó que el Ministerio de
Educación expida una nueva resolución administrativa realizando el
cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clases y
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evaluación sobre la base del 30 % de la remuneración total percibida
por la demandante, y no sobre la remuneración total permanente a la
que se hace referencia en el artículo 9 del D.S 051-91-PCM, así como el
abono del íntegro de los que le corresponda percibir y los intereses
respectivos, conforme a los fundamentos de la Resolución 6910-
2011SERVIR/TSC-Segunda Sala; (ii) se puso en conocimiento de las
partes el Informe Pericial 223-2016-PJ-ETP-RNM, de fecha 15 de junio
de 2016, cuya observación por parte de la entidad fue declarada
infundada por Resolución 16; y (iii) el Informe Pericial 223-2016-PJ-
ETP-RNM, de fecha 15 de junio de 2016, indicando que se ha
efectuado de conformidad con lo ordenado en la sentencia de fecha 23
de agosto de 2013, esto es, sobre la base de la remuneración total de la
actora.
10. Así las cosas, desde el punto de vista del derecho a la debida
motivación de las resoluciones judiciales, no cabe objetar ni la
resolución de primera instancia ni la de segunda cuestionadas por la
parte demandante, pues los órganos jurisdiccionales de la judicatura
ordinaria han expuesto suficientemente las razones de su decisión; esto
es, que la sentencia dispuso que se calcule la bonificación especial por
preparación de clases y evaluación tomando como base de cálculo la
remuneración total y no la remuneración total permanente; y porque la
recurrente no ha acreditado con claridad que las decisiones impugnadas
vulneren los derechos alegados. Al respecto, la determinación acerca de
si la base de cálculo para la bonificación especial debía incluir la
remuneración total o la remuneración total permanente, al tratarse de un
asunto referido a la interpretación y aplicación de la ley ordinaria, no es
prima facie de competencia judicatura constitucional pues, como tantas
veces ha sido resaltado por este Tribunal Constitucional, tales asuntos
corresponde ser analizados y decididos por los órganos de la
jurisdicción ordinaria, a menos que en cualquiera de estas actividades se
haya trasgredido derechos u otros bienes constitucionales, lo que no ha
ocurrido en el presente caso.
11. Más aún, a través de la impugnación de resoluciones en el marco de un
proceso de ejecución de sentencia, lo que la parte actora pretende es
cuestionar indirectamente la sentencia con calidad de cosa juzgada
materia de ejecución, que no es objeto de debate directo en el marco del
presente proceso de amparo. Lo anterior se concluye porque esta
sentencia dispuso que la base de cálculo para la bonificación especial
tome en cuenta la remuneración total, y no la remuneración total
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permanente. En tal sentido, no corresponde cuestionar las resoluciones
de ejecución de sentencia por efectuar un cálculo que lo único que hace
es aplicar lo dispuesto por la sentencia que puso fin al proceso
contencioso-administrativo.
12. En lo que respecta a la supuesta violación de los derechos al debido
proceso y a la tutela procesal efectiva, así como a los principios de
legalidad, seguridad jurídica e interdicción contra la arbitrariedad,
deberá entenderse que este alegato corre la suerte del análisis realizado
sobre el derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales.
Ello porque, al concluirse que las resoluciones cuestionadas se
derivaron de un proceso judicial ordinario regular, tampoco se ha
incurrido en los referidos vicios.
13. En suma, la demanda de amparo de autos debe ser declarada infundada,
al no constatarse la alegada violación de los derechos al debido proceso,
a la tutela procesal efectiva ni a la motivación de las resoluciones
judiciales de la parte demandante.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de amparo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE OCHOA CARDICH

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** EN EL CASO DE LA JURISPRUDENCIA JUDICIAL, EL DOCUMENTO PDF DESCARGADO/MOSTRADO SERÁ EL CUADERNILLO QUE CONTIENE LA SENTENCIA.

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