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02177-2022-PA/TC
Sumilla: FUNDADA. SE CONCLUYE QUE LA ENTIDAD DEMANANDA HA VULNERADO EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO O DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL DEMANDANTE, TODA VEZ QUE LA ONP DISPUSO LA SUSPENSIÓN DEL PAGO DE LA PENSIÓN DESPUÉS DE CASI 8 AÑOS DE HABER DICTADO LA RESOLUCIÓN QUE OTORGÓ LA PENSIÓN. ES DECIR, LO HIZO EN UN MOMENTO EN EL QUE HABÍA PRESCRITO LARGAMENTE EL PLAZO PREVISTO EN LA LEY N° 27444, LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, PARA DECLARAR LA NULIDAD DE OFICIO DE DICHO ACTO ADMINISTRATIVO.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240419
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Sala Segunda. Sentencia 346/2024
EXP. N.° 02177-2022-PA/TC
SULLANA
CESTILIA VILLARREAL DE CORNEJO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 18 días del mes de marzo de 2024, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Cestilia
Villarreal de Cornejo contra la resolución de fojas 268, de fecha 12 de abril
de 2022, expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de
Sullana, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 2 de noviembre de 2020, la recurrente, interpone demanda
de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP)1, con el
objeto de que se declaren inaplicables las Resoluciones 24-2013-
ONP/DSO.SI/DL 19990, 7306-2013-ONP/DPR/DL 19990 y 45143-2013-
ONP/DPR.GD/DL 19990, de fechas 17 de enero de 2013, 5 de noviembre
de 2013 y 14 de noviembre de 2013, respectivamente; y en consecuencia,
cumpla con restituir su pensión de jubilación conforme al Decreto Ley
19990, más las pensiones devengadas, los intereses legales y los costos
procesales.
La emplazada contesta la demanda2, y manifiesta que la actora ha
recurrido previamente al proceso contencioso administrativo para cuestionar
lo mismo que está cuestionando en el presente proceso, por lo que la
demanda debe declararse improcedente.
El Segundo Juzgado Especializado de Sullana, con fecha 29 de
diciembre de 20213, declara improcedente la demanda por considerar que la
recurrente ya acudió previamente al proceso contencioso administrativo y
no pudo acreditar que haya mantenido los vínculos laborales que alega para
acceder a la pensión de jubilación.
1 Foja 40
2 Foja 126
3 Foja 220.
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La Sala Superior competente confirma la apelada por estimar que en
el presente caso se ha configurado la causal de improcedencia contenida en
el artículo 7.3 del Nuevo Código Procesal Constitucional, pues la
demandante acudió previamente al proceso contencioso administrativo.
FUNDAMENTOS
Cuestión previa
1. Antes de ingresar al fondo del asunto, conviene precisar que esta Sala
del Tribunal Constitucional discrepa de lo resuelto en las instancias
judiciales inferiores, respecto a que se habría configurado la causal
contenida en el artículo 7.3 del Nuevo Código Procesal Constitucional
para que se declare improcedente la demanda, puesto que se observa
que no se trata de procesos idénticos.
2. En efecto, se advierte que lo que la recurrente solicitó en el proceso
contencioso administrativo4 fue la nulidad de la Resolución 45143-
2013-ONP/DPR.GD/DL 19990, y que en consecuencia se le otorgue
pensión de jubilación conforme al Decreto Ley 19990, más los
devengados, intereses, costos y costas procesales; mientras que en el
presente proceso de amparo la actora solicita que se dejen sin efecto las
Resoluciones 24-2013-ONP/DSO.SI/DL 19990, 7306-2013-
ONP/DPR/DL 19990 y 45143-2013-ONP/DPR.GD/DL 19990 y que se
restituya la pensión de jubilación que le fue otorgada mediante
Resolución 70937-2005-ONP/DC/DL 19990, más los devengados, los
intereses y los costos procesales.
3. Como se puede apreciar, se trata de procesos con pretensiones
diferentes, pues en el proceso contencioso administrativo se discutió si
se cumplían los requisitos para que la actora acceda a la pensión de
jubilación, mientras que a través del amparo lo que solicita es que se
restituya su pensión de jubilación suspendida y declarada nula, motivo
por el cual corresponde analizar el fondo de la controversia.
4 Foja 106 vuelta a 125
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Delimitación del petitorio
4. En el presente caso, la pretensión tiene por objeto la restitución de la
pensión de jubilación que la demandante venía percibiendo, más el
pago de los devengados, intereses legales y costos procesales.
5. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la sentencia
emitida en el Expediente 00050-2004-PI/TC y otros acumulados, el
derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un
elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual
encuentra protección en el amparo de conformidad con los supuestos de
procedencia establecidos en el fundamento 37 de la sentencia recaída en
el Expediente 01417-2005-PA/TC.
6. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su
naturaleza requiere de regulación legal para establecer las condiciones
necesarias para su goce; se concluye que las limitaciones o restricciones
temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente
sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este
derecho, por lo que debe efectuarse la evaluación en atención a lo antes
citado.
Consideraciones del Tribunal Constitucional
Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
7. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en
los siguientes términos:
[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido
esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso
judicial, sino también en el ámbito del procedimiento
administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en
toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración
pública o privada– de todos los principios y derechos normalmente
protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a
los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución5.
5 Sentencia recaída en el expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento 4.
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8. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el
debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía
genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por
ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas
previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones
a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún
condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas
en la práctica” (énfasis añadido).6
9. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto
Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV,
numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido
procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo,
por cuya virtud:
los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al
debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías
comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos
a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos
imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos
complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso
de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión
motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente,
y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los
afecten.
Sobre la fiscalización posterior
10. El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya
recibido la documentación a que se refiere el artículo 49; queda
obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la
autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las
informaciones y de las traducciones proporcionadas por el
administrado.
6 Sentencia recaída en el expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento 21.
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11. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, Ley que
establece la reestructuración integral de la ONP, esta tiene la obligación
de efectuar las acciones de fiscalización necesarias con relación a los
derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su
otorgamiento conforme a ley. Por tanto, la ONP está obligada a
investigar en caso encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la
prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si existió
fraude para acceder a esta e iniciar las acciones legales
correspondientes.
12. Esto guarda correspondencia con el artículo 34.3 del TUOLPAG, que
establece:
[e]n caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración,
información o en la documentación presentada por el
administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia
respectiva para todos sus efectos, procediendo a declarar la nulidad
del acto administrativo sustentado en dicha declaración,
información o documento; e imponer a quien haya empleado esa
declaración, información o documento una multa en favor de la
entidad de entre cinco (5) y diez (10) Unidades Impositivas
Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la conducta
se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX Delitos contra
la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al
Ministerio Público para que interponga la acción penal
correspondiente.
13. En la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC, de fecha
30 de enero de 2024, este Tribunal estableció con carácter de
precedente vinculante, las reglas a aplicarse en el caso de que, como
resultado de una fiscalización posterior, se detecten irregularidades en
el otorgamiento de la pensión. Así, se precisa que la suspensión de una
pensión, por afectar un derecho fundamental, debe estar expresamente
prevista en una ley o norma con rango de ley, junto con los requisitos,
plazos y demás formalidades para que esto proceda, con las garantías
del debido procedimiento administrativo. Sin esta autorización legal, la
ONP no puede suspender el pago de la pensión.
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Análisis del caso concreto
14. La demandada, en la Resolución 24-2013-ONP/DSO.SI/DL 19990, de
fecha 17 de enero de 20137, que suspendió la pensión de la demandante,
expone que tal suspensión se realiza de conformidad con la Segunda
Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012-EF, que prescribía lo
siguiente:
En todos los casos que la Oficina de Normalización Previsional –
ONP compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad
en la documentación y/o información a través de la cual se ha
reconocido derechos pensionarios, ésta queda facultada para
suspender los efectos de los actos administrativos que los
sustentan, sin perjuicio de las acciones que la Administración
pudiera implementar en observancia de lo establecido en el
artículo 32 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General8.
15. En primer término, corresponde determinar si este decreto supremo
invocado por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente
la decisión de suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe
tener presente que, de acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la
Constitución, el presidente de la República tiene la potestad de
reglamentar las leyes “sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro
de tales límites, dictar decretos y resoluciones”.
16. Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF fue aprobado el
Reglamento de la Ley 29711, Ley que modifica el artículo 70 del
Decreto Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y
Final de la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema
Nacional de Pensiones.
17. Esta Ley consta de tres artículos, ninguno de los cuales hace referencia
a la facultad de la ONP de suspender el pago de una pensión.
7 Foja 5
8 Este decreto supremo fue derogado por el numeral 5 de la Única Disposición
Complementaria Derogatoria del Reglamento Unificado de las Normas Legales que
Regulan el Sistema Nacional de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo 354-2020-
EF.
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18. Es decir, la facultad de la ONP de suspender una pensión no estaba
prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o
independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092-2012-
EF.
19. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente
cabe en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que
no afecten los derechos básicos de los interesados”9. Es decir, los
reglamentos autónomos o independientes son estrictamente de
organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar
derechos u obligaciones de las personas o administrados.
20. Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto
Supremo 092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del
demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición
alguna contenida en una ley y afectar, sin respaldo en norma expresa
con rango de ley, el derecho fundamental a la pensión del demandante,
al facultar a la ONP a suspender su pago.
21. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de
su derogación en 2020, haya sido reemplazado por otra norma del
mismo rango, donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del
pago de la pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto
supremo que, independientemente de una ley, faculte a la ONP a
suspender el pago de una pensión, por ser esto materia reservada a una
norma con rango de ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este
Colegiado ha diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los
reglamentos ejecutivos o secundum legem, que expide el presidente de
la República, de los reglamentos “independientes”, que, además de
autoorganizar la administración y regular relaciones de sujeción
especial, son expedidos en caso de lege silente, siempre y cuando la
materia a ser reglamentada no esté sujeta a reserva a favor de la ley:
La fuerza normativa de la que está investida la Administración se
manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad
reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada
directamente a las leyes e indirectamente a la Constitución,
puede, de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni
desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el servicio que la
9 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, t. I, Madrid 1997, p. 202.
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Administración brinda a la comunidad. Los primeros son los
llamados reglamentos secundum legem, de ejecución, o
reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a
complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se
deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las
reglas, principios y conceptos básicos de la materia que se quiere
regular, dejando a la Administración la facultad de delimitar
concretamente los alcances del marco general establecido en ella.
Los segundos son los denominados reglamentos extra legem,
independientes, organizativos o normativos, los que se
encuentran destinados a reafirmar, mediante la autodisposición,
la autonomía e independencia que la ley o la propia Constitución
asignan a determinados entes de la Administración, o, incluso, a
normar dentro de los alcances que el otorgamiento legal les
concede, pero sin que ello suponga desarrollar directamente una
ley10.
22. En el presente caso, mediante la Resolución 70937-2005-ONP/DC/DL
19990, de fecha 12 de agosto de 200511, se resolvió otorgar a la
recurrente, pensión de jubilación adelantada al amparo del Decreto Ley
19990, por la suma de S/ 200.00, a partir del 31 de diciembre de 1996,
la misma que se encuentra actualizada en la suma de S/. 415.00.
23. De otro lado, casi ocho años después, a través de la Resolución 24-
2013-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 17 de enero de 201312, la
demandada suspendió el pago de la pensión de jubilación de la
recurrente, a partir de marzo de 2013, de conformidad con lo ordenado
en la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo
092-2012-EF. Asimismo, mediante la Resolución 7306-2013-
ONP/DPR/DL 19990, de fecha 5 de noviembre de 201313, se declaró la
nulidad de la Resolución 70937-2005-ONP/DC/DL 19990; y por
Resolución 45143-2013-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 14 de
noviembre de 201314, la ONP denegó a la demandante la pensión de
jubilación del Decreto Ley 19990 solicitada, por considerar que se
había comprobado la irregularidad de la documentación presentada.
10 Sentencia recaída en el Expediente 00001/0003-2003-AI/TC, fundamento 15.
11 Fojas 3.
12 Fojas 5.
13 Fojas 8.
14 Fojas 12.
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24. Este Tribunal aprecia, en primer término, que, como se ha sustentado
supra, la suspensión del pago de la pensión ordenada por la mencionada
resolución, no tuvo respaldo en norma alguna con rango de ley, sino en
un reglamento de ejecución sin cobertura en la ley para regular la
suspensión el pago de pensiones, por lo que fue inconstitucional e
ilegal.
25. En segundo lugar, la ONP dispuso esta suspensión casi ocho años
después de haber dictado la resolución que otorgó la pensión. Es decir,
lo hizo en un momento en el que había prescrito largamente el plazo
previsto en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, para declarar la nulidad de oficio de dicho acto administrativo.
Por este hecho, esta suspensión es también inconstitucional, pues lo
contrario significaría admitir que la suspensión de la pensión se
convierta, en los hechos, en una nulidad de oficio al margen del plazo
legal de prescripción. Cabe acotar que, con esta suspensión se
transgrede la presunción de validez de los actos administrativos, que
garantiza su eficacia, sus efectos y la forma en que estos se producen,
expresamente prevista en el artículo 9 del TUOLPAG, que establece:
Todo acto administrativo se considera válido en tanto su
pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o
jurisdiccional, según corresponda.
26. Por lo hasta acá glosado, la ONP ha vulnerado el derecho al debido
proceso o debido procedimiento administrativo del demandante, de
modo que, reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, debe
ordenarse que la demandada restituya la pensión de jubilación de la
demandante desde el momento de su suspensión; esto es, el mes de
marzo de 2013, más el pago de intereses legales, de conformidad con lo
dispuesto en el considerando 20 del auto emitido en el Expediente
02214-2014-PA/TC, que constituye doctrina jurisprudencial.
27. En lo que se refiere al pago de los costos procesales, corresponde que
sean abonados conforme al artículo 28 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
28. Sin perjuicio de lo anterior, si la ONP considera que existen evidencias
de que el otorgamiento de la pensión de la demandante fue
consecuencia de la comisión de una infracción penal, deberá
comunicarlo al Ministerio Público, a fin de que proceda conforme a sus
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atribuciones. En caso se instaure un proceso penal, la nulidad de oficio
de la resolución de otorgamiento de pensión podrá ser declarada en el
plazo de dos años contado a partir de la notificación a la autoridad
administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, conforme al
artículo 213.3 del TUOLPAG.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULAS las
Resoluciones 24-2013-ONP/DSO.SI/DL 19990, 7306-2013-
ONP/DPR/DL 19990 y 45143-2013-ONP/DPR.GD/DL 19990, de
fechas 17 de enero de 2013, 5 de noviembre de 2013 y 14 de noviembre
de 2013, respectivamente.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA que
la demandada restituya la pensión de jubilación de la recurrente, desde
el mes de marzo de 2013, más el pago de los intereses legales y costos
del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

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