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03208-2021-PA/TC
Sumilla: DE AUTOS SE ADVIERTE QUE LA SUSPENSIÓN DEL PAGO DE LA PENSIÓN ORDENADA POR LA MENCIONADA RESOLUCIÓN N° 444-2016-ONP/DPR.IF/DL 19990 NO TUVO RESPALDO EN NORMA ALGUNA CON RANGO DE LEY, SINO EN UN REGLAMENTO DE EJECUCIÓN SIN COBERTURA EN LA LEY PARA REGULAR LA SUSPENSIÓN DEL PAGO DE PENSIONES, POR LO QUE SE ORDENA A LA DEMANDADA QUE RESTITUYA LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DEL ACTOR, DESDE EL MES DE JUNIO DE 2016.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240420
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Sala Segunda. Sentencia 345/2024
EXP. N.° 03208-2021-PA/TC
LA LIBERTAD
MODESTO MENDOZA PÉREZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 18 días del mes de febrero de 2024, la Sala Segunda
del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Modesto
Mendoza Pérez contra la sentencia de fecha 17 de febrero de 20211,
expedida por la Quinta Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de La
Libertad, que declaró improcedente la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 25 de abril de 20182, el demandante interpone demanda de
amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), a fin de que
cumpla con restituir su pensión de invalidez conforme al Decreto Ley
19990. Asimismo, solicita el pago de las pensiones devengadas dejadas de
percibir desde junio de 2016, los intereses legales correspondientes, los
costos y las costas procesales.
Manifiesta que mediante Resolución 14985-2004-ONP/DC/DL 19990
se le otorgó pensión de invalidez definitiva a partir del 1 de agosto de 2003,
por haber acreditado 25 años de aportes al Sistema Nacional de Pensiones y
padecer de una incapacidad de naturaleza permanente. Refiere que, al ser un
acto administrativo firme, no puede ser dejado sin efecto, sobre todo cuando
han transcurrido más de 12 años, lo cual vulnera su derecho constitucional a
la pensión.
La ONP contesta la demanda3 y señala que, en virtud de las
investigaciones y verificaciones basadas en el principio de privilegio de
controles posteriores, no se ha podido acreditar de forma fehaciente las
aportaciones supuestamente hechas por el demandante. De igual manera,
refiere que el actor no adjuntó documento alguno que permita acreditar de
1 Fojas 78.
2 Fojas 8.
3 Fojas 19.
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manera fehaciente que cumple los requisitos mínimos para obtener la
pensión solicitada.
El Séptimo Juzgado Especializado Civil de Trujillo, con fecha 9 de
agosto de 20194, declaró infundada la demanda, por considerar que,
revisado el expediente administrativo, se evidencia que todos los actos
administrativos realizados durante el procedimiento de fiscalización
posterior han sido debidamente notificados al accionante y que, pudiendo
haber formulado los recursos administrativos correspondientes, sin
embargo, no lo hizo. Asimismo, señaló que la ONP cumplió con efectuar la
motivación, justificación y sustentación de sus argumentos, por lo que
tampoco se verifica la vulneración del derecho constitucional al debido
procedimiento administrativo.
La Sala superior competente revocó la apelada y, reformándola,
declaró improcedente la demanda, por considerar que al existir dos (2)
certificados médicos contradictorios (emitido en fechas distintas), el
recurrente debe recurrir a un proceso más lato que cuente con etapa
probatoria, a fin de poder determinar su real estado de salud y el grado de su
incapacidad.
El actor mediante recurso de agravio constitucional5 solicita que se
restituya su pensión de invalidez conforme al Decreto Ley 19990, desde la
fecha en que fue suspendida.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El demandante pretende que se le restituya su pensión de invalidez
conforme al Decreto Ley 19990, con el pago de las pensiones
devengadas, los intereses legales, las costas y los costos procesales.
2. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la Sentencia
00050-2004-PI/TC (acumulados), el derecho a no ser privado
arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido
esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección en el
amparo, de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos
4 Fojas 47.
5 Fojas 184.
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en el fundamento 37 de la Sentencia 01417-2005- PA/TC.
3. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental y por su
naturaleza requiere de regulación legal para establecer las condiciones
necesarias para su goce, se concluye que las limitaciones o restricciones
temporales o permanentes a su ejercicio han de estar legal y
debidamente sustentadas, a efectos de evitar intervenciones arbitrarias
en este derecho.
Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
4. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en
los siguientes términos:
[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial
están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en
el ámbito del procedimiento administrativo. El debido procedimiento
administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la
administración pública o privada– de todos los principios y derechos
normalmente protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o
especializada, a los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución6.
5. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el
debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía
genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por
ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas
previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones
a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún
condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas
en la práctica” (énfasis añadido)7.
6. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto
Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV,
numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido
procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo,
por cuya virtud:
los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido
procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de
6 Sentencia recaída en el expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento 4.
7 Sentencia recaída en el expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento 21.
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modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder
al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a
presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a
solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión
motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un
plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
Sobre la fiscalización posterior
7. El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o que haya
recibido la documentación a que se refiere el artículo 49, queda obligada a
verificar de oficio, mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las
declaraciones, los documentos, las informaciones y las traducciones
proporcionadas por el administrado.
8. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, Ley que
establece la reestructuración integral de la Oficina de Normalización
Previsional, esta tiene la obligación de efectuar las acciones de
fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los
sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley.
Por tanto, la ONP está obligada a investigar en caso encuentre indicios
razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de
determinar o comprobar si existió fraude para acceder a esta e iniciar
las acciones legales correspondientes.
9. Esto guarda correspondencia con el artículo 34.3 del TUOLPAG, que
establece:
[e]n caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en
la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no
satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a
declarar la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaración,
información o documento; e imponer a quien haya empleado esa declaración,
información o documento una multa en favor de la entidad de entre cinco (5)
y diez (10) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y,
además, si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX
Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al
Ministerio Público para que interponga la acción penal correspondiente.
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Análisis del caso concreto
10. El Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente
02903-2023-PA/TC, publicada el 9 de febrero de 2024, en el portal web
institucional, que constituye precedente, ha precisado en el fundamento
24 las reglas para los casos en los que la ONP, al efectuar acciones de
fiscalización posterior, detecte alguna irregularidad en una pensión ya
otorgada.
11. La demandada, en la Resolución 0444-2016-ONP/DPR.IF/DL 19990,
del 4 de mayo de 20168, que suspendió la pensión del demandante,
expone que tal suspensión se realiza de conformidad con la Segunda
Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012- EF, que prescribía lo
siguiente:
En todos los casos que la Oficina de Normalización Previsional – ONP
compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad en la
documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos
pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de los actos
administrativos que los sustentan, sin perjuicio de las acciones que la
Administración pudiera implementar en observancia de lo establecido en el
artículo 32 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General”9
12. En primer término, corresponde determinar si este decreto supremo
invocado por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente
la decisión de suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe
tener presente que, de acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la
Constitución, el presidente de la República tiene la potestad de
reglamentar las leyes “sin transgredirlas ni desnaturalizarlas y, dentro
de tales límites, dictar decretos y resoluciones”.
13. Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF fue aprobado el
Reglamento de la Ley 29711, Ley que modifica el artículo 70 del
Decreto Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y
Final de la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema
Nacional de Pensiones.
8 Fojas 5.
9Este decreto supremo fue derogado por el numeral 5 de la Única Disposición
Complementaria Derogatoria del Reglamento Unificado de las Normas Legales que
Regulan el Sistema Nacional de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo 354-2020-
EF.
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14. Esta ley consta de tres artículos, ninguno de los cuales hace referencia
a la facultad de la ONP de suspender el pago de una pensión.
15. En otras palabras, la facultad de la ONP de suspender una pensión no
estaba prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o
independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092- 2012-
EF.
16. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente
cabe en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que
no afecten los derechos básicos de los interesados”10. Dicho de otro
modo, los reglamentos autónomos o independientes son estrictamente
de organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar
derechos u obligaciones de las personas o administrados.
17. Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto
Supremo 092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del
demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición
alguna contenida en una ley y afectar, sin respaldo en norma expresa
con rango de ley, el derecho fundamental a la pensión del demandante,
al facultar a la ONP a suspender su pago.
18. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de
su derogación en 2020, haya sido reemplazado por otra norma del
mismo rango, donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del
pago de la pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto
supremo que, independientemente de una ley, faculte a la ONP a
suspender el pago de una pensión, por ser esto materia reservada a una
norma con rango de ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este
Tribunal ha diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los
reglamentos ejecutivos o secundum legem que expide el presidente de
la República, de los reglamentos “independientes”, que, además de
autoorganizar la Administración y regular relaciones de sujeción
especial, son expedidos en caso de lege silente, siempre y cuando la
materia a ser reglamentada no esté sujeta a reserva a favor de la ley:
La fuerza normativa de la que está investida la Administración se manifiesta
por antonomasia en el ejercicio de su potestad reglamentaria. El reglamento
es la norma que, subordinada directamente a las leyes e indirectamente a la
10 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, t. I, Madrid 1997, p. 202.
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Constitución, puede, de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni
desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el servicio que la Administración
brinda a la comunidad. Los primeros son los llamados reglamentos secundum
legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están
llamados a complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se
deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las reglas,
principios y conceptos básicos de la materia que se quiere regular, dejando a
la Administración la facultad de delimitar concretamente los alcances del
marco general establecido en ella. Los segundos son los denominados
reglamentos extra legem, independientes, organizativos o normativos, los que
se encuentran destinados a reafirmar, mediante la autodisposición, la
autonomía e independencia que la ley o la propia Constitución asignan a
determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro de los
alcances que el otorgamiento legal les concede, pero sin que ello suponga
desarrollar directamente una ley11
19. En el presente caso, mediante la Resolución 14985-2004-ONP/DC/DL
19990, de fecha 1 de marzo de 200412, se otorgó al demandante pensión
de invalidez del régimen del Decreto Ley 19990, a partir del 1 de
agosto de 2003.
20. Casi doce años después, mediante la Resolución 444-2016-
ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 4 de mayo de 201613, fue suspendido
el pago de dicha pensión.
21. Este Tribunal aprecia, en primer término, que, como se ha sustentado
supra, la suspensión del pago de la pensión ordenada por la mencionada
Resolución 444-2016-ONP/DPR.IF/DL 19990 no tuvo respaldo en
norma alguna con rango de ley, sino en un reglamento de ejecución sin
cobertura en la ley para regular la suspensión del pago de pensiones,
por lo que fue inconstitucional e ilegal.
22. En segundo lugar, la ONP dispuso esta suspensión casi doce años
después de haber dictado la resolución que otorgó la pensión. Es decir
que lo hizo en un momento en el que había prescrito largamente el
plazo previsto en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, para declarar la nulidad de oficio de dicho acto administrativo.
Por este hecho, esta suspensión es también inconstitucional, pues lo
contrario significaría admitir que la suspensión de la pensión se
convierta, en los hechos, en una nulidad de oficio al margen del plazo
11 Sentencia recaída en el Expediente 00001/0003-2003-AI/TC, fundamento 15.
12 Fojas 3.
13 Fojas 5.
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legal de prescripción. Cabe acotar que con esta suspensión se transgrede
la presunción de validez de los actos administrativos, que garantiza su
eficacia, sus efectos y la forma en que estos se producen, expresamente
prevista en el artículo 9 del TUOLPAG, que establece: “Todo acto
administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea
declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según
corresponda”.
23. Por lo hasta acá glosado, la ONP ha vulnerado el derecho al debido
proceso o debido procedimiento administrativo del demandante, de
modo que, reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, se
debe ordenarse que la demandada restituya la pensión de jubilación del
demandante desde el momento de su suspensión; esto es, el mes de
junio de 201614, más el pago de intereses legales.
24. Sin perjuicio de ello, si la ONP considera que existen evidencias de que
el otorgamiento de la pensión del demandante fue consecuencia de la
comisión de una infracción penal, deberá comunicarlo al Ministerio
Público, a fin de que proceda conforme a sus atribuciones. En caso de
que se instaure un proceso penal, la nulidad de oficio de la resolución
de otorgamiento de pensión podrá ser declarada en el plazo de dos años
contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la
sentencia penal condenatoria firme, conforme al artículo 213.3 del
TUOLPAG.
25. En cuanto al pago de los costos procesales, de conformidad con el
artículo 28 del nuevo Código Procesal Constitucional (anterior artículo
56 del Código Procesal Constitucional hoy derogado), la entidad
demandada debe asumir los costos procesales, los cuales deberán ser
liquidados en la etapa de ejecución de sentencia. Y, respecto al pago de
costas, dado que en los procesos constitucionales el Estado solo puede
ser condenado al pago de costos, de conformidad con las normas
anteriormente señaladas, no es procedente amparar este extremo de la
demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
14 Resolución 444-2016-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 4 de mayo de 2016, fojas 3.
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HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA en parte la demanda; en consecuencia, NULA la
Resolución 444-2016-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 4 de mayo de
2016.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a la
demandada que restituya la pensión de jubilación del actor, desde el
mes de junio de 2016, más el pago de los intereses legales y los costos
del proceso.
3. Declarar IMPROCEDENTE el extremo referido al pago de las costas
procesales.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

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