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Sumilla: INFUNDADA. SE ACREDITA QUE, LA DENEGATORIA DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE CONTINUAR CON LOS APORTES DEL FOVIPOL NO SUPONE UNA LESIÓN DEL DERECHO INVOCADO, TODA VEZ QUE EL ACTOR ACCEDIÓ A UN BENEFICIO DEL FOVIPOL CONFORME A LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 22 DE LA LEY N° 24686, ANTES DE SU MODIFICATORIA ACTUALMENTE VIGENTE, TIEMPO PARA EL CUAL, AUN EL PAGO DE LAS APORTACIONES RESULTABA OBLIGATORIO PARA EL PERSONAL QUE CONTABA CON UN BENEFICIO.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240507
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Sala Primera. Sentencia 101/2024
EXP. N.° 03957-2022-PA/TC
JUNÍN
ISIDRO BURGA GONZALES
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 25 días del mes de febrero de 2024, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Pacheco Zerga,
Monteagudo Valdez y Hernández Chávez, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Isidro Burga
Gonzales contra la Resolución 101, del 1 de agosto de 2022, emitida por la Sala
Civil Permanente de Huancayo de la Corte Superior de Justicia de Junín, que
declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
El 28 de octubre de 2021, don Isidro Burga Gonzales interpuso demanda
de amparo2 contra el Fondo de Vivienda Policial (Fovipol). Solicitó lo
siguiente: [i] que se realice la devolución total de los descuentos indebidos
realizados en su remuneración en forma mensual desde que fue incorporado de
manera ilegal al Fondo de Vivienda Policial; y [ii] que se condene a la
demandada a asumir los costos del proceso. Alegó la vulneración a sus
derechos a las libertades de asociación y sindical; así como a la intangibilidad
de la remuneración.
Sostuvo que el Fovipol, por más de 27 años ha venido descontando de
manera mensual una cuota de S/ 273.37, desde mayo de 1991 hasta la
actualidad. No obstante, este descuento es ilegal en tanto vulnera la
intangibilidad de la remuneración, debido a que el recurrente tiene la condición
de comandante PNP en situación de retiro. Asimismo, indicó que el artículo 3
de la Ley 24686, que crea en cada instituto de las Fuerzas Armadas y Fuerzas
Policiales el fondo de vivienda militar y policial, estableció que el aporte es
obligatorio para el personal policial en situación de actividad y disponibilidad,
pero no lo es para el personal policial en situación de retiro cuya aportación es
facultativa. A pesar de ello, el fondo hace caso omiso a esta situación y de
forma ilegal sigue efectuando los descuentos no autorizados. Adicionalmente,
1 Folio 371
2 Folio 29
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refirió que nunca dio su conformidad para ser afiliado a este fondo, por ello su
incorporación es irregular.
Auto admisorio
Mediante Resolución 1, del 25 de noviembre de 20213, el Segundo
Juzgado Especializado en lo Civil de Huancayo admitió a trámite la demanda.
Contestación de la demanda
La apoderada legal del Fovipol, mediante escrito del 22 de diciembre de
20214, formuló la excepción de incompetencia por razón de la materia y
contestó la demanda solicitando que sea declarada improcedente o infundada.
Señaló que el recurrente administrativamente solicitó la exoneración del
Fovipol y la devolución de sus aportes, petición que actualmente se encuentra
en trámite y está pendiente de ser resuelta, por lo que no se agotó la vía previa.
Asimismo, refiere que de la revisión del Sistema Informático SIFO-FOVIPOL,
se advierte que el demandante ha sido beneficiado por el fondo en el 2007, con
una adjudicación en el Programa de Vivienda Chorrillos, y el 2 de marzo de
2021 se le otorgó un préstamo en la modalidad de ampliación-construcción o
mejoramiento de vivienda, que se encuentra vigente y viene siendo cancelado
mes a mes por el demandante. Añadió que el recurrente suscribió la
autorización de descuento de aportes y de préstamo correspondiente, por ello
no puede alegar la vulneración a algún derecho constitucional, dado que dio su
consentimiento.
Resoluciones de primera instancia
Mediante Resolución 3, del 11 de enero de 20225, el Segundo Juzgado
Especializado en lo Civil de Huancayo de la Corte Superior de Justicia de
Junín desestimó la excepción deducida por el demandante. Asimismo, a través
de la Resolución 5, del 25 de febrero de 20226, declaró infundada la demanda
de amparo, al considerar que el Fovipol no es una persona jurídica que tenga la
condición de asociación, sino un fondo creado por un mandato legislativo,
sujeto a la administración de un organismo especial, que forma parte de la
Policía Nacional del Perú. En ese sentido, no se trata de una persona jurídica
conformada por una pluralidad de sujetos dispuestos a asociarse, por lo que no
3 Folio 39
4 Folio 295
5 Folio 327
6 Folio 331
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existe vulneración alguna del derecho del recurrente a desvincularse de una
asociación. Además, se estableció que no se advierte que el demandante, a la
fecha, venga sufriendo descuentos ilegales que vulneren la intangibilidad de su
remuneración de personal en situación retiro, en la medida en que autorizó a la
demandada a realizar las gestiones correspondientes para ejecutar los
descuentos por concepto de aporte y cuota de préstamo.
Sentencia de segunda instancia
A través de la Resolución 10, del 1 de agosto de 2022, la Sala Superior
revisora confirmó la sentencia de primera instancia apelada por similares
fundamentos. Asimismo, se estableció que para que el recurrente logre su
exclusión del Fovipol y el cese del descuento de los aportes mensuales, de
manera previa debe cumplir con cancelar el monto del préstamo obtenido; por
lo que, mientras esté pendiente de pago dicho préstamo no cabe su exclusión de
la organización demandada.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El recurrente, solicitó lo siguiente: [i] que se realice la devolución total
de los descuentos indebidos realizados en su remuneración en forma
mensual desde que fue incorporado de manera ilegal al Fondo de
Vivienda Policial, y [ii] que se condene a la demandada a asumir los
costos del proceso. Alegó la vulneración a sus derechos a la libertad de
asociación y a la intangibilidad de la remuneración.
2. Aunque de la descripción del texto de la demanda, se alega la
vulneración de los derechos a la asociación y libertad sindical, este
Colegiado en aplicación del principio iura novit curia “debe aplicar el
derecho que corresponda al proceso, aunque no haya sido invocado por
las partes o lo haya sido erróneamente”. Por tanto, más allá lo alegado
por el recurrente y como se desarrollará más adelante, no corresponde
resolver el presente caso desde la perspectiva de los derechos
fundamentales de asociación y libertad sindical, sino desde la perspectiva
de los derechos a la propiedad y a la remuneración.
3. Este principio estuvo recogido en el artículo VII del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional, en estos términos “el órgano
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jurisdiccional competente debe aplicar el derecho que corresponda al
proceso, aunque no haya sido invocado por las partes o lo haya sido
erróneamente”. Si bien es cierto en el Nuevo Código Procesal
Constitucional no hay una norma similar, ello no es óbice para su
aplicación.
4. En efecto, conforme al artículo II de su Título Preliminar son fines de los
procesos constitucionales garantizar la vigencia efectiva de los derechos
constitucionales reconocidos por la Constitución y los tratados de
derechos humanos; así como los principios de supremacía de la
Constitución y fuerza normativa. Sin embargo, dado que, en ocasiones
conseguir los citados fines puede resultar difícil por la existencia de
vacíos o defectos en el Nuevo Código Procesal Constitucional, es que el
artículo IX del Título Preliminar del referido código prevé la aplicación
supletoria la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en la cual, como
se ha reseñado se reconoce la figura del iura novit curia.
Análisis de procedencia de la demanda
5. Este Tribunal ha sostenido que el derecho a la remuneración, como todo
derecho individual, social o económico, positivo o negativo, puede ser
limitado o restringido; por lo tanto, puede realizarse y optimizarse en una
medida gradual, sin tener que aceptar la alternativa del todo o nada. No
obstante, cualquier limitación que se imponga al ejercicio o el disfrute de
los derechos fundamentales ha de respetar el contenido esencial.
6. Así, uno de los elementos del contenido esencial del derecho a la
remuneración es su intangibilidad, en tanto no es posible la reducción
desproporcional de una remuneración, lo que fluye del carácter
irrenunciable de los derechos de los trabajadores7.
7. No obstante, es necesario precisar que la intangibilidad de las
remuneraciones no es absoluta, en tanto puede ser reducida en ciertos
supuestos que cumplan los requisitos de excepcionalidad y razonabilidad,
como es el caso de la reducción consensuada.
8. Dicho esto, como se desarrollará más adelante, en rigor, siendo el
Fovipol un fondo creado por ley, la presente controversia implica
7 Cfr. sentencia emitida en el expediente 04188-2004-AA/TC
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analizar la eventual inaplicación de una norma legal, supuesto que
habilita la interposición de una demanda de amparo conforme al artículo
8 del Nuevo Código Procesal Constitucional8. Además, se debe tener
presente que el recurrente en la actualidad tiene 72 años y es personal
cesante de la Policía Nacional del Perú, lo cual evidencia la necesidad de
emitir un pronunciamiento de fondo, dada la necesidad de tutela urgente,
en tanto la manifestación de la vulneración de los derechos invocados se
vincula a una presunta limitación compulsiva materializada en la
capacidad de uso y disfrute de la remuneración del actor, lo que se
traduce en limitar su subsistencia y de quienes dependen de él, por lo que
el proceso de amparo sí constituye la vía idónea para el análisis de la
presente controversia.
Análisis de la controversia
9. Este Tribunal Constitucional recuerda que el Fovipol no es una persona
jurídica de derecho privado constituida por una pluralidad de personas
dispuestas a asociarse, sino un fondo creado por ley sujeto a la
administración de un organismo especial que forma parte de la propia
PNP 9. Por otro lado, conforme a lo prescrito por el inciso “a” del artículo
3 de la Ley 24686, que crea el Fovipol, modificado por la sexta
disposición complementaria, transitoria y final de la Ley 27801,
constituyen recursos financieros de dicho fondo los siguientes: “El aporte
obligatorio del personal Militar y Policial en las situaciones de Actividad
y Disponibilidad que no cuente con vivienda o terreno propio, con
excepción del personal Militar y Policial en situación de Retiro con goce
de pensión cuya aportación será facultativa”10.
10. Por tanto, no puede considerarse que, en el presente caso, se vulnere el
derecho del recurrente a desvincularse de una asociación, dado que tal
participación se ha dispuesto por mandato legal para cumplir un fin social
(realización del programa de vivienda para el personal militar y policial).
En tal sentido, este extremo de la demanda debe ser desestimado.
11. Empero, los descuentos forzosos realizados en la remuneración de un
oficial de la PNP, como aportes a Fovipol, constituyen una afectación
8 Artículo 3 del anterior código
9 Cfr. el artículo 7 de la Ley 24686, modificada por el Decreto Legislativo 732.
10 Cfr. la sentencia 225/2022, emitida en el Expediente 3463-2021-PA/TC, fundamento 4;
Sentencia 421/2021, recaída en el Expediente 00585-2020-PA/TC, fundamento 4.
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arbitraria a su derecho fundamental a la propiedad, pues vulnera la
intangibilidad de su remuneración.
12. En efecto, no existe justificación constitucional válida para confiscar
parte de la remuneración mensual del recurrente y destinarla a un fondo
de vivienda. Hacerlo, anula la facultad del recurrente de disponer de
parte de su remuneración.
13. Siendo así, correspondería, en ejercicio de la facultad contemplada en el
segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución, inaplicar al caso
concreto del actor el citado artículo 3, inciso a de la Ley 24686, en la
parte que le obliga a aportar, siendo irrelevante a la fecha se encuentre o
no en situación de retiro, en la medida en que se acredite que, en
ningún momento solicitó realizar aportes al aludido fondo.
14. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, se aprecia que el 28 de enero de
2021, el recurrente ha autorizado el descuento por parte de la demanda
por concepto de aporte de la Ley 24686 y por cuota de préstamo
hipotecario/adjudicación11.
15. Este dato revela que el actor tácitamente acudió al Fovipol e hizo uso de
los fondos de éste al gestionar y obtener un préstamo para adquirir una
vivienda.
16. En este punto, cabe analizar la disposición establecida en el artículo 22
de la Ley 24686, en su versión vigente a la fecha del pedido de
suspensión y devolución de aportes del 15 de setiembre de 202112, la cual
señalaba que “el personal militar y policial, quedará excluido del aporte
al Fondo de Vivienda que se crea por la presente Ley, una vez que haya
cancelado el monto de la vivienda o préstamo respectivo”.
17. Al haberse beneficiado de la entidad demandada accediendo a un
préstamo para vivienda, el actor tácitamente ha manifestado su voluntad
de aportar al Fovipol y someterse a las normas que lo rigen.
18. Por lo tanto, mientras el actor todavía tenga una deuda con el Fovipol no
es factible acceder a su requerimiento.
11 Folio 291
12 Folio 3
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19. Ahora bien, actualmente, el artículo 22 de la Ley 24686 ha sido
modificado por el artículo único de la Ley 31826, publicado el 12 de
julio de 2023, cuyo texto señala que “El personal militar y policial, queda
excluido del aporte al Fondo de Vivienda que se crea por la presente Ley,
una vez que haya sido beneficiado con cualquiera de las modalidades que
otorga el Fondo. Asimismo, el personal militar y policial pensionable, al
pasar a la situación de retiro sin haber sido beneficiado por el Fondo,
puede solicitar la devolución del total de sus aportes, más los intereses
generados, que serán inferiores a los que cobra el Fondo por los
préstamos a sus aportantes; el cual tiene un plazo máximo de seis meses
para devolver los fondos solicitados”.
20. Teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 109 de la Constitución
Política que señala que la ley es obligatoria desde el día siguiente de su
publicación y los términos de la Ley 31826, que modificó el artículo 22
de la Ley 24686: este Tribunal aprecia que actualmente y por mandato
legal, el aporte del Fovipol dejó de ser obligatorio para el personal que se
ha beneficiado de dicho fondo, desde el 13 de julio de 2023, fecha en que
entró en vigor la referida modificatoria.
21. En ese sentido, se aprecia que el recurrente, al 28 de enero de 2021,
autorizó el descuento correspondiente para el pago respectivo, tanto del
aporte, como de la cuota del crédito hipotecario al que accedió a través
del Fovipol, esto antes de la entrada en vigor de la Ley 31826. Antes de
dicha fecha no ha cumplido con acreditar haber solicitado el cese de
dicho descuento. Aquí, cabe precisar que el actor accedió a un beneficio
del Fovipol conforme a lo dispuesto por el artículo 22 de la Ley 24686,
antes de su modificatoria actualmente vigente, tiempo para el cual, aun el
pago de las aportaciones resultaba obligatorio para el personal que
contaba con un beneficio. Razón por la cual, aun cuando solicitó el cese
de descuentos el 15 de septiembre de 202113, su denegatoria no supone
una lesión del derecho invocado.
22. Sin perjuicio de lo expuesto, este Tribunal aprecia que, desde la fecha de
vigencia de la Ley 31826, el recurrente no tiene obligación legal de
continuar con los aportes del Fovipol, razón por la cual, de considerarlo
pertinente, tiene expedito su derecho para revocar la autorización
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brindada sobre dicho descuento mediante la forma legal que considere
pertinente.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
PACHECO ZERGA
MONTEAGUDO VALDEZ
HERNÁNDEZ CHÁVEZ

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