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00006-2022-PI/TC
Sumilla: FUNDADA. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTA POR EL PODER EJECUTIVO CONTRA LA ORDENANZA REGIONAL N° 002-2016-GRA/CR.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240508
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Pleno. Sentencia 136/2024
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00006-2022-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
22 de marzo de 2024
Caso de la competencia en materia de pesca
de anchoveta
PODER EJECUTIVO C. GOBIERNO REGIONAL DE ÁNCASH
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional 002-
2016-GRA/CR, mediante la que se “establecen disposiciones para
ejecutar el programa de Apoyo Alimentario Regional (PAAR) como
mecanismo de promoción de consumo humano directo de anchoveta
programa destinado prioritariamente a la población de bajos recursos
económicos de las zonas urbano marginales y las zonas alto andinas
de la Región Áncash”
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
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Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
TABLA DE CONTENIDOS
Norma impugnada Parámetro de control
Constitución Política del Perú
Artículos: 2.22, 66, 67, 68, 189, 191 y 192.7
Ordenanza Regional Ley de Bases de la Descentralización
002-2016-GRA/CR Artículos 13, 14, 27 y 36, literales c) y d)
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículos 10.2, 36, 46 y 52
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
B-3. INTERVENCIÓN DE TERCERO
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
§2. BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD APLICABLE AL PRESENTE CASO
§3. AUTONOMÍA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES
§4. LA COMPETENCIA EN MATERIA DE PESCA
§5. ANÁLISIS DE LA ORDENANZA IMPUGNADA
III. FALLO
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Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 22 días del mes de marzo de 2024, en sesión de Pleno Jurisdiccional,
los magistrados Morales Saravia (presidente), Pacheco Zerga (vicepresidenta),
Domínguez Haro, Monteagudo Valdez, Ochoa Cardich y Hernández Chávez han
emitido la presente sentencia. El magistrado Gutiérrez Ticse, con fecha posterior,
votó a favor de la sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en
señal de conformidad con lo votado.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 25 de julio de 2022, el Poder Ejecutivo, representado por su procurador
público especializado en materia constitucional, interpone demanda de
inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional 002-2016-GRA/CR,
argumentando que la contraviene los artículos 2.22, 66, 67, 68, 189, 191 y 192.7 de
la Constitución; los artículos 13, 14, 27 y 36, literales c) y d), de la Ley de Bases de
la Descentralización; y los artículos 10.2, 36, 46 y 52 de la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales.
Por su parte, con fecha 14 de noviembre de 2022, el procurador público regional
del Gobierno Regional de Áncash contesta la demanda, negándola y
contradiciéndola en todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes presentan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de la ley
impugnada que, a manera de resumen, se presenta a continuación.
B-1. DEMANDA
− El procurador público especializado en materia constitucional del Poder
Ejecutivo alega en su demanda que la Ordenanza Regional 002-2016-GRA/CR
contraviene las competencias normativas del Poder Ejecutivo en materia de
pesca, por cuanto ha sido expedida sin previa coordinación, y sin considerar las
normas de alcance nacional que emite el Ministerio de la Producción
(Produce). En consecuencia, advierte que el Gobierno Regional de Áncash no
tenía a su alcance la información técnica que fundamente la expedición de
dicha ordenanza, como exigen el Decreto Ley 25977, Ley General de Pesca, y
el Decreto Legislativo 95, Ley del Instituto del Mar del Perú (Imarpe).
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Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
− Sostiene que la ordenanza impugnada contraviene el marco de competencias
que el Poder Ejecutivo ejerce a través de Produce en materia de regulación
pesquera, de conformidad con los artículos 189, 191 y 192.7 de la Constitución,
la Ley de Bases de la Descentralización (artículos 13, 14, 27 y 36, literales c)
y d)), y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (artículos 10.2, 36, 46 y 52).
− Señala que la ordenanza impugnada vulnera también las obligaciones
constitucionales en materia de medio ambiente y de protección de los recursos
naturales, de acuerdo con lo previsto en los artículos 2.22, 66, 67 y 68 de la
Constitución.
− Por ello, el demandante advierte que la mencionada ordenanza estaría
generando un acceso indebido al recurso de la anchoveta destinado al consumo
humano directo, al haber considerado en sus anexos a embarcaciones pesqueras
que no estaban habilitadas para su extracción y que no cumplían con las
condiciones establecidas por Produce para obtener permisos de pesca,
afectando así la explotación racional de un recurso que ya se encuentra
plenamente explotado.
− De igual forma, el recurrente cuestiona que el “Programa de Apoyo
Alimentario Regional” (PAAR), al que se hace mención en la ordenanza
impugnada, no haya tomado en cuenta el programa nacional “A comer
pescado”, que busca fomentar el incremento del consumo de productos
hidrobiológicos en todo el país.
− En relación con lo expuesto, asevera que la creación y desarrollo de programas
de este tipo se encuentra en el ámbito de las competencias de Produce, de
acuerdo a lo establecido por el artículo 6.4 del Decreto Legislativo 1047. En
consecuencia, aduce que la ordenanza cuestionada también ha vulnerado las
competencias normativas del Poder Ejecutivo en materia de promoción de
programas de alcance nacional.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda son los siguientes:
− El Gobierno Regional de Áncash, a través de su procurador público regional,
expone que el artículo 192 de la Constitución otorga competencia a los
gobiernos regionales en materia de pesquería y medio ambiente, entre otros
ámbitos.
− Manifiesta que la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, en su artículo 9,
estipula que los gobiernos regionales son competentes para promover el
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Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los programas y planes
correspondientes. También afirma que su artículo 10, inciso a), contempla
como competencia exclusiva de los gobiernos regionales el planificar el
desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos
correspondientes en armonía con el plan regional de desarrollo.
− Asimismo, detalla que el artículo 52, inciso a), de dicha ley orgánica, otorga a
los gobiernos regionales funciones específicas para formular, aprobar, ejecutar,
evaluar, dirigir, controlar y administrar planes y políticas en materia pesquera
y de producción acuícola en la región. Además, indica que el artículo 60, inciso
a), les atribuye competencia para formular, aprobar, y evaluar políticas en
materias de desarrollo social e igualdad de oportunidades.
− Alega que el artículo 2 de la Ley General de Pesca establece que “Son
patrimonio de la Nación los recursos hidrobiológicos contenidos en las aguas
jurisdiccionales del Perú. En consecuencia, corresponde al Estado regular el
manejo integral y la explotación racional de dichos recursos, considerando que
la actividad pesquera es de interés nacional”.
− Anota que la mencionada ley, en su artículo 11, señala que Produce, según el
tipo de pesca y la situación de los recursos que se explotan, establecerá el
sistema de ordenamiento que concilie el principio de sostenibilidad de los
recursos pesqueros o conservación en el largo plazo, con la obtención de los
mayores beneficios económicos y sociales. El artículo 21 del mencionado
instrumento legal dispone textualmente que el Estado promueve
preferentemente las actividades extractivas de los recursos hidrobiológicos
destinados al consumo humano directo.
− Por otro lado, el procurador de la parte demandada sostiene que el PAAR se
llevará a cabo a través de un convenio entre los armadores artesanales para
consumo humano directo debidamente registrados en la Dirección Regional de
Producción de Áncash y el Gobierno Regional de Áncash.
− Advierte que todas las embarcaciones pesqueras artesanales señaladas en los
anexos de la ordenanza impugnada cuentan con permisos de pesca publicados
en la página web de Produce, y que las mismas no se encuentran exceptuadas
de la extracción del recurso anchoveta para el consumo humano directo, lo que
puede ser verificado precisando el nombre o el número de matrícula de la
embarcación pesquera.
− Asevera que solamente nueve embarcaciones pesqueras artesanales de hasta 10
m3 de capacidad de bodega, comprendidas en los anexos I y II de la ordenanza,
no han sido consideradas por Produce para realizar pesca del recurso de
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Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
anchoveta, pero subraya que esto ha ocurrido por desidia de dicha entidad,
puesto que se encuentran consideradas en su página web con permisos vigentes.
En tal sentido, recalca que no se encuentran prohibidas para la pesca del recurso
anchoveta para el consumo humano directo.
− La parte demandada aduce que el programa nacional “A comer pescado” no es
de carácter social, por cuanto se trataría de un programa destinado al fomento
de los mercados para el desarrollo de la actividad pesquera de consumo
humano directo, y que no es equivalente o se contrapone con el PAAR.
− Por último, manifiesta que la demanda de inconstitucionalidad contra la
Ordenanza Regional 002-2016- GRA-CR sería un intento de perjudicar la
pesca de consumo humano directo del recurso de anchoveta que realizan
pequeñas embarcaciones artesanales de hasta 10 m3 de capacidad de bodega.
B-3. INTERVENCIÓN DE TERCERO
El Tribunal Constitucional, mediante auto de fecha de 16 de enero de 2023, decide
incorporar a la “Asociación de Armadores Artesanales de Anchoveta para CHD
Áncash Costa” en calidad de tercero.
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
1. En el presente caso se analizarán los presuntos vicios de inconstitucionalidad
alegados por el Poder Ejecutivo contra la totalidad de la Ordenanza Regional
002-2016-GRA/CR, toda vez que habría vulnerado los artículos 2.22, 66, 67,
68, 189, 191 y 192.7 de la Constitución; los artículos 13, 14, 27 y 36, literales
c) y d), de la Ley de Bases de la Descentralización; y los artículos 10.2, 36, 46
y 52 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
2. En consecuencia, corresponde determinar si es que el Gobierno Regional de
Áncash ha actuado dentro de los alcances de su competencia compartida en
materia de pesca artesanal al emitir la citada ordenanza o si, por el contrario, al
hacerlo ha vulnerado las competencias del Poder Ejecutivo.
§2. BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD APLICABLE AL PRESENTE CASO
3. De conformidad a lo estipulado en el primer párrafo del artículo 74 del Nuevo
Código Procesal Constitucional, la infracción contra la jerarquía normativa de
la Constitución puede ser: (i) directa o indirecta, (ii) de carácter total o parcia;
y, (iii) tanto por la forma como por el fondo.
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Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
4. La infracción directa se produce cuando la norma legal resulta contraria a lo
establecido o prohibido, expresamente, por una disposición constitucional. Así,
el parámetro de control que permitirá verificar la constitucionalidad del
dispositivo legal se reducirá única y exclusivamente a la Norma Fundamental.
5. Por otro lado, en el caso de la inconstitucionalidad indirecta se requiere recurrir
a disposiciones de rango legal, por cuanto la regulación específica de la materia
en controversia no fue abordada en la Constitución, sino que lo ha sido por
normas legales aprobadas de conformidad con el marco dispuesto por aquella.
6. En casos como estos, el análisis de constitucionalidad no puede basarse en un
mero juicio de compatibilidad directa entre la norma cuestionada y la
Constitución, sino que su análisis requerirá que se verifique su conformidad
con una norma legal perteneciente al parámetro o bloque de constitucionalidad.
7. Estas disposiciones, del mismo rango que la controlada, a las que se debe
recurrir para resolver el caso, se denominan normas interpuestas. Estas últimas
conforman un esquema trilateral, donde el parámetro de control está
constituido por la propia Constitución y la norma interpuesta, en tanto que la
ley o norma con rango de ley es la disposición objeto de control.
8. De lo expuesto se colige que, si la disposición impugnada no resulta conforme
directamente a la norma interpuesta, será contraria de manera indirecta a la
Constitución.
9. Como ya advirtió este Tribunal en el fundamento 14 de la Sentencia 00007-
2019-PI/TC, el contenido específico de las ordenanzas no se encuentra
regulado por la Constitución, sino que su artículo 191 se limita a establecer que
los gobiernos regionales gozan de autonomía política y encomienda al
legislador el diseño de las funciones y atribuciones que habrán de ponerse a
cargo de cada una de estas instancias subnacionales.
10. Pero estas no operan de modo independiente o autárquico, sino que lo hacen
en el contexto de las leyes y los planes nacionales y locales de desarrollo,
conforme se encuentra ordenado por el artículo 192 de la Constitución, el cual
dispone que los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía
regional, y fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su
responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de
desarrollo.
11. En consecuencia, para evaluar la constitucionalidad de las ordenanzas
expedidas por los gobiernos regionales en las materias de su competencia se
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Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
deberán tomar en cuenta las normas expedidas por el gobierno nacional, a fin
de verificar que unas y otras se encuentren en concordancia.
12. La Constitución y las leyes que desarrollan su contenido respecto de la
competencia controvertida en el presente caso determinan el bloque de
constitucionalidad que servirá como parámetro de control de la disposición
impugnada.
13. En tal sentido, para resolver el presente caso, este Tribunal deberá tomar en
cuenta la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización (LBD); la Ley
27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR); la Ley 26821, Ley
Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
(LOASRN); y, finalmente, para analizar las potestades del Poder Ejecutivo,
será necesario recurrir a la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
(LOPE), al Decreto Legislativo 1047, Ley de Organización y Funciones del
Ministerio de la Producción (Ley de Produce), al Decreto Ley 25977, Ley
General de Pesca (LGP), y al Decreto Legislativo 95, Ley del IMARPE, en lo
que resulte aplicable.
§3. AUTONOMÍA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES
14. Con respecto a la autonomía de los gobiernos regionales, la Constitución ha
establecido que dentro del proceso de descentralización los gobiernos
regionales son instrumentos vitales. Por ello, es importante resaltar el papel que
se asigna a los gobiernos regionales, a los que no solamente se debe concebir
como entidades encargadas de enfrentar y atender los requerimientos que se
presentan en sus respectivas jurisdicciones, sino también y, principalmente,
como medios para materializar la descentralización del gobierno nacional, en
tanto entidades que representan a los ciudadanos de su respectiva
circunscripción territorial, quienes eligen a sus autoridades a través de
elecciones y que por medio de los mecanismos de democracia directa
participan en las actividades de su respectivo gobierno regional (Cfr. Sentencia
00007-2019-PI/TC, fundamento 3).
15. Precisamente, para que puedan cumplir con su papel como instrumentos de la
descentralización, los artículos 191 y 192 de la Constitución les ha otorgado a
los gobiernos regionales plena autonomía política, económica y administrativa
en los asuntos de su competencia.
16. Sin embargo, la autonomía no debe confundirse con autarquía, pues esta debe
ser ejercida de conformidad con la Constitución y las leyes. La autonomía que
poseen los gobiernos regionales no significa que el desarrollo normativo
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Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
ejercido por estos se realice en un ordenamiento jurídico aislado, sino que su
regulación se enmarca en un sistema nacional armónico.
17. En ese orden de ideas, la autonomía de los gobiernos regionales encuentra
como primer límite el ordenamiento jurídico nacional, que funciona como
marco para el uso de esta atribución; por lo tanto, las ordenanzas regionales
emitidas deben ser acordes con la Constitución y las demás leyes destinadas a
regular el procedimiento de elaboración de normas y su contenido (bloque de
constitucionalidad).
§4. LA COMPETENCIA EN MATERIA DE PESCA
18. Este Tribunal advierte que lo que se debate en el presente caso es si el gobierno
regional demandado, al expedir la ordenanza impugnada, transgredió el marco
constitucional que limita el ejercicio de dicha facultad, y si ello afectó el ámbito
competencial que el gobierno nacional ejerce a través de Produce en materia
de pesca artesanal; concretamente, respecto a la anchoveta como recurso
natural.
19. Hay que tener en cuenta que este caso en concreto plantea la existencia de un
conflicto competencial, pues la controversia gira en torno a determinar qué
entidad estatal tiene la atribución para regular la pesca artesanal.
20. Conforme a lo establecido en el artículo 109 del Nuevo Código Procesal
Constitucional, y a lo determinado por este Tribunal en reiterada
jurisprudencia, el proceso de inconstitucionalidad es la vía procesal idónea para
analizar un conflicto de competencias que se haya manifestado en una norma
con rango de ley, como ocurre en este caso con la ordenanza regional
cuestionada.
21. Por lo tanto, este Tribunal debe pronunciarse respecto de la autoridad a la que
corresponde la competencia para regular la pesca artesanal en el marco de lo
dispuesto por la Constitución y las normas pertinentes del bloque de
constitucionalidad; y, en consecuencia, deberá determinar si la ordenanza
impugnada resulta conforme a dichas normas.
22. Al respecto, se debe tener en cuenta, en primer lugar, cuáles son los tipos de
competencias objeto de análisis en un proceso competencial, Así, estas pueden
ser:
(i) exclusivas, cuando son asignadas en exclusividad, aunque pueden ser a su
vez positivas si son susceptibles de ser delegadas, o negativas si ello no es
posible, en cuyo caso serán también excluyentes;
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Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
(ii) compartidas, cuando se reparten responsabilidades sobre una materia entre
dos o más niveles de gobierno; o,
(iii) delegadas, si un nivel de gobierno realiza una delegación de competencias
a otro nivel distinto, conforme a ley, y se abstiene de tomar decisiones
sobre la materia o función delegada.
23. Ahora bien, con relación al tipo de controversia, este Tribunal ha detallado que:
(…) en aquellos casos en los cuales deba definirse competencias o
atribuciones que cuenten con desarrollo constitucional, pero que generen
confusión al momento de interpretar y definir titularidad, sobre todo
cuando, por la naturaleza de los órganos y funciones, se reconozcan
competencias compartidas ―como es el caso de los Gobiernos Locales y
Regionales―, el análisis de competencia deberá superar el Test de la
Competencia, método mediante el cual el Tribunal analiza las materias
asignadas a los sujetos constitucionales en conflicto bajo los parámetros de
actuación desarrollados, según se trate del ejercicio de competencias (…)
exclusivas, compartidas o delegables (Sentencia 00013-2003-CC/TC,
fundamento 10.3).
24. Por ello, resulta relevante aplicar el test de la competencia, desarrollado en la
Sentencia 00020-2005-PI/TC, fundamento 32 y siguientes. Dicho test está
comprendido por un conjunto de principios, como son: el principio de unidad,
de competencia, de efecto útil y poderes implícitos, y de progresividad en la
asignación de competencias y transferencia de recursos.
25. El principio de unidad se desprende del artículo 43 de la Constitución, que
establece, entre otras cosas, que el Estado es uno e indivisible, pero que su
gobierno es descentralizado. Por otro lado, el artículo 189 de la Constitución
prescribe que en el territorio de la República “se constituye y organiza el
gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la
Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado”.
26. De allí se deriva, a su vez, el principio de cooperación y lealtad regional y local,
según el cual los gobiernos regionales y locales no pueden dictar normas que
se encuentren en contradicción con las políticas nacionales; deben colaborar
entre sí y con el Gobierno Nacional; y no deben realizar actos o adoptar
medidas que comprometan las competencias o el cumplimiento de los fines
constitucionales asignados a otros entes estatales.
27. Así, el proceso de descentralización no degenerará en uno de desintegración,
ni la autonomía que les ha sido reconocida se convertirá en autarquía o
soberanía interna.
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Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
28. El principio de unidad resulta determinante al momento de evaluar la atribución
de competencias que no se encuentren definidas normativamente de manera
clara y precisa. Es conforme a este principio que los gobiernos regionales y
locales no tienen más competencias que aquellas que la Constitución y las leyes
orgánicas les hayan concedido. El resto de las competencias recae en el
gobierno nacional, a tenor de la cláusula de residualidad. A esto se le conoce
como el principio de taxatividad, el cual se desprende del artículo 192 de la
Constitución, que establece cuáles son las competencias de los gobiernos
regionales.
29. Ahora bien, de acuerdo con el principio de competencia, los gobiernos
regionales son entes que gozan de atribuciones en el ámbito de su
circunscripción territorial para regular válidamente las materias que les han
sido asignadas por las normas pertinentes. Estas normas se articulan en nuestro
ordenamiento jurídico no solo mediante el criterio de jerarquía, sino también
mediante el criterio de competencia.
30. No obstante, para que las ordenanzas resulten válidas y eficaces deben emitirse
de conformidad con la Constitución y las leyes orgánicas, pero no por el rango
superior de estas últimas, sino porque la Constitución misma delega la
determinación o delimitación de las competencias de los órganos
constitucionales a estas leyes, de manera que no pueden emitirse ordenanzas
contrarias a ellas, pues de lo contrario incurrirían en un vicio de
inconstitucionalidad indirecta.
31. Si bien conforme al artículo 106 de la Constitución existe una reserva de ley
orgánica para regular la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado
previstas en la Constitución, ello no impide que, en concordancia con tales
normas, se desarrolle lo referente a determinadas actividades, funciones o
servicios públicos mediante otras leyes.
32. En tal sentido, la validez y eficacia de una ordenanza se encuentra supeditada
a su compatibilidad con la Constitución y las leyes que atribuyen competencias;
es decir, aquellas que, como ya indicó supra, integren el bloque de
constitucionalidad aplicable según la materia.
33. Asimismo, en cuanto a los principios de efecto útil y poderes implícitos y de
progresividad en la asignación de competencias y transferencia de recursos,
este Tribunal ha resaltado en su jurisprudencia lo siguiente:
(i) el principio de efecto útil y poderes implícitos, que establece que cada
vez que una norma confiere una competencia a los Gobiernos
regionales, debe presumirse que esta contiene normas implícitas de
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Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
subcompetencia (que permiten reglamentar la legislación a emitir), sin
las cuales el ejercicio de la atribución conferida carecería de eficacia o
utilidad; y,
(ii) el principio de progresividad en la asignación de competencias y
transferencia de recursos, según el cual el proceso de descentralización
del poder estatal no es un acto acabado, sino que se realiza
paulatinamente. Esto último debe entenderse respecto de las
competencias compartidas o de las delegables, y no respecto de las
competencias exclusivas del Gobierno Nacional (Sentencia 0004-2009-
PI/TC, fundamento 5).
34. En el presente caso, deberá determinarse si la competencia normativa del
Gobierno Regional de Áncash comprende la posibilidad de emitir una
ordenanza referente a la pesca artesanal del recurso hidrobiológico de la
anchoveta.
35. Debido a que la controversia del presente caso gira en torno a un recurso
natural, resulta pertinente recordar qué establecen las normas pertinentes del
bloque de constitucionalidad sobre la materia.
36. La Constitución regula lo referente al ambiente y los recursos naturales en el
Capítulo II del Título III, dedicado al régimen económico. Los artículos
pertinentes de esta sección señalan lo siguiente:
Artículo 66.- Los recursos naturales, renovables y no renovables, son
patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento.
Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su
otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho
real, sujeto a dicha norma legal. Artículo
Artículo 67.- El Estado determina la política nacional del ambiente.
Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales. Artículo
Artículo 68.- El Estado está obligado a promover la conservación de la
diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas.
37. Estas obligaciones estatales en materia de recursos naturales y conservación de
la diversidad biológica guardan relación con lo dispuesto en el artículo 2.22 de
la Constitución, que reconoce el derecho fundamental de toda persona “a gozar
de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida”.
38. Ahora bien, conforme al artículo 66 de la Constitución, por ley orgánica deben
fijarse las condiciones de utilización y otorgamiento a particulares de los
recursos naturales, los cuales son patrimonio de la Nación. Tal desarrollo
legislativo se ha realizado mediante la LOASRN, la cual dispone en su artículo
2 que esta tiene como objetivo:
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Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
(…) promover y regular el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, renovables y no renovables, estableciendo un marco adecuado
para el fomento a la inversión, procurando un equilibrio dinámico entre el
crecimiento económico, la conservación de los recursos naturales y del
ambiente y el desarrollo integral de la persona humana.
39. El artículo 3 de esta ley orgánica define a los recursos naturales como “todo
componente de la naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el ser humano
para la satisfacción de sus necesidades y que tenga un valor actual o potencial
en el mercado”, e incluye en su inciso c) a la diversidad biológica como recurso
natural, constituida por “las especies de flora, de la fauna y de los
microorganismos o protistos; los recursos genéticos, y los ecosistemas que dan
soporte a la vida”.
40. Asimismo, el artículo 6 de la LOASRN reafirma que el Estado es soberano en
el aprovechamiento de los recursos naturales y que su soberanía “se traduce en
la competencia que tiene para legislar y ejercer funciones ejecutivas y
jurisdiccionales sobre ellos”.
41. En concordancia con lo anterior, los artículos 13 y 15 de la LOASRN
preceptúan lo siguiente:
Gestión sectorial y transectorial de los recursos naturales
Artículo 13.- Las leyes especiales que regulen el aprovechamiento
sostenible de recursos naturales precisarán el sector o sectores del Estado
responsables de la gestión de dichos recursos e incorporarán mecanismos
de coordinación con los otros sectores a fin de evitar que el otorgamiento
de derechos genere conflictos por superposición o incompatibilidad de los
derechos otorgados o degradación de los recursos naturales.
La ley especial determina el Sector competente para el otorgamiento de
derechos para el aprovechamiento sostenible, en el caso de recursos
naturales con varios usos. Los sectores involucrados en su gestión deberán
emitir opinión previa a la decisión final del sector correspondiente.
Solución de conflictos
Artículo 15.- Las leyes especiales que regulen el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales determinan la prelación de derechos,
los procedimientos y las instancias administrativas y de gobierno con
competencia para la resolución de las controversias o conflictos que puedan
surgir a propósito de la gestión de los recursos naturales entre los sectores,
o entre éstos y los particulares.
42. Así, puede observarse que la LOASRN determina que mediante leyes
especiales se regula el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, se
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Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
precisa cuál es el sector responsable de la gestión de dichos recursos y se
incorporan mecanismos de coordinación con otros sectores.
43. En el ámbito legal, es la LGP la que establece en su artículo 2 que los recursos
hidrobiológicos contenidos en las aguas jurisdiccionales del Perú son
patrimonio de la Nación, y que, en consecuencia, “corresponde al Estado
regular el manejo integral y explotación racional de dichos recursos,
considerando que la actividad pesquera es de interés nacional”.
44. Ahora bien, para determinar en quién recae la competencia en controversia,
corresponde analizar las facultades de los gobiernos regionales. El artículo 191
de la Constitución estatuye que los gobiernos regionales “tienen autonomía
política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia”.
Asimismo, de acuerdo con el artículo 192, los gobiernos regionales
“promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones,
actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las
políticas y planes nacionales y locales de desarrollo”.
45. El artículo 192 de la Constitución contempla las siguientes competencias:
1. Aprobar su organización interna y su presupuesto.
2. Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las
municipalidades y la sociedad civil.
3. Administrar sus bienes y rentas.
4. Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los
servicios de su responsabilidad.
5. Promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y
programas correspondientes.
6. Dictar las normas inherentes a la gestión regional.
7. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura,
pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería,
vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente,
conforme a ley.
8. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la
ejecución de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto
regional.
9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su
competencia.
10. Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley.
46. Nótese que el inciso 7 del citado artículo 192 de la Constitución prescribe que
los gobiernos regionales son competentes para, entre otros asuntos, “promover
y regular actividades y/o servicios en materia de […] pesquería […] y medio
ambiente, conforme a ley”.
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Caso de la competencia en materia de pesca artesanal
47. Cabe destacar que es la Constitución la que delega la delimitación de las
competencias de los niveles de gobierno a las leyes orgánicas. Por ende, las
ordenanzas que emitan los gobiernos locales no pueden ser contrarias a las
leyes orgánicas y a las competencias que establece la Norma Fundamental,
pues, de ser así, incurrirían en un vicio de inconstitucionalidad indirecta,
conforme al marco desarrollado supra.
48. En línea concordante, la LBD y la LOGR desarrollan y regulan las
competencias exclusivas y compartidas de los gobiernos regionales. Conforme
al artículo 13 de la LBD, las competencias exclusivas son aquellas cuyo
ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de
gobierno conforme a la Constitución y la ley, mientras que las competencias
compartidas son aquellas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno,
que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley indica la
función específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel.
49. Asimismo, el artículo 15 de la LBD prevé que las competencias exclusivas y
compartidas de cada nivel de gobierno son las establecidas en dicha ley de
conformidad con la Constitución. Las funciones y atribuciones se distribuyen
y precisan a través de las Leyes Orgánicas del Poder Ejecutivo, de Gobiernos
Regionales y de Municipalidades, respectivamente, distinguiendo las
funciones de normatividad, regulación, planeamiento, administración,
ejecución, supervisión

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