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00011-2023-PI/TC
Sumilla: INFUNDADA. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTA CONTRA LOS INCISOS 3 Y 4 DEL ARTÍCULO 8-A DE LA LEY N° 29158, INTRODUCIDOS POR LA LEY N° 31810.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240508
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
Pleno. Sentencia 139/2024
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00011-2023-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
16 de abril de 2024
Caso del encargo del Despacho Presidencial
CONGRESISTAS C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el 25 % por ciento
del número legal de Congresistas contra la Ley 31810, Ley que
modifica la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, respecto al
encargo del Despacho de la Presidencia de la República y de su
gestión a través de tecnologías digitales
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
Caso del encargo del Despacho Presidencial 2
TABLA DE CONTENIDOS
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
§2. LA ELECCIÓN PRESIDENCIAL Y EL EJERCICIO DEL CARGO
§3. LAS ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y SU
COMPETENCIA PARA DIRIGIR LA POLÍTICA EXTERIOR
§4. EL DESPACHO PRESIDENCIAL Y SU ENCARGO A LOS VICEPRESIDENTES,
SEGÚN CORRESPONDA, CUANDO EL PRESIDENTE VIAJA AL EXTERIOR
§5. ANÁLISIS SUSTANTIVO DE LAS DISPOSICIONES IMPUGNADAS DE LA LEY
31810
5.1. SOBRE LA GESTIÓN REMOTA DEL DESPACHO PRESIDENCIAL
EMPLEANDO TECNOLOGÍAS DIGITALES
5.2. SOBRE LA JUSTIFICACIÓN DE LA URGENCIA Y LA NECESIDAD
DEL VIAJE DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA AL EXTERIOR DEL
PAÍS
III. FALLO
Caso del encargo del Despacho Presidencial 3
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 16 días del mes de abril de 2024, en sesión de Pleno Jurisdiccional,
los magistrados Morales Saravia (presidente), Pacheco Zerga (vicepresidenta),
Domínguez Haro y Ochoa Cardich han emitido la presente sentencia. Los
magistrados Gutiérrez Ticse y Hernández Chávez, con fecha posterior, votaron a
favor de la sentencia con fundamento de voto que se agrega. El magistrado
Monteagudo Valdez, emitió voto singular, que también se agrega. Los magistrados
intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 7 de setiembre de 2023, más del 25 % del número legal de congresistas
interpusieron una demanda de inconstitucionalidad contra los incisos 3 y 4 del
artículo 8-A, introducidos por la Ley 31810, “Ley que modifica la Ley 29158, Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo, respecto al encargo del despacho de la presidencia
de la República y de su gestión a través de tecnologías digitales”. En concreto,
sostienen que dichas disposiciones contravienen los artículos 115 y 206 de la
Constitución.
Por su parte, con fecha 19 de enero de 2024, el apoderado especial del Congreso de
la República contesta la demanda, negándola y contradiciéndola en todos sus
extremos, y solicitando que sea declarada infundada.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes presentan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad e
inconstitucionalidad de la ley impugnada que, a manera de resumen, se presentan a
continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos por los congresistas recurrentes en el presente proceso
de inconstitucionalidad contra la Ley 31810, son los siguientes:
– Alegan que la Constitución no regula un supuesto relativo a la ausencia de
vicepresidentes en funciones en caso de salida al exterior del presidente de la
República. Antes bien, advierten que la Norma Fundamental regula
expresamente el supuesto de impedimento temporal o permanente del
presidente de la República que no cuente con vicepresidentes, en cuyo caso,
asume sus funciones el presidente del Congreso de la República, de
Caso del encargo del Despacho Presidencial 4
conformidad con el primer párrafo del artículo 115 de la Constitución.
– Argumentan que, para resolver el presente caso, se debe considerar que, en los
ordenamientos jurídicos de países como Costa Rica, Colombia, Nicaragua y
Panamá, las disposiciones vinculadas a la encargatura del despacho
presidencial por viaje del presidente de la República al exterior se regulan
específicamente por la norma constitucional.
– Refieren en ese sentido que lo establecido por la Ley 31810, en cuanto modifica
la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, resulta inconstitucional, ya que las
cuestiones vinculadas a la encargatura del despacho presidencial por viajes al
exterior, deben ser reguladas a través de una disposición específica y concreta
del artículo 115 de la Constitución.
– Advierten que dicho artículo de la Norma Fundamental fija un procedimiento
que tiene como objeto que el presidente de la República encargue sus labores
administrativas, precisando que este, al salir del país, sólo conserva las
facultades de representación como jefe de Estado que personifica a la Nación.
– Los congresistas recurrentes afirman que la norma en cuestión no constituye
un desarrollo del supuesto que se establece en el artículo 115, referido a la
encargatura de las labores de administración, porque regula una nueva
situación no prevista por la Constitución, al crear la competencia de manejo
remoto del despacho presidencial.
– Aducen que el artículo 115 de la Constitución ya ha sido materia de una ley
interpretativa en lo que concierne a la sucesión presidencial por impedimento
temporal o permanente del presidente de la República que no cuenta con
vicepresidentes, en cuyo caso asume sus funciones el presidente del Congreso.
Subrayan que dicho criterio interpretativo se desarrolló respecto de una
competencia ya establecida, a diferencia de lo que se plantea en la Ley 31810,
donde se establece un nuevo supuesto de trabajo a distancia por parte del
presidente de la República, vulnerando expresamente lo previsto en la
Constitución.
– Asimismo, advierten que el uso de tecnología, empleado como fundamento en
la exposición de motivos del proyecto de ley que dio origen a la norma
impugnada, no sigue el criterio sentado por el Tribunal Constitucional en la
Sentencia 00006-2020-AI/TC, y que la norma impugnada no está orientada a
mejorar el desarrollo de la función pública, sino que buscaría dar una salida
específica a una situación no prevista.
– Por otro lado, aseveran que las leyes de desarrollo constitucional, como la que
Caso del encargo del Despacho Presidencial 5
se analiza en el presente caso, no pueden agregar de modo supletorio
atribuciones y competencias de carácter constitucional que la propia
Constitución no ha otorgado de modo expreso, ya que esto generaría, a su
juicio, “la acumulación de mayores poderes en determinadas autoridades”.
– De igual forma, sostienen que la aprobación de la ley impugnada debió haber
seguido el trámite previsto en el artículo 206 de la Constitución, que regula el
procedimiento de reforma constitucional, y que, sin embargo, en el presente
caso, el legislador ha evitado intencionalmente respetar dicho trámite que era
necesario, por el contenido normativo de la Ley 31810.
– Finalmente, manifiestan que del referido artículo 206 se desprende que la
Norma Fundamental de 1993 es una Constitución rígida, pues tal disposición
establece que en nuestro ordenamiento las reformas constitucionales deben
observar los mecanismos previstos por la propia Carta Política para su reforma.
Así, los congresistas recurrentes sostienen que cualquier norma legal que
pretenda modificar el texto constitucional sin cumplir con los requisitos que
establece el referido artículo, incurrirá en una vulneración evidente de la
Constitución.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda por la parte
demandada, son los siguientes:
– El apoderado especial del Congreso de la República solicita que la demanda de
inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley 31810 sea declarada infundada,
por cuanto, a su juicio, dicha ley no contraviene la Constitución.
– Advierte que el artículo 115 de la Norma Fundamental regula dos situaciones
relacionadas con el ejercicio de las funciones del presidente de la República,
que son: 1) el impedimento para ejercer sus funciones, la cual puede ser
temporal o permanente; y 2) la salida del territorio nacional con autorización
del Congreso.
– Sostiene que solo en los supuestos de impedimento, el presidente de la
República deja de asumir sus funciones y se produce la sucesión presidencial
en el siguiente orden:
➢ Primer vicepresidente (mientras dure el impedimento temporal y en el caso
de impedimento permanente puede ser hasta el final del mandato);
➢ Segundo vicepresidente (si no hay primer vicepresidente, mientras dure el
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impedimento temporal y en el caso de impedimento permanente puede ser
hasta el final del mandato); y,
➢ Presidente del Congreso (si no hay vicepresidentes, mientras dure el
impedimento temporal y en el caso de impedimento permanente debe
convocar a elecciones de inmediato).
– Aduce que si se realiza una lectura sistemática de los artículos 113, 114 y 115
de la Constitución, quedará claro que la salida del Presidente de la República
del territorio nacional no ha sido considerada como un supuesto de
impedimento, por lo que, a su juicio, el Presidente mantiene las atribuciones
que le encomienda la Norma Fundamental, concretamente, la de representar al
Estado fuera de la República (inciso 2 del artículo 118), y la de dirigir la política
exterior y las relaciones internacionales (inciso 11 del artículo 118).
– El apoderado de la parte demandada señala que el artículo 115 de la
Constitución no establece que el primer vicepresidente asume las funciones del
presidente de la República, sino que, más bien, dispone que se encarga del
despacho presidencial y, en su defecto, lo debe hacer el segundo vicepresidente.
Subraya que el constituyente no ha regulado el supuesto de que ninguno de los
dos vicepresidentes pueda encargarse de dicho asunto.
– Agrega que, si bien la Octava Disposición Final y Transitoria de la
Constitución establece que las normas de descentralización, y las relativas a los
mecanismos y al proceso para eliminar progresivamente los monopolios
legales otorgados en las concesiones y licencias de servicios públicos,
requieren de leyes de desarrollo constitucional, estos no serían los únicos
supuestos habilitantes para la expedición de tales leyes.
– Afirma que según lo establecido en la Sentencia 00005-2003-AI/TC, entre de
las leyes de desarrollo constitucional se encuentran las leyes orgánicas, las
cuales regulan la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado
previstas por la Constitución; y las otras materias, cuya regulación por dicho
medio esté contemplada en la Norma Fundamental.
– Sostiene que el presente caso es el de una ley de desarrollo constitucional, que
está relacionada con una ley orgánica, pues regula el funcionamiento del Poder
Ejecutivo, en lo que se refiere al despacho presidencial en el caso de que el
presidente de la República deba salir del territorio nacional.
– El apoderado especial del Congreso de la República asegura que la Ley 31810
no encarga el despacho presidencial a otro funcionario, por cuanto establece
que “en caso de que el presidente de la República deba salir del territorio
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nacional y no haya vicepresidentes en ejercicio, de manera excepcional, el
presidente de la República se mantiene a cargo del despacho presidencial
empleando tecnologías digitales” (artículo 8-A.3). En ese sentido, precisa que
la norma impugnada no atenta contra el artículo 115 de la Constitución.
– Por otra parte, arguye que, de conformidad con lo previsto en los artículos 102,
inciso 1; y 106 de la Constitución, la Ley 31810 no le asigna una función al
presidente de la República, sino más bien regula el funcionamiento del Poder
Ejecutivo, en lo que se refiere a la gestión del despacho presidencial cuando el
titular deba salir del territorio nacional y no haya vicepresidentes.
– Asevera que el Congreso de la República es competente para regular mediante
ley orgánica dos cuestiones: a) La estructura y funcionamiento de las entidades
del Estado previstas por la Constitución; y b) las otras materias cuya regulación
por ley orgánica está establecida en la Constitución.
– Por otro lado, sostiene que lo establecido en el artículo 8-A de la Ley 29158,
no constituye una reforma constitucional, por cuanto a través de una ley
orgánica se regula el funcionamiento de una de las entidades del Estado
previstas en la Constitución.
– Advierte, en primer lugar, que lo regulado en numeral 8-A.1 solo se limita a
reproducir lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 115 de la
Constitución. En segundo lugar, afirma que el numeral 8-A.2 precisa lo que
supone el encargo del despacho presidencial y su formalización en el caso de
que el presidente de la República deba salir del territorio nacional.
– En tercer lugar, refiere que el numeral 8-A.3 solo hace una precisión sobre la
gestión del despacho presidencial, en el caso de que el presidente de la
República deba salir del territorio nacional y no haya vicepresidentes en
ejercicio. Por último, menciona que el numeral 8-A.4 resulta conforme con lo
establecido por el artículo 102, inciso 9, de la Constitución.
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
1. En el presente caso se cuestiona la constitucionalidad de la Ley 31810, que
modifica la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), respecto al
encargo del Despacho de la Presidencia de la República y de su gestión a través
de tecnologías digitales.
2. La norma impugnada incorpora el artículo 8-A en la LOPE y cuenta con cuatro
Caso del encargo del Despacho Presidencial 8
incisos que establecen lo siguiente:
i. Cuando el presidente de la República sale del territorio nacional, el primer
vicepresidente se encarga del despacho (8-A.1.);
ii. El encargo del despacho de la Presidencia de la República supone el
ejercicio de funciones administrativas que permitan su normal
funcionamiento (8-A.2.);
iii. En caso de que el presidente de la República deba salir del territorio
nacional y no haya vicepresidentes en ejercicio, de manera excepcional, el
presidente de la República se mantiene a cargo del despacho presidencial
empleando tecnologías digitales. Añade que es obligatoria la
implementación de mecanismo de seguridad digital para el uso de dichas
tecnologías (8-A.3.); y,
iv. En el supuesto anterior, la solicitud de autorización de salida del territorio
nacional al presidente de la República contiene la justificación de la
urgencia y necesidad de la gestión del despacho de la Presidencia de la
República a través de tecnologías digitales y la garantía de la seguridad de
los medios a emplearse. Añade que el Congreso de la República evalúa la
particularidad de cada caso (8-A.4.).
3. Indicado lo anterior, debe precisarse que este Tribunal únicamente someterá a
control los referidos incisos 3 y 4 del artículo 8-A, que fueron impugnados en
la demanda.
4. A fin de resolver la controversia planteada, este Tribunal considera
indispensable analizar la elección presidencial y el ejercicio del cargo a la luz
de las disposiciones de la Constitución, además de desarrollar las atribuciones
del presidente de la República y su competencia para dirigir la política exterior,
las competencias de los vicepresidentes, y la naturaleza del encargo del
despacho presidencial cuando el presidente sale del país.
§2. LA ELECCIÓN PRESIDENCIAL Y EL EJERCICIO DEL CARGO
5. El capítulo IV del Título IV de la Constitución contiene las disposiciones
relacionadas con el modelo estructural del Poder Ejecutivo, cuyo titular es el
presidente de la República.
6. En dicho marco, el artículo 110 de la Constitución dispone que el presidente es
el jefe del Estado y personifica a la Nación. De igual forma, dicho apartado
regula los requisitos que ha de cumplir el ciudadano para resultar elegido en el
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cargo antes mencionado.
7. Por su parte, los artículos 111 y 112 de la Constitución establecen la forma de
elección democrática del jefe de Estado, así como la duración de su mandato.
En relación con el primer asunto, la Norma Fundamental establece que:
El Presidente de la República se elige por sufragio directo. Es elegido el
candidato que obtiene más de la mitad de los votos. Los votos viciados o
en blanco no se computan.
(…)
Junto con el Presidente de la República son elegidos, de la misma manera,
con los mismos requisitos y por igual término, dos vicepresidentes.
8. Asimismo, el artículo 116 de la Constitución indica la fecha de asunción del
cargo presidencial. Por lo tanto, dicho alto funcionario debe prestar juramento
de ley y asumir el cargo ante el Congreso el 28 de julio del año en que se realiza
la elección.
9. En cuanto a la duración del mandato presidencial, el artículo 112 de la
Constitución dispone que es de cinco años, sin reelección inmediata.
Transcurrido otro período constitucional, como mínimo, el expresidente puede
volver a postular.
10. Respecto de esta última disposición constitucional corresponde advertir que la
propia Norma Fundamental ha previsto los casos excepcionales en los que el
presidente de la República electo no llega a cumplir el período de cinco años
previsto. Esto puede deberse a un impedimento de carácter temporal o
permanente para el ejercicio de sus funciones.
11. En concordancia con lo expresado supra, los artículos 113 y 114 de la
Constitución han previsto la posibilidad de que el presidente de la República
sea vacado o suspendido en el ejercicio del cargo.
12. El impedimento de carácter temporal, de acuerdo con el artículo 114 de la
Constitución, se produce: i) cuando existe una incapacidad que impida que el
Presidente ejerza el cargo por determinado período inferior al restante para
cumplir su mandato, lo que debe ser declarado por el Congreso y ii) cuando el
Presidente se encuentre sometido a un proceso judicial en virtud de los
supuestos establecidos en el artículo 117 de la Norma Fundamental.
13. Por otro lado, el impedimento permanente se presenta cuando se declara la
vacancia del Presidente. El artículo 113 de la Constitución, establece que la
Presidencia de la República vaca por:
Caso del encargo del Despacho Presidencial 10
i) Muerte del alto funcionario;
ii) Su permanente incapacidad moral;
iii) Aceptación de su renuncia por el congreso;
iv) Salida del territorio nacional sin permiso del congreso, o no regresar a él
dentro del plazo fijado; o,
v) Destitución, tras haber sido sancionado por alguna de las infracciones
mencionadas en el artículo 117 de la Constitución.
14. Queda claro que en los casos previstos por los artículos 113 y 114 de la
Constitución, el presidente de la República no continúa ejerciendo el cargo, ya
sea de manera temporal en caso de suspensión, o de manera permanente,
cuando se configuran los supuestos que dan lugar a la vacancia de la
presidencia.
§3. LAS ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y SU COMPETENCIA
PARA DIRIGIR LA POLÍTICA EXTERIOR
15. La Constitución regula las atribuciones que corresponden al presidente de la
República, quien en nuestro ordenamiento jurídico cumple funciones de jefe
de Estado (artículo 110) y tiene a su cargo, además, la política general del
Gobierno (artículo 118.3).
16. Tales competencias han sido desarrolladas en el artículo 8 de la Ley 29158,
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE).
17. Como jefe de Estado, de acuerdo con dicha norma, el presidente ejerce las
siguientes funciones:
a) Cumplir y hacer cumplir la Constitución Política del Perú, los tratados,
leyes y demás disposiciones legales.
b) Representar al Estado, dentro y fuera de la República.
c) Velar por el orden interno y la seguridad exterior de la República.
d) Convocar a elecciones para Presidente de la República, representantes
al Congreso, Presidentes y Consejeros Regionales, así como para
Alcaldes y Regidores, y demás funcionarios que señala la ley.
e) Convocar al Congreso a legislatura extraordinaria; y firmar, en ese caso,
el decreto de convocatoria.
Caso del encargo del Despacho Presidencial 11
f) Dirigir mensajes al Congreso en cualquier época y, obligatoriamente,
en forma personal y por escrito, al instalarse la Primera Legislatura
Ordinaria Anual. Los mensajes anuales contienen la exposición
detallada de la situación de la República, así como las mejoras y
reformas que el Presidente juzgue necesarias y convenientes para su
consideración por el Congreso. Los mensajes del Presidente de la
República, salvo el primero de ellos, son aprobados por el Consejo de
Ministros.
g) Cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos
jurisdiccionales.
h) Cumplir y hacer cumplir las resoluciones del Jurado Nacional de
Elecciones.
i) Dirigir la política exterior y las relaciones internacionales; celebrar y
ratificar tratados.
j) Nombrar embajadores y ministros plenipotenciarios, con aprobación
del Consejo de Ministros, con cargo de dar cuenta al Congreso.
k) Recibir a los agentes diplomáticos extranjeros y autorizar a los cónsules
el ejercicio de sus funciones.
l) Presidir el Sistema de Defensa Nacional y organizar, distribuir y
disponer el empleo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del
Perú.
m) Adoptar las medidas necesarias para la defensa de la República, de la
integridad del territorio y de la soberanía del Estado.
n) Declarar la guerra y firmar la paz, con autorización del Congreso.
o) Conceder indultos y conmutar penas. Ejercer el derecho de gracia en
beneficio de los procesados en los casos en que la etapa de instrucción
haya excedido el doble de su plazo más su ampliatoria.
p) Conferir condecoraciones a nombre de la Nación.
q) Autorizar a los peruanos para servir en un ejército extranjero.
r) Conceder la extradición, con aprobación del Consejo de Ministros,
previo informe de la Corte Suprema de Justicia de la República.
s) Presidir el Foro del Acuerdo Nacional, pudiendo delegar tal función en
el Presidente del Consejo de Ministros.
t) Ejercer las demás funciones que la Constitución Política del Perú y las
leyes le encomiendan.
Caso del encargo del Despacho Presidencial 12
18. Por otra parte, la LOPE fija también las funciones que ejerce el Presidente
como jefe del Poder Ejecutivo, y que incluyen las de:
a) Dirigir y aprobar la política general del Gobierno.
b) Ejercer el derecho de iniciativa legislativa, con aprobación del Consejo
de Ministros.
c) Observar o promulgar las leyes aprobadas por el Congreso de la
República.
d) Administrar la Hacienda Pública según las reglas de responsabilidad y
transparencia fijadas por ley.
e) Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni
desnaturalizarlas, y dentro de tales límites, dictar decretos y
resoluciones.
f) Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con
fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere
el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso
puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.
g) Negociar los empréstitos.
h) Regular las tarifas arancelarias
i) Nombrar y remover a quienes ejerzan altos cargos en el Estado,
conforme a Ley.
j) Ser el portavoz autorizado del Gobierno.
k) Ejercer las demás funciones de gobierno y administración que la
Constitución Política del Perú y las leyes le encomienden.
19. Como puede apreciarse, entre las competencias constitucionales del Presidente,
en su condición de jefe de Estado, se encuentra la de “Dirigir la política exterior
y las relaciones internacionales; celebrar y ratificar tratados”, que reproduce la
contemplada en el inciso 11 del artículo 118 de la Norma Fundamental.
20. En ese sentido, la atribución del presidente de la República para dirigir la
política exterior cumple un fin constitucional de representación del Estado
peruano, en el marco de las relaciones que el Perú establece con otros Estados
y organismos internacionales.
21. El ejercicio de dicha función constitucional presupone la posibilidad de que el
presidente de la República pueda salir del país, de conformidad con lo
establecido en la Constitución.
Caso del encargo del Despacho Presidencial 13
22. Así las cosas, el inciso 9 del artículo 102 de la Constitución ha establecido la
posibilidad de que el Presidente pueda salir del país, pero, en tal caso, resulta
necesario contar con la autorización del Congreso de la República. Si el
Presidente sale del territorio nacional sin dicha autorización, incurre en una
causal de vacancia (artículo 113.4 de la Constitución). Se configura,
igualmente, la causal de vacancia si no regresa al país en el período establecido
por el Congreso.
23. Considerando lo anterior, el artículo 76 del Reglamento del Congreso (RCR)
ha regulado el procedimiento que debe seguir el Presidente a fin de que el
Parlamento le otorgue su autorización para salir del país. En concreto, el inciso
j) de dicho artículo dispone que:
Las proposiciones de resolución legislativa de autorización de viaje al
exterior deben indicar el lugar, los motivos y las fechas del viaje.
24. El procedimiento comienza con la propuesta del Poder Ejecutivo y termina con
la Resolución Legislativa del Congreso de la República, que eventualmente
autoriza la salida Presidente. En concordancia con dicha disposición, el artículo
4 de la Ley 28344, “Ley que regula la autorización de salida del territorio
nacional del Presidente de la República”, precisa que cuando el presidente se
encuentre de viaje en el exterior y requiera ampliar el plazo concedido, el
Congreso podrá prorrogar su plazo de permanencia.
25. Además, el artículo 5 de la Ley 28344 establece que el presidente del Consejo
de Ministros, dentro de los treinta días naturales posteriores a la conclusión de
cada viaje presidencial al exterior, debe presentar ante el Congreso un informe
que contenga:
i. El cumplimiento de los objetivos del viaje;
ii. La relación de actividades oficiales realizadas;
iii. Los gastos generados, y
iv. La información adicional que considere de interés para conocimiento del
Poder Legislativo.
26. Estando a lo expuesto, este Tribunal advierte que el constituyente ha previsto
que corresponde al Congreso autorizar (o no) la salida del Presidente al
exterior, y que el legislador ha precisado el procedimiento específico
relacionado con dicho supuesto, y ha establecido asimismo qué requisitos
deben ser cumplidos por el Ejecutivo al realizar la solicitud al Parlamento; así
Caso del encargo del Despacho Presidencial 14
como también, al culminar cada viaje presidencial.
27. Ahora bien, en lo que respecta a la resolución de la presente controversia, el
artículo 115 de la Norma Fundamental regula dos supuestos concretos y
completamente diferentes en los que la función de vicepresidente de la
República toma particular relevancia. Dicha disposición establece lo siguiente:
Artículo 115.- Por impedimento temporal o permanente del Presidente de
la República, asume sus funciones el Primer Vicepresidente. En defecto de
éste, el Segundo Vicepresidente. Por impedimento de ambos, el Presidente
del Congreso. Si el impedimento es permanente, el Presidente del Congreso
convoca de inmediato a elecciones.
Cuando el Presidente de la República sale del territorio nacional, el
Primer Vicepresidente se encarga del despacho. En su defecto, lo hace el
Segundo Vicepresidente1.
28. Como se puede observar, el primer párrafo del artículo 115 de la Constitución,
se refiere al supuesto en que el presidente de la República deja de ejercer sus
funciones (en forma temporal o permanente) y, en tal caso, el primer
vicepresidente (o el segundo a falta de éste) asume el cargo, es decir, ocupa el
lugar del presidente electo. A falta de ambos vicepresidentes, y en caso de que
el impedimento sea permanente, asume el presidente del Congreso y convoca
de inmediato a elecciones.
29. Cuando se produzca la sucesión del Presidente, de acuerdo con lo previsto en
el primer párrafo del artículo 115 de la Constitución, el primer vicepresidente
(o, en su defecto, el segundo vicepresidente) asume inmediatamente el cargo
de jefe de Estado y de jefe del Poder Ejecutivo, con las mismas prerrogativas
contempladas en la Constitución y la LOPE. Evidentemente, en dicho supuesto
el presidente de la República ha sido separado del cargo, temporal o
permanentemente, según el tipo de impedimento que se hubiese configurado.
30. Por otro lado, el segundo párrafo del artículo 115 de la Constitución regula la
figura del encargo del despacho presidencial al primer vicepresidente (o en su
defecto al segundo vicepresidente) a causa de la salida del presidente de la
República al exterior. En este supuesto, el presidente de la República continúa
ejerciendo el cargo, ya que la Constitución no ha previsto que cese por esta
razón, ni existe impedimento alguno para que así sea.
31. De lo expuesto se deriva que se configuran supuestos jurídico-constitucionales
distintos: en el primero, el Presidente deja el cargo. En cambio, en el segundo,
continúa ejerciéndolo, pero sólo se ha previsto la posible inexistencia de
1 Cursiva añadida.
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vicepresidentes en el primer supuesto.
32. Este Tribunal advierte que el constituyente ha omitido regular la salida al
exterior del presidente de la República con autorización del Congreso, sin que
exista un vicepresidente que pueda hacerse cargo del despacho.
33. Habiendo identificado este silencio del constituyente, en el ámbito de la
institución del Poder Ejecutivo y, específicamente, en lo relativo a la gestión
del despacho presidencial en caso de viaje al exterior del Presidente y ante la
ausencia de vicepresidentes, este Tribunal debe determinar si el legislador se
encuentra habilitado para expedir la regulación objeto de controversia, o no.
34. Para hacerlo, será necesario analizar el marco jurídico-constitucional aplicable
al despacho presidencial, tomando en cuenta, especialmente, la naturaleza de
las funciones que desempeña el vicepresidente cuando el Presidente sale al
exterior con autorización del Congreso.
§4. EL DESPACHO PRESIDENCIAL Y SU ENCARGO A LOS VICEPRESIDENTES, SEGÚN
CORRESPONDA, CUANDO EL PRESIDENTE VIAJA AL EXTERIOR
35. Se ha detallado supra que el presidente de la República encarga el despacho
presidencial cuando sale del territorio nacional. En este caso, como establece
el citado segundo párrafo del artículo 115 de la Constitución, los sujetos
habilitados para asumir esa encargatura son el primer vicepresidente y, en su
defecto, el segundo vicepresidente.
36. Corresponde subrayar aquí que, de acuerdo con esa disposición constitucional,
lo que se encarga no son las atribuciones constitucionales del Presidente, sino
tan solo la gestión administrativa del despacho.
37. En cuanto al desarrollo del mencionado marco constitucional, debe tenerse en
consideración que el artículo 9 de la LOPE precisa que el despacho presidencial
es “responsable de la asistencia técnica y administrativa a la Presidencia de la
República para el cumplimiento de sus competencias y funciones”.
38. Y, específicamente, el segundo párrafo de dicho artículo subraya que el
Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del despacho presidencial
“determina las funciones generales, estructura orgánica, así como las relaciones
entre los órganos que lo integran y su vinculación con las entidades públicas y
privadas”.
39. Este Tribunal aprecia que dicho ROF ha sido aprobado a través del Decreto
Supremo 077-2016-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano con fecha
Caso del encargo del Despacho Presidencial 16
6 de octubre de 2016, y fue posteriormente modificado por el Decreto Supremo
037-2017-PCM. En dicho cuerpo normativo se precisa que el despacho
presidencial es un organismo público ejecutor adscrito a la Presidencia del
Consejo de Ministros (artículos 1 y 2).
40. Asimismo, el artículo 4 del referido ROF establece las funciones generales que
cumple el despacho presidencial, como son:
a) Brindar asistencia técnica y administrativa al Presidente de la República
para el cumplimiento de sus competencias y funciones;
b) Organizar, programar, dirigir y realizar las actividades, eventos o
cualquier tipo de encuentro en las que participe el Presidente de la
República;
c) Coordinar con las entidades públicas, privadas y de la sociedad civil, el
desarrollo de las actividades programadas en las que participe el
Presidente de la República;
d) Brindar asesoramiento especializado en asuntos protocolares en todas
las actividades, eventos o cualquier tipo de encuentro en las que
participe el Presidente de la República en el país o el exterior, en
coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, cuando
corresponda;
e) Coordinar y gestionar el apoyo para la seguridad del Presidente de la
República y su familia;
f) Gestionar el apoyo para brindar seguridad a los Vicepresidentes de la
República, dignatarios, autoridades y otros vi
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