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00483-2021-PA/TC
Sumilla: FUNDADA. EN PRESENTE CASO SE ADVIERTE QUE LA ENTIDAD DEMANDADA HA VULNERADO EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO O DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA ACTORA, DE MODO QUE, REPONIENDO LAS COSAS AL ESTADO ANTERIOR A LA VULNERACIÓN, DEBE ORDENARSE A LA DEMANDADA QUE RESTITUYA LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE LA DEMANDANTE DESDE EL MOMENTO DE SU SUSPENSIÓN.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240508
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Sala Segunda. Sentencia 453/2024
EXP. N.° 00483-2021-PA/TC
LIMA
EPIFANÍA HUAMÁN BRITO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 11 días del mes de abril de 2024, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, ha emitido la presente sentencia. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Epifanía
Huamán Brito contra la resolución de fojas 92, de fecha 31 de julio de 2020,
expedida por la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia
de Lima, que declaró improcedente la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 15 de agosto de 20171, la recurrente interpone demanda de
amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto
de que se declaren nulas la Resolución 686-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990,
de fecha 24 de junio de 2008, y la Resolución 6915-2013-ONP/DPR/DL
19990, de fecha 22 de octubre de 2013; y que, como consecuencia de ello,
se restituya la vigencia de la Resolución 89740-2005-ONP/DC/DL 19990,
de fecha 12 de octubre de 2005, que le otorgó pensión de jubilación bajo los
alcances del Decreto Ley 19990. Asimismo, solicita el pago de los
reintegros dejados de percibir, los intereses legales, los costos y las costas
procesales.
La emplazada contesta la demanda2 solicitando que se la declare
infundada. Para ello, alega que las cuestionadas resoluciones administrativas
fueron expedidas después de que, bajo el principio de controles posteriores,
se verificara que la demandante se encontraba gozando de una pensión de
jubilación adelantada bajo los alcances del Decreto Ley 19990 sustentada en
documentación falsa, pues en uso de sus facultades de fiscalización se
demostró la irregularidad en la acreditación del periodo comprendido desde
el 3 de marzo de 1977 hasta el 20 de abril de 2000, por el cual se le
reconocieron aportaciones que le permitieron acceder a la pensión de
jubilación adelantada.
1 Fojas 11.
2 Fojas 35.
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El Noveno Juzgado Constitucional de Lima, mediante Resolución 4,
de fecha 10 de abril de 20193, declaró infundada la demanda, por considerar
que la parte demandante no ha probado la legalidad o veracidad de los
documentos presentados para acceder a la pensión, de lo que concluye que
la nulidad declarada de su pensión resulta legal y eficaz, y que no es
amparable la demanda incoada.
La Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de
Lima, con fecha 31 de julio de 20204, revocó la apelada y, reformándola,
declaró improcedente la demanda, por considerar que la demandante no ha
presentado en el proceso medio probatorio alguno que desvirtúe las pruebas
aportadas por la Oficina de Normalización Previsional (ONP), ni las
actuadas en el expediente administrativo, ni tampoco ha adjuntado medios
de prueba que acrediten de modo fehaciente la existencia del vínculo laboral
con sus exempleadores o los aportes efectuados al Sistema Nacional de
Pensiones durante el periodo comprendido desde el 15 de febrero de 1964
hasta el 28 de agosto de 1975 y del 3 de marzo de 1977 al 20 de abril de
2000. Agrega que lo pretendido debe ser dilucidado en un proceso más lato
que cuente con etapa probatoria, pues el proceso de amparo no contempla
dicha fase de acuerdo al artículo 9 del Código Procesal Constitucional, por
lo que deja a salvo el derecho de la demandante para que lo haga valer en la
vía ordinaria.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. En el presente caso, la pretensión tiene por objeto la restitución de la
pensión de jubilación que la demandante venía percibiendo, más el
pago de los devengados, los intereses legales y los costos procesales.
2. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la sentencia
emitida en el Expediente 00050-2004-PI/TC y otros acumulados, el
derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un
elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual
encuentra protección en el amparo de conformidad con los supuestos de
procedencia establecidos en el fundamento 37 de la sentencia recaída en
el Expediente 01417-2005-PA/TC.
3 Fojas 59.
4 Fojas 92.
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3. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su
naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones
necesarias para su goce, se concluye que las limitaciones o restricciones
temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente
sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este
derecho, por lo que debe efectuarse la evaluación en atención a lo antes
citado.
Consideraciones del Tribunal Constitucional
Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
4. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en
los siguientes términos:
[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido
esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso
judicial, sino también en el ámbito del procedimiento
administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en
toda circunstancia, el respeto —por parte de la Administración
pública o privada— de todos los principios y derechos
normalmente protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o
especializada, a los cuales se refiere el artículo 139 de la
Constitución5.
5. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el
debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía
genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por
ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas
previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones
a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún
condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas
en la práctica” (énfasis añadido)6.
6. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto
Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV,
numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido
procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo,
por cuya virtud:
5 Sentencia recaída en el expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento 4.
6 Sentencia recaída en el expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento 21.
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los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al
debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías
comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos
a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos
imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos
complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso
de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión
motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente,
y en un plazo razonable; y a impugnar las decisiones que los
afecten.
Sobre la fiscalización posterior
7. El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya
recibido la documentación a que se refiere el artículo 49; queda
obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la
autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las
informaciones y de las traducciones proporcionadas por el
administrado.
8. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, Ley que
establece la reestructuración integral de la ONP, esta tiene la obligación
de efectuar las acciones de fiscalización necesarias con relación a los
derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su
otorgamiento conforme a ley. Por tanto, la ONP está obligada a
investigar en caso de que encuentre indicios razonables de acceso ilegal
a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si existió
fraude para acceder a esta e iniciar las acciones legales
correspondientes.
9. Esto guarda correspondencia con el artículo 34.3 del TUOLPAG, que
establece:
[e]n caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración,
información o en la documentación presentada por el
administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia
respectiva para todos sus efectos, procediendo a declarar la nulidad
del acto administrativo sustentado en dicha declaración,
información o documento; e imponer a quien haya empleado esa
declaración, información o documento una multa en favor de la
entidad de entre cinco (5) y diez (10) Unidades Impositivas
Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la conducta
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se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX Delitos contra
la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al
Ministerio Público para que interponga la acción penal
correspondiente.
Análisis del caso concreto
10. En la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC, de fecha
30 de enero de 2024, este Tribunal estableció con carácter de
precedente vinculante las reglas a aplicar en el caso de que, como
resultado de una fiscalización posterior, se detecten irregularidades en
el otorgamiento de la pensión. Allí se precisa que la suspensión de una
pensión, por afectar un derecho fundamental, debe estar expresamente
prevista en una ley o norma con rango de ley, junto con los requisitos,
plazos y demás formalidades para que esto proceda, con las garantías
del debido procedimiento administrativo. Sin esta autorización legal, la
ONP no puede suspender el pago de la pensión.
11. La demandada, en la Resolución 686-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990, de
fecha 24 de junio de 20087, que suspendió la pensión de la demandante,
expone que tal suspensión se realiza de conformidad con el último
párrafo del artículo 3 del Decreto Supremo 063-2007-EF, que prescribía
lo siguiente:
En todos los casos que la ONP compruebe que existen indicios
razonables de falsedad, adulteración y/o irregularidad en la
documentación y/o información a través de la cual se ha
reconocido derechos pensionarios, ésta queda facultada para
suspender los efectos de los actos administrativos que los
sustentan.
12. En primer término, corresponde determinar si este decreto supremo
invocado por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente
la decisión de suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe
tener presente que, de acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la
Constitución, el presidente de la República tiene la potestad de
reglamentar las leyes “sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro
de tales límites, dictar decretos y resoluciones”.
7 Fojas 139 del expediente administrativo.
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13. Mediante el precitado Decreto Supremo 063-2007-EF fue aprobado el
Reglamento de la Ley 28991, Ley de Libre Desafiliación Informada,
Pensiones Mínima y Complementaria, y Régimen Especial de
Jubilación Anticipada. Cabe precisar que en esta ley no se hace
referencia a la facultad de la ONP de suspender el pago de una pensión.
Dicho de otro modo, la facultad de la ONP de suspender una pensión no
estaba prevista en la Ley 28991, sino que estaba regulada autónoma o
independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 063-2007-
EF.
14. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente
cabe en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que
no afecten los derechos básicos de los interesados”8. En otras palabras,
los reglamentos autónomos o independientes son estrictamente de
organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar
derechos u obligaciones de las personas o administrados.
15. Desde esta perspectiva, el último párrafo del artículo 3 del Decreto
Supremo 063-2007-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del
demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición
alguna contenida en una ley y afectar, sin respaldo en norma expresa
con rango de ley, el derecho fundamental a la pensión de la
demandante, al facultar a la ONP a suspender su pago.
16. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 063-2007-EF, luego de
su derogación haya sido reemplazado por otra norma del mismo rango,
donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del pago de la
pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto supremo
que, independientemente de una ley, facultara a la ONP a suspender el
pago de una pensión, por ser esto materia reservada a una norma con
rango de ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este Tribunal ha
diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los reglamentos
ejecutivos o secundum legem que expide el presidente de la República
de los reglamentos “independientes”, los cuales, además de
autoorganizar la Administración y regular relaciones de sujeción
especial, son expedidos en caso de lege silente, siempre y cuando la
materia a ser reglamentada no esté sujeta a reserva a favor de la ley:
8 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, t. I, Madrid 1997, p. 202.
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La fuerza normativa de la que está investida la Administración se
manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad
reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada
directamente a las leyes e indirectamente a la Constitución,
puede, de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni
desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el servicio que la
Administración brinda a la comunidad. Los primeros son los
llamados reglamentos secundum legem, de ejecución, o
reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a
complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se
deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las
reglas, principios y conceptos básicos de la materia que se quiere
regular, dejando a la Administración la facultad de delimitar
concretamente los alcances del marco general establecido en ella.
Los segundos son los denominados reglamentos extra legem,
independientes, organizativos o normativos, los que se
encuentran destinados a reafirmar, mediante la autodisposición,
la autonomía e independencia que la ley o la propia Constitución
asignan a determinados entes de la Administración, o, incluso, a
normar dentro de los alcances que el otorgamiento legal les
concede, pero sin que ello suponga desarrollar directamente una
ley9.
17. En el presente caso, mediante la Resolución 89740-2005-ONP/DC/DL
19990, de fecha 12 de octubre de 200510, se resolvió otorgar a la
recurrente pensión de jubilación adelantada al amparo del Decreto Ley
19990, por la suma de S/ 1,100.00, a partir del 21 de abril de 2000, la
cual se encuentra actualizada en la suma de S/. 1,150.00.
18. De otro lado, casi tres años después, a través de la Resolución 686-
2008-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 24 de junio de 200811, la
demandada suspendió el pago de la pensión de jubilación de la
recurrente, a partir de agosto de 2008, de conformidad con lo ordenado
en el último párrafo del artículo 3 del Decreto Supremo 063-2007-EF.
Asimismo, mediante la Resolución 6915-2013-ONP/DPR/DL 19990,
de fecha 22 de octubre de 201312, se declaró la nulidad de la Resolución
89740-2005-ONP/DC/DL 19990; y por Resolución 42204-2013-
ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 5 de noviembre de 201313, la ONP
9 Sentencia recaída en el Expediente 00001/0003-2003-AI/TC, fundamento 15.
10 Fojas 1.
11 Fojas 139 del expediente administrativo.
12 Fojas 3.
13 Fojas 286 del expediente administrativo.
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denegó a la demandante la pensión de jubilación del Decreto Ley 19990
solicitada.
19. Este Tribunal aprecia, en primer término, que, como se ha sustentado
supra, la suspensión del pago de la pensión ordenada por la mencionada
resolución no tuvo respaldo en norma alguna con rango de ley, sino en
un reglamento de ejecución sin cobertura en la ley para regular la
suspensión del pago de pensiones, por lo que fue inconstitucional e
ilegal.
20. En segundo lugar, la ONP declaró la nulidad casi ocho años después de
haber dictado la resolución que otorgó la pensión. Es decir, que lo hizo
en un momento en el que había prescrito largamente el plazo previsto
en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, para
declarar la nulidad de oficio de dicho acto administrativo. Por este
hecho, esta suspensión es también inconstitucional, pues lo contrario
significaría admitir que la suspensión de la pensión se convierta, en los
hechos, en una nulidad de oficio al margen del plazo legal de
prescripción. Cabe acotar que, con esta suspensión, se transgrede la
presunción de validez de los actos administrativos, que garantiza su
eficacia, sus efectos y la forma en que estos se producen, expresamente
prevista en el artículo 9 del TUOLPAG, que establece:
Todo acto administrativo se considera válido en tanto su
pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o
jurisdiccional, según corresponda.
21. Por lo hasta acá glosado, la ONP ha vulnerado el derecho al debido
proceso o debido procedimiento administrativo de la actora, de modo
que, reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, debe
ordenarse a la demandada que restituya la pensión de jubilación de la
demandante desde el momento de su suspensión; esto es, el mes de
agosto de 2008, más el pago de intereses legales, de conformidad con lo
dispuesto en el considerando 20 del auto emitido en el Expediente
02214-2014-PA/TC, que constituye doctrina jurisprudencial.
22. En lo que se refiere al pago de los costos procesales, corresponde que
sean abonados conforme al artículo 28 del Nuevo Código Procesal
Constitucional, sin el pago de las costas del proceso.
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23. Sin perjuicio de lo anterior, si la ONP considera que existen evidencias
de que el otorgamiento de la pensión de la accionante fue consecuencia
de la comisión de una infracción penal, deberá comunicarlo al
Ministerio Público, a fin de que proceda conforme a sus atribuciones.
En caso de que se instaure un proceso penal, la nulidad de oficio de la
resolución de otorgamiento de pensión podrá ser declarada en el plazo
de dos años contado a partir de la notificación a la autoridad
administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, conforme al
artículo 213.3 del TUOLPAG.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULAS la
Resolución 686-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 24 de junio de
2008, y la Resolución 6915-2013-ONP/DPR/DL 19990, de fecha 22 de
octubre de 2013.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a la
demandada que restituya la pensión de jubilación de la recurrente,
desde el mes de agosto de 2008, más el pago de los intereses legales y
los costos del proceso.
3. Declarar IMPROCEDENTE el pago de las costas del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO

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