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00801-2023-PA/TC
Sumilla: FUNDADA. SE DETERMINA QUE SE HA VULNERADO EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO O AL DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEMANDANTE, DE MODO QUE, AL REPONER LAS COSAS AL ESTADO ANTERIOR A LA VULNERACIÓN, SE DEBE ORDENAR A LA DEMANDADA QUE RESTITUYA SU PENSIÓN DE JUBILACIÓN DESDE EL MOMENTO DE LA SUSPENSIÓN, ESTO ES, EL MES DE ENERO DE 2016, MÁS EL PAGO DE INTERESES LEGALES.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240508
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
Sala Segunda. Sentencia 485/2024
EXP. N.° 00801-2023-PA/TC
LA LIBERTAD
ELVIRA CHILÓN RODAS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 12 días del mes de abril de 2024, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Elvira Chilón
Rodas contra la sentencia de fojas 233, de fecha 9 de noviembre de 2022,
expedida por la Tercera Sala Especializada en lo Civil de la Corte Superior
de Justicia de La Libertad, que declaró infundada la demanda de amparo de
autos.
ANTECEDENTES
La recurrente, con fecha 22 de marzo de 20191, interpone demanda de
amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP) solicitando
que se declare inaplicable la Resolución 00768-2015-
ONP/DPR.IF/DL19990, de fecha 4 de diciembre de 2015, que suspendió su
pensión de jubilación; y que, en consecuencia, se le restituya su pensión de
jubilación bajo los alcances del Decreto Ley 19990, con el pago de las
pensiones devengadas, los intereses legales y los costos procesales.
Manifiesta que por Resolución 071980-2010-ONP/DPR.SC/DL 19990, de
fecha 25 de agosto de 2010, se le otorgó por mandato judicial pensión de
jubilación del régimen general del Decreto Ley 19990 a partir del 22 de
agosto de 2005, actualizada en la suma de S/.415.00, y que esta fue
suspendida por la emplazada mediante Resolución 00768-2015-
ONP/DPR.IF/DL19990, de fecha 4 de diciembre de 2015, a partir del mes
de enero de 2016.
La Oficina de Normalización Previsional contesta la demanda y
solicita que se la declare improcedente. Alega que la Administración ha
ejercido de manera legítima su facultad de fiscalización posterior, por lo
cual suspendió el pago de la pensión de la actora, al comprobar que dentro
del procedimiento de verificación posterior se descubrió que la pensión de la
recurrente se otorgó sobre la base de documentación con indicios de
1 Fojas 55.
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falsedad. No es, por tanto, un ejercicio abusivo de la Administración, sino,
todo lo contrario, una obligación que debe cumplir para salvaguardar el
estricto cumplimiento de la ley, la Constitución y resguardar los fondos y
reservas de la seguridad social.
El Juzgado Civil de Chepén, con fecha 1 de septiembre de 20212,
declaró fundada la demanda, por considerar que de los actuados se aprecia
que la entidad demandada ha suspendido el pago de la pensión de jubilación
de la actora, con el argumento de que los libros de planillas y el certificado
de trabajo expedidos por los supuestos empleadores Fundo Luperdi
Villarreal José Andrés y la Cooperativa Agraria de Producción 9 de Octubre
Ltda. son falsificados, y que la demandante no registra vínculo laboral ni
aportes con los mencionados empleadores, lo que se sustenta en los
Informes Grafotécnicos 32416-AE-PG-2014, de fecha 13.02.2014; 32415-
AE-PG-2014, de fecha 13.02.2014; y 4278-2015-DPR.IF/ONP, de fecha
02.11.2015; que, sin embargo, la emplazada no ha acreditado que el
procedimiento de fiscalización posterior haya sido puesto en conocimiento
de la actora para que haga uso de su derecho de defensa. Asimismo, la ONP
ha tenido una actuación indebida al suspender a la demandante el pago de su
pensión, otorgada por mandato judicial, y después de más de cinco años,
cuando la facultad de la entidad demandada para suspender o dejar sin
efecto la pensión de jubilación de la recurrente precluyó por no haberlo
hecho valer dentro de los dos años que establece el artículo 202 de la Ley
27444. Siendo ello así, dicha resolución administrativa de suspensión no
cumple los requisitos de validez previstos en el artículo 3 de la Ley 27444 y,
por lo tanto, se encuentra afectada de las causales de nulidad previstas en el
artículo 10 de la referida norma.
La Tercera Sala Especializada en lo Civil de la Corte Superior de
Justicia de La Libertad, con fecha 9 de noviembre de 2022, revocó la
apelada y declaró infundada la demanda, por estimar que las razones que
sustentan la suspensión del pago de la pensión de la demandante, como son
la falsificación y adulteración documental comprobada pericialmente, están
adecuadamente expuestas en el respectivo acto administrativo. Asimismo,
dicha comprobación fue realizada en ejercicio de la potestad de fiscalización
posterior de la ONP que acuerdan los artículos IV y 32.3 de la Ley 27444 y
el artículo 3.14 de la Ley 28532, pues el goce del derecho pensionario de la
actora presupone que haya sido adquirido legalmente y se encuentra acogido
bajo la presunción de veracidad. Por ello, la suspensión de los actos
2 Fojas 176.
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administrativos que reconocieron pensiones es un efecto legal de las
comprobaciones realizadas con motivo del control posterior que hace la
ONP, de acuerdo con lo previsto por el último párrafo del citado artículo 54
y en la segunda disposición complementaria y final del Decreto Supremo N°
092-2012-EF. En consecuencia, en absoluto puede reprocharse a la ONP no
haber sometido a contradictorio tales actuaciones propias del control
posterior de oficio que ejerció, cuando la ley expresamente la exime de
efectuar la notificación, ni alegarse afectación a los derechos fundamentales
de la actora a la prueba o al debido procedimiento administrativo.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La demandante pretende que se declare inaplicable la Resolución
00768-2015-ONP/DPR.IF/DL19990, de fecha 4 de diciembre de 2015,
que suspendió su pensión de jubilación; y que, por consiguiente, se le
restituya su pensión de jubilación del régimen general del Decreto Ley
19990, concedida por mandato judicial mediante Resolución 071980-
2010-ONP/DPR.SC/DL 19990, de fecha 25 de agosto de 2010, con el
pago de las pensiones devengadas, los intereses legales y los costos
procesales.
2. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la sentencia
emitida en el Expediente 00050-2004-AI/TC (acumulados), el derecho
a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento
del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra
protección en el amparo, de conformidad con los supuestos de
procedencia establecidos en el fundamento 37 de la sentencia recaída en
el Expediente 01417-2005-PA/TC.
3. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental y por su
naturaleza requiere de regulación legal para establecer las condiciones
necesarias para su goce, se concluye que las limitaciones o restricciones
temporales o permanentes a su ejercicio han de estar legal y
debidamente sustentadas, a efectos de evitar intervenciones arbitrarias
en este derecho.
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Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
4. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en
los siguientes términos:
El debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial
están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también
en el ámbito del procedimiento administrativo. El debido procedimiento
administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la
administración pública o privada– de todos los principios y derechos
normalmente protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o
especializada, a los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución3.
5. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el
debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía
genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por
ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas
previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones
a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún
condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas
en la práctica” (énfasis añadido)4.
6. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto
Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV,
numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido
procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo,
por cuya virtud:
los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido
procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de
modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a
acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer
argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a
producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a
obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad
competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los
afecten.
3 sentencia recaída en el Expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento 4. 8.
4 sentencia recaída en el Expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento 21.
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7. El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente: “Por la
fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya
recibido la documentación a que se refiere el artículo 49; queda
obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la
autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las
informaciones y de las traducciones proporcionadas por el
administrado”.
8. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, ley que
establece la reestructuración integral de la Oficina de Normalización
Previsional, esta tiene la obligación de efectuar las acciones de
fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los
sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley.
Por tanto, la ONP está obligada a investigar en caso de que encuentre
indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de
determinar o comprobar si existió fraude para acceder a esta e iniciar
las acciones legales correspondientes.
9. En consonancia con lo expresado supra, el artículo 34.3 del TUOLPAG
establece lo siguiente:
[e]n caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o
en la documentación presentada por el administrado, la entidad
considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos,
procediendo a declarar la nulidad del acto administrativo sustentado en
dicha declaración, información o documento; e imponer a quien haya
empleado esa declaración, información o documento una multa en favor
de la entidad de entre cinco (5) y diez (10) Unidades Impositivas
Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la conducta se
adecua a los supuestos previstos en el Título XIX Delitos contra la Fe
Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al Ministerio
Público para que interponga la acción penal correspondiente.
Análisis del caso concreto
10. La demandada, en la Resolución 00768-2015-ONP/DPR.IF/DL19990,
de fecha 4 de diciembre de 2015, que suspendió la pensión de la
demandante, explica que la suspensión se realiza de conformidad con la
Segunda Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012- EF, que
prescribía lo siguiente:
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En todos los casos que la Oficina de Normalización Previsional – ONP
compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad en la
documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido
derechos pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de
los actos administrativos que los sustentan, sin perjuicio de las acciones
que la Administración pudiera implementar en observancia de lo
establecido en el artículo 32 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General 5.
11. En primer término, corresponde determinar si el decreto supremo
invocado por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente
la decisión de suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe
tener presente que, de acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la
Constitución, el presidente de la República tiene la potestad de
reglamentar las leyes “sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro
de tales límites, dictar decretos y resoluciones”.
12. Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF fue aprobado el
Reglamento de la Ley 29711, Ley que modifica el artículo 70 del
Decreto Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y
Final de la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema
Nacional de Pensiones.
13. Esta ley consta de tres artículos, en ninguno de los cuales se hace
referencia a la facultad de la ONP de suspender el pago de una pensión.
14. Dicho de otro modo, la facultad de la ONP de suspender una pensión no
estaba prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o
independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092-2012-
EF.
15. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente
cabe en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que
no afecten los derechos básicos de los interesados”6. Es decir, que los
reglamentos autónomos o independientes son estrictamente de
organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar
5 Este decreto supremo fue derogado por el numeral 5 de la Única Disposición
Complementaria Derogatoria del Reglamento Unificado de las Normas Legales que
Regulan el Sistema Nacional de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo 354-2020-
EF.
6 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, t. I, Madrid 1997, p.202.
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derechos u obligaciones de las personas o administrados.
16. Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto
Supremo 092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del
demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición
alguna contenida en una ley y afectar, sin respaldo en norma expresa
con rango de ley, el derecho fundamental a la pensión del demandante,
al facultar a la ONP a suspender su pago.
17. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de
su derogación en 2020, haya sido reemplazado por otra norma del
mismo rango, donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del
pago de la pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto
supremo que, independientemente de una ley, faculte a la ONP a
suspender el pago de una pensión, por ser esto materia reservada a una
norma con rango de ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este
Colegiado ha diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los
reglamentos ejecutivos o secundum legem, que expide el presidente de
la República, de los reglamentos “independientes”, que, además de
autoorganizar la Administración y regular relaciones de sujeción
especial, son expedidos en caso de lege silente, siempre y cuando la
materia a ser reglamentada no esté sujeta a reserva a favor de la ley:
La fuerza normativa de la que está investida la Administración se
manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad reglamentaria.
El reglamento es la norma que, subordinada directamente a las leyes e
indirectamente a la Constitución, puede, de un lado, desarrollar la ley, sin
transgredirla ni desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el servicio que
la Administración brinda a la comunidad. Los primeros son los llamados
reglamentos secundum legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de
las leyes, los cuales están llamados a complementar y desarrollar la ley
que los justifica y a la que se deben. En efecto, es frecuente que la ley se
circunscriba a las reglas, principios y conceptos básicos de la materia que
se quiere regular, dejando a la Administración la facultad de delimitar
concretamente los alcances del marco general establecido en ella. Los
segundos son los denominados reglamentos extra legem, independientes,
organizativos o normativos, los que se encuentran destinados a reafirmar,
mediante la autodisposición, la autonomía e independencia que la ley o la
propia Constitución asignan a determinados entes de la Administración, o,
incluso, a normar dentro de los alcances que el otorgamiento legal les
concede, pero sin que ello suponga desarrollar directamente una ley
18. En el presente caso, mediante la Resolución 071980-2010-
ONP/DPR.SC/DL 19990, de fecha 25 de agosto de 2010, se otorgó a
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la demandante pensión de jubilación del régimen general bajo los
alcances del Decreto Ley 19990, actualizada en la suma de S/.415.00,
a partir del 22 de agosto de 2005.
19. Más de cinco años después, mediante la Resolución 00768-2015-
ONP/DPR.IF/DL19990, de fecha 4 de diciembre de 2015, fue
suspendido el pago de dicha pensión a partir del mes de enero de 2016
(que corresponde al pago de emisión 2016-02).
20. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional ha establecido como
precedente de observancia obligatoria, conforme al artículo VI del
Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional, las
reglas contenidas en el fundamento 24 de la sentencia dictada en el
Expediente 02903-2023-PA/TC, publicada en el diario oficial “El
Peruano” el 10 de febrero de 2024, para los casos en que la ONP, al
efectuar acciones de fiscalización posterior, detecte alguna
irregularidad en una pensión ya otorgada. Respecto de dichas reglas
expone lo siguiente:
Estas reglas constituyen una reformulación del criterio jurisprudencial
sostenido por este Tribunal hasta la fecha: Regla 1 a) La suspensión de una
pensión, por afectar un derecho fundamental, debe estar expresamente prevista
en una ley o norma con rango de ley, junto con los requisitos, plazos y demás
formalidades para que esto proceda, con las garantías del debido procedimiento
administrativo. Sin esta autorización legal, la ONP no puede suspender el pago
de la pensión. Regla 2 b) En cualquiera de los casos enumerados en el artículo
10 del TUOLPAG, puede declararse de oficio la nulidad del acto
administrativo de otorgamiento de la pensión. Para tal efecto, la ONP debe
observar estrictamente el plazo de prescripción, el procedimiento y demás
requisitos indicados en el artículo 213 del TUOLPAG. Regla 3 c) Si el acto
administrativo de otorgamiento de pensión se emitió como consecuencia de
una infracción penal, que es denunciada por la ONP al Ministerio Público, la
nulidad de oficio podrá ser declarada dentro del plazo de dos años “contado a
partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal
condenatoria firme” Regla 4 d) En atención a esta reformulación del criterio
jurisprudencial, el Tribunal Constitucional considera necesario otorgar a la
ONP un plazo de ocho (8) meses, contados a partir de la notificación de la
presente sentencia, a fin de que, en caso corresponda, pueda declarar la nulidad
de oficio de las pensiones actualmente suspendidas, siempre que esta nulidad
se declare dentro del plazo previsto en el artículo 213.3 del TUOLPAG. En
caso haya prescrito el plazo para declarar la nulidad de oficio del acto
administrativo, la ONP deberá proceder a la restitución de la pensión, sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 213.4 del TUOLPAG y de que la ONP
denuncie, ante el Ministerio Público, los actos constitutivos de infracción
penal, de ser el caso (el énfasis es nuestro).
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21. En tal sentido, este Tribunal aprecia, en primer término, que, como se
ha sustentado supra, la suspensión del pago de la pensión ordenada
por la mencionada Resolución 00768-2015-ONP/DPR.IF/DL19990 no
tuvo respaldo en norma alguna con rango de ley, sino en un
reglamento de ejecución sin cobertura en la ley para regular la
suspensión del pago de pensiones, por lo que fue inconstitucional e
ilegal, lo cual contraviene lo determinado en la Regla 1 a) del
fundamento 24 de la sentencia expedida en el Expediente 02903-
2023-PA/TC, emitida con carácter de precedente.
22. En segundo lugar, la ONP dispuso esta suspensión más de cinco años
después de haber dictado la resolución que otorgó la pensión, en un
momento en el que había prescrito largamente el plazo previsto en la
Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, para
declarar la nulidad de oficio de dicho acto administrativo, lo cual
quebranta lo dispuesto en la Regla 2 b) del fundamento 24 de la
Sentencia 02903-2023-PA/TC, emitida con carácter de precedente.
Por este hecho, dicha suspensión es también inconstitucional, pues lo
contrario significaría admitir que la suspensión de la pensión se
convierta, en los hechos, en una nulidad de oficio al margen del plazo
legal de prescripción. Cabe acotar que con esta suspensión se
transgrede la presunción de validez de los actos administrativos,
que garantiza su eficacia, sus efectos y la forma en que estos se
producen, expresamente prevista en el artículo 9 del TUOLPAG, que
reza como sigue: “Todo acto administrativo se considera válido en
tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad
administrativa o jurisdiccional, según corresponda”.
23. Por lo expuesto, la ONP ha vulnerado el derecho al debido proceso o al
debido procedimiento administrativo de la demandante, de modo que,
reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, se debe ordenar
a la demandada que restituya su pensión de jubilación desde el
momento de la suspensión, esto es, el mes de enero de 20167, más el
pago de intereses legales.
24. Sin perjuicio de ello, si la ONP considera que existen evidencias de que
el otorgamiento de la pensión de la demandante fue consecuencia de la
comisión de una infracción penal, deberá comunicarlo al Ministerio
Público, a fin de que proceda conforme a sus atribuciones. En caso de
7 Fojas 5.
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que se instaure un proceso penal, la nulidad de oficio de la resolución
de otorgamiento de pensión podrá ser declarada en el plazo de dos años
contado a partir de la notificación de la sentencia penal condenatoria
firme a la autoridad administrativa, conforme al artículo 213.3 del
TUOLPAG.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, nula la Resolución
00768-2015-ONP/DPR.IF/DL19990, de fecha 4 de diciembre de 2015.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a la
ONP que restituya la pensión de jubilación del régimen general de la
demandante dentro de los alcances del Decreto Ley 19990, desde el
mes de enero de 2016 (desde la fecha de la suspensión), más el pago de
los intereses legales y los costos del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE
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