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01810-2021-PA/TC
Sumilla: FUNDADA. SE HA OBSERVADO QUE, LA ONP HA VULNERADO EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO O DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEMANDANTE, DE MODO QUE, REPONIENDO LAS COSAS AL ESTADO ANTERIOR A LA VULNERACIÓN, SE DEBE ORDENAR A LA DEMANDADA QUE RESTITUYA LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE LA DEMANDANTE DESDE EL MOMENTO DE SU SUSPENSIÓN.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240509
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Sala Segunda. Sentencia 472/2024
EXP. N.° 01810-2021-PA/TC
LA LIBERTAD
ZAIDA DORIS VÉRTIZ RAMÍREZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 11 días del mes de abril de 2024, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, ha emitido la presente sentencia. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Zaida Doris
Vértiz Ramírez contra la sentencia de fojas 86, de fecha 15 de abril de 2021,
expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de La
Libertad, que, confirmando la apelada, declaró improcedente la demanda de
amparo de autos.
ANTECEDENTES
La recurrente, con fecha 11 de abril de 20191, interpone demanda de
amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP) solicitando
que se declaren inaplicables la Resolución 00316-2018-
ONP/DPR.IF/DL19990, de fecha 16 de abril de 2018, que suspendió su
pensión de jubilación, y la Resolución 0050999-2018-
ONP/DPR.GD/DL19990, de fecha 19 de noviembre de 2018, que
posteriormente le denegó su nueva solicitud de pensión; y que, en
consecuencia, se le restituya su pensión de jubilación adelantada conforme al
régimen del Decreto Ley 19990, con el pago de las pensiones devengadas, los
intereses legales y los costos procesales. Manifiesta que por Resolución
025896-2004-ONP/DC/DL 19990, de fecha 14 de abril de 2004, se le otorgó
la pensión adelantada de conformidad con el Decreto Ley 19990, actualizada
en la suma de S/.415.00 a partir del 15 de septiembre de 2000, la cual fue
suspendida por la emplazada por Resolución 00316-2018-
ONP/DPR.IF/DL19990, de fecha 16 de abril de 2018, a partir del mes de junio
de 2018.
La ONP contesta la demanda y solicita que se la declare improcedente.
Alega que la Administración ha ejercido de manera legítima su facultad de
fiscalización posterior, por lo que suspendió el pago de la pensión de la actora,
1 Fojas 17.
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al comprobar que los documentos que presentó para acreditar el mínimo de
aportaciones tenían indicios de falsedad.
El Primer Juzgado Civil de Trujillo2, con fecha 9 de diciembre de 2019,
declaró improcedente la demanda, por considerar que la ONP en ejercicio de
su facultad de fiscalización posterior según lo prescrito en el artículo 32 de la
Ley 27444, y con base en el privilegio de controles posteriores regulado por
el artículo 3 del Decreto Supremo 063-2007-EF, declaró la suspensión de la
pensión de jubilación adelantada de la actora. Sostuvo que dicha medida no
constituye una vulneración al derecho a la pensión de la actora, por cuanto tal
revaluación y posterior suspensión tienen como sustento la comprobación de
la falsedad de las aportaciones de la demandante por los períodos del 1 de
enero de 1973 al 30 de agosto de 1974 y del 1 de mayo de 1987 al 30 de junio
de 1998, lo cual no ha sido desvirtuado por la accionante.
La Sala superior competente confirmó la apelada por similares
consideraciones.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. La demandante pretende que se declaren inaplicables la Resolución
00316-2018-ONP/DPR.IF/DL19990, de fecha 16 de abril del 2018, que
suspendió la pensión de jubilación, y la Resolución 0050999-2018-
ONP/DPR.GD/DL19990, de fecha 19 de noviembre de 2018, que
posteriormente le denegó su nueva solicitud de pensión; y que, por
consiguiente, se le restituya su pensión de jubilación adelantada
conforme al Decreto Ley 19990, concedida mediante Resolución
025896-2004-ONP/DC/DL 19990, de fecha 14 de abril de 2004, con el
pago de las pensiones devengadas, los intereses legales y los costos
procesales.
2. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la Sentencia
00050-2004-PI/TC (acumulados), el derecho a no ser privado
arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido
esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección en el
amparo, de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos
en el fundamento 37 de la Sentencia 01417-2005-PA/TC.
2 Fojas 57.
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3. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental y por su
naturaleza requiere de regulación legal para establecer las condiciones
necesarias para su goce, se concluye que las limitaciones o restricciones
temporales o permanentes a su ejercicio han de estar legal y debidamente
sustentadas, a efectos de evitar intervenciones arbitrarias en este derecho.
Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
4. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en
los siguientes términos:
[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido
esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial,
sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. El
debido procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia,
el respeto –por parte de la administración pública o privada– de todos
los principios y derechos normalmente protegidos en el ámbito de la
jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo
139 de la Constitución3.
5. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el
debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía
genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por ello,
el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente
establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las
posibilidades de defensa del administrado y menos aún
condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en
la práctica” [énfasis añadido]4.
6. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto
Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV,
numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido
procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo,
por cuya virtud
los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al
debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías
3
Sentencia recaída en el Expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento 4. 8.
4
Sentencia recaída en el Expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento 21.
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comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a
ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos
imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos
complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de
la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada,
fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo
razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
7. El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya
recibido la documentación a que se refiere el artículo 49; queda
obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la
autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las
informaciones y de las traducciones proporcionadas por el
administrado.
8. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, Ley que
establece la reestructuración integral de la Oficina de Normalización
Previsional, esta tiene la obligación de efectuar las acciones de
fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los
sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. Por
tanto, la ONP está obligada a investigar en caso de que encuentre indicios
razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de
determinar o comprobar si existió fraude para acceder a esta e iniciar las
acciones legales correspondientes.
9. Esto guarda correspondencia con el artículo 34.3 del TUOLPAG, que
establece:
[e]n caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración,
información o en la documentación presentada por el administrado, la
entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos
sus efectos, procediendo a declarar la nulidad del acto administrativo
sustentado en dicha declaración, información o documento; e imponer
a quien haya empleado esa declaración, información o documento una
multa en favor de la entidad de entre cinco (5) y diez (10) Unidades
Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la
conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX Delitos
contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al
Ministerio Público para que interponga la acción penal
correspondiente.
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10. El artículo 213 del TUOLPAG establece que
La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos
administrativos prescribe en el plazo de dos (2) años, contado a partir
de la fecha en que hayan quedado consentidos.
Análisis del caso concreto
11. En la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC, de fecha
30 de enero de 2024, este Tribunal estableció con carácter de precedente
vinculante las reglas a aplicarse en el caso de que, como resultado de una
fiscalización posterior, se detecten irregularidades en el otorgamiento de
la pensión. Así, se precisa que la suspensión de una pensión, por afectar
un derecho fundamental, debe estar expresamente prevista en una ley o
norma con rango de ley, junto con los requisitos, plazos y demás
formalidades para que esto proceda con las garantías del debido
procedimiento administrativo. Sin esta autorización legal, la ONP no
puede suspender el pago de la pensión. Asimismo, en dicha sentencia se
estableció que para declarar de oficio la nulidad del acto administrativo
de otorgamiento de la pensión “la ONP debe observar estrictamente el
plazo de prescripción, el procedimiento y demás requisitos indicados en
el artículo 213 del TUOLPAG”.
12. La demandada, en la Resolución 00316-2018-ONP/DPR.IF/DL19990,
de fecha 16 de abril del 20185, que suspendió la pensión de la
demandante, expone que tal suspensión se realiza de conformidad con la
Segunda Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012- EF, que
prescribía lo siguiente:
En todos los casos que la Oficina de Normalización Previsional – ONP
compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad en la
documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido
derechos pensionarios, ésta queda facultada para suspender los
efectos de los actos administrativos que los sustentan, sin perjuicio de
las acciones que la Administración pudiera implementar en
observancia de lo establecido en el artículo 32 de la Ley Nº 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General 6.
5 Foja 5.
6 Este decreto supremo fue derogado por el numeral 5 de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del
Reglamento Unificado de las Normas Legales que Regulan el Sistema Nacional de Pensiones, aprobado por el
Decreto Supremo 354-2020- EF.
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13. En primer término, corresponde determinar si este decreto supremo
invocado por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente la
decisión de suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe tener
presente que, de acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la Constitución,
el presidente de la República tiene la potestad de reglamentar las leyes
“sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro de tales límites, dictar
decretos y resoluciones”.
14. Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF fue aprobado el
Reglamento de la Ley 29711, Ley que modifica el artículo 70 del Decreto
Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y Final de
la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema Nacional de
Pensiones.
15. Esta ley consta de tres artículos, ninguno de los cuales hace referencia a
la facultad de la ONP de suspender el pago de una pensión.
16. En otras palabras, la facultad de la ONP de suspender una pensión no
estaba prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o
independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092- 2012-
EF.
17. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente cabe
en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que no
afecten los derechos básicos de los interesados”7. Es decir, que los
reglamentos autónomos o independientes son estrictamente de
organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar
derechos u obligaciones de las personas o administrados.
18. Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto
Supremo 092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del
demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición alguna
contenida en una ley y afectar, sin respaldo en norma expresa con rango
de ley, el derecho fundamental a la pensión del demandante, al facultar a
la ONP a suspender su pago.
19. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de
su derogación en 2020, haya sido reemplazado por otra norma del mismo
7 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, t. I, Madrid 1997,
p. 202.
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rango, donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del pago de
la pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto supremo
que, independientemente de una ley, faculte a la ONP a suspender el pago
de una pensión, por ser esto materia reservada a una norma con rango de
ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este Tribunal ha
diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los reglamentos ejecutivos
o secundum legem, que expide el presidente de la República, de los
reglamentos “independientes”, que, además de autoorganizar la
Administración y regular relaciones de sujeción especial, son expedidos
en caso de lege silente, siempre y cuando la materia a ser reglamentada
no esté sujeta a reserva a favor de la ley:
La fuerza normativa de la que está investida la Administración se
manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad reglamentaria.
El reglamento es la norma que, subordinada directamente a las leyes e
indirectamente a la Constitución, puede, de un lado, desarrollar la ley,
sin transgredirla ni desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el
servicio que la Administración brinda a la comunidad. Los primeros son
los llamados reglamentos secundum legem, de ejecución, o reglamentos
ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a complementar y
desarrollar la ley que los justifica y a la que se deben. En efecto, es
frecuente que la ley se circunscriba a las reglas, principios y conceptos
básicos de la materia que se quiere regular, dejando a la Administración
la facultad de delimitar concretamente los alcances del marco general
establecido en ella.
Los segundos son los denominados reglamentos extra legem,
independientes, organizativos o normativos, los que se encuentran
destinados a reafirmar, mediante la autodisposición, la autonomía e
independencia que la ley o la propia Constitución asignan a
determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro
de los alcances que el otorgamiento legal les concede, pero sin que ello
suponga desarrollar directamente una ley.
20. En el caso sub examine, mediante la Resolución 025896-2004-
ONP/DC/DL 19990, de fecha 14 de abril de 20048, se otorgó a la
demandante pensión de jubilación adelantada con arreglo al régimen
del Decreto Ley 19990, actualizada en la suma de S/. 415.00, a partir
del 15 de septiembre del 2000.
21. Casi catorce años después, mediante la Resolución 0316-2018-
ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 16 de abril de 2018, la demandada
suspendió el pago de la pensión de jubilación adelantada de la
8 Foja 3.
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demandante, desde el mes de junio 2018, de conformidad con lo
ordenado en la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto
Supremo 092-2012-EF.
22. Este Tribunal aprecia, en primer término, que, como se ha sustentado
supra, la suspensión del pago de la pensión ordenada por la mencionada
resolución no tuvo respaldo en norma alguna con rango de ley, sino en
un reglamento de ejecución sin cobertura en la ley para regular la
suspensión del pago de pensiones, por lo que fue inconstitucional e ilegal.
23. En segundo lugar, la ONP dispuso esta suspensión cuatro años después
de haber dictado la resolución que otorgó la pensión, por lo que lo hizo
en un momento en el que había prescrito largamente el plazo previsto en
la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, para
declarar la nulidad de oficio de dicho acto administrativo. Por este hecho,
esta suspensión también es inconstitucional, pues lo contrario significaría
admitir que la suspensión de la pensión se convierta, en los hechos, en
una nulidad de oficio al margen del plazo legal de prescripción. Cabe
acotar que con esta suspensión se transgrede la presunción de validez de
los actos administrativos, que garantiza su eficacia, sus efectos y la forma
en que estos se producen, expresamente prevista en el artículo 9 del
TUOLPAG, que a la letra dice:
Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida
nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o
jurisdiccional, según corresponda.
24. Asimismo, de la revisión del Expediente Administrativo se advierte que
mediante Resolución 001304-2018-ONP/DPR/DL19990, de fecha 24 de
octubre de 2018, la ONP declaró la nulidad de la Resolución 025896-
2004-ONP/DC/DL 19990, de fecha 14 de abril de 2004, es decir fuera
del plazo establecido en el artículo 213 del TUOLPAG.
25. Por lo hasta acá glosado, la ONP ha vulnerado el derecho al debido
proceso o debido procedimiento administrativo de la demandante, de
modo que, reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, se
debe ordenar a la demandada que restituya la pensión de jubilación de la
demandante desde el momento de su suspensión; esto es, desde el mes de
junio de 2018, más el pago de intereses legales, de conformidad con lo
dispuesto en el considerando 20 del auto emitido en el Expediente 02214-
2014-PA/TC, que constituye doctrina jurisprudencial.
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26. En lo que se refiere al pago de los costos procesales, corresponde
abonarlos conforme al artículo 28 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
27. Sin perjuicio de lo anterior, si la ONP considera que existen evidencias
de que el otorgamiento de la pensión del demandante fue consecuencia
de la comisión de una infracción penal, deberá comunicarlo al Ministerio
Público, a fin de que proceda conforme a sus atribuciones. En caso de
que se instaure un proceso penal, la nulidad de oficio de la resolución de
otorgamiento de pensión podrá ser declarada en el plazo de dos años
contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la
sentencia penal condenatoria firme, conforme al artículo 213.3 del
TUOLPAG.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULAS la
Resolución 00316-2018-ONP/DPR.IF/DL19990, de fecha 16 de abril de
2018; la Resolución 0050999-2018-ONP/DPR.GD/DL19990, de fecha
19 de noviembre de 2018, y la Resolución 001304-2018-ONP/
DPR/DL19990, de fecha 24 de octubre de 2018.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a la
ONP que restituya la pensión de jubilación adelantada de la demandante,
desde el mes de junio 2018, más el pago de los intereses legales y los
costos del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

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