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02266-2022-PA/TC
Sumilla: FUNDADA. SE ADVIERTE DE AUTOS QUE LA DEMANDANTE FALLECIÓ CON FECHA 27 DE FEBRERO DE 2017 Y QUE, COMO CONSECUENCIA DE ELLO, SE DECLARÓ SUCESORES PROCESALES A SU CÓNYUGE SUPÉRSTITE Y A SU HIJO, POR LO QUE SE DEBE DISPONER EL PAGO DE LAS PENSIONES DEVENGADAS A FAVOR DE LA SUCESIÓN PROCESAL DE LA RECURRENTE DESDE EL MES DE SETIEMBRE DE 2014, MÁS EL PAGO DE INTERESES LEGALES.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240509
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Sala Segunda. Sentencia 458/2024
EXP. N.° 02266-2022-PA/TC
LAMBAYEQUE
FRANCISCA OLANDA LIZARZABURU
DE ROJAS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 11 días del mes de abril de 2024, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, ha emitido la presente sentencia. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Gerardo Rojas
Terán, sucesor procesal de doña Francisca Olanda Lizarzaburu de Rojas
contra la resolución de fojas 396, de fecha 11 de marzo de 2022, expedida
por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque,
que declaró infundada la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 15 de agosto de 2014, la recurrente interpone demanda de
amparo1 contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el
objeto de que se declare inaplicable la Resolución 00451-2014-
ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 31 de julio de 2014; que, como
consecuencia de ello, se proceda al reconocimiento y la validez de las
aportaciones realizadas por el periodo comprendido desde el 2 de enero de
1972 hasta el 30 de diciembre de 1998, y que se expida una nueva
resolución con el objeto de restituir su pensión de jubilación conforme al
Decreto Ley 19990. Asimismo, solicita el pago de los devengados, los
intereses legales, los costos y las costas procesales.
La emplazada contesta la demanda2 manifestando que mediante el
proceso de fiscalización se determinó la existencia de actos administrativos
que contenían vicios de nulidad, por lo que los dejó sin efecto, y retrotrajo
todo lo actuado hasta antes de producirse dicho vicio. Por este motivo
sostuvo que era formalmente válida la resolución que declaró la suspensión
de la pensión de jubilación de la actora.
1 Fojas 54.
2 Fojas 165.
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FRANCISCA OLANDA LIZARZABURU
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El Sexto Juzgado Especializado en lo Civil de Chiclayo, con fecha 19
de mayo de 20213, declaró fundada la demanda. Argumenta que se ha
vulnerado el derecho al debido procedimiento administrativo de la
recurrente, ya que no se advierte la existencia del documento que acredite
que esta haya sido notificada por la ONP de la pretensión de declarar nula la
resolución que le otorgó la pensión de jubilación, y que tampoco se le dio la
oportunidad de ejercer su derecho de defensa a través de la contradicción.
La Sala Superior competente, revocando la apelada, declaró infundada
la demanda. Estima que la suspensión de la pensión de jubilación no es
arbitraria, por cuanto existen indicios razonables de falsedad en la
documentación presentada para obtener la pensión de jubilación.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. En el presente caso, la pretensión tiene por objeto la restitución de la
pensión de jubilación que la demandante venía percibiendo.
2. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la sentencia
emitida en el Expediente 00050-2004-PI/TC y otros acumulados, el
derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un
elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual
encuentra protección en el amparo de conformidad con los supuestos de
procedencia establecidos en el fundamento 37 de la sentencia dictada en
el Expediente 01417-2005-PA/TC.
3. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su
naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones
necesarias para su goce, se concluye que las limitaciones o restricciones
temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente
sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este
derecho, por lo que se debe efectuar la evaluación en atención a lo antes
citado.
3 Fojas 328.
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Consideraciones del Tribunal Constitucional
Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
4. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en
los siguientes términos:
[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido
esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial,
sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. El debido
procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto
—por parte de la administración pública o privada— de todos los
principios y derechos normalmente protegidos en el ámbito de la
jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo
139 de la Constitución4.
5. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el
debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía
genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por
ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas
previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones
a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún
condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas
en la práctica” (énfasis añadido).5
6. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto
Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV,
numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido
procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo,
por cuya virtud:
los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al
debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías
comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a
ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos
imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos
complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de
la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada,
fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo
razonable; y a impugnar las decisiones que los afecten.
4 Sentencia recaída en el expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento 4.
5 Sentencia recaída en el expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento 21.
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Sobre la fiscalización posterior
7. El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya
recibido la documentación a que se refiere el artículo 49; queda
obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la
autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las
informaciones y de las traducciones proporcionadas por el
administrado.
8. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, Ley que
establece la reestructuración integral de la ONP, esta tiene la obligación
de efectuar las acciones de fiscalización necesarias con relación a los
derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su
otorgamiento conforme a ley. Por tanto, la ONP está obligada a
investigar en caso encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la
prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si existió
fraude para acceder a esta e iniciar las acciones legales
correspondientes.
9. Esto guarda correspondencia con el artículo 34.3 del TUOLPAG, que
reza como sigue:
[e]n caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración,
información o en la documentación presentada por el administrado, la
entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos
sus efectos, procediendo a declarar la nulidad del acto administrativo
sustentado en dicha declaración, información o documento; e imponer
a quien haya empleado esa declaración, información o documento una
multa en favor de la entidad de entre cinco (5) y diez (10) Unidades
Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la
conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX Delitos
contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al
Ministerio Público para que interponga la acción penal
correspondiente.
10. En la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC, de fecha
30 de enero de 2024, este Tribunal estableció con carácter de
precedente vinculante, las reglas a aplicarse en el caso de que, como
resultado de una fiscalización posterior, se detecten irregularidades en
el otorgamiento de la pensión. Allí se precisa que la suspensión de una
pensión, por afectar un derecho fundamental, debe estar expresamente
prevista en una ley o norma con rango de ley, junto con los requisitos,
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plazos y demás formalidades para que esto proceda, con las garantías
del debido procedimiento administrativo. Sin esta autorización legal, la
ONP no puede suspender el pago de la pensión.
Análisis del caso concreto
11. La demandada, en la Resolución 451-2014-ONP/DPR.IF/DL 19990, de
fecha 31 de julio de 2014, que suspendió la pensión de la demandante,
explica que tal suspensión se realiza de conformidad con la Segunda
Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012-EF, que prescribía lo
siguiente:
En todos los casos que la Oficina de Normalización Previsional – ONP
compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad en la
documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido
derechos pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos
de los actos administrativos que los sustentan, sin perjuicio de las
acciones que la Administración pudiera implementar en observancia
de lo establecido en el artículo 32 de la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General6.
12. En primer término, corresponde determinar si este decreto supremo
invocado por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente
la decisión de suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe
tener presente que, de acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la
Constitución, el presidente de la República tiene la potestad de
reglamentar las leyes “sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro
de tales límites, dictar decretos y resoluciones”.
13. Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF se aprobó el
Reglamento de la Ley 29711, ley que modifica el artículo 70 del
Decreto Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y
Final de la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema
Nacional de Pensiones.
14. Esta ley consta de tres artículos, ninguno de los cuales hace referencia a
la facultad de la ONP de suspender el pago de una pensión.
6 Este decreto supremo fue derogado por el numeral 5 de la Única Disposición
Complementaria Derogatoria del Reglamento Unificado de las Normas Legales que
Regulan el Sistema Nacional de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo 354-2020-
EF.
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15. En otras palabras, la facultad de la ONP de suspender una pensión no
estaba prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o
independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092-2012-
EF.
16. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente
cabe en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que
no afecten los derechos básicos de los interesados”7. Dicho de otro
modo, los reglamentos autónomos o independientes son estrictamente
de organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar
derechos u obligaciones de las personas o administrados.
17. Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto
Supremo 092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión de
la demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición
alguna contenida en una ley y afectar, sin respaldo en norma expresa
con rango de ley, el derecho fundamental a la pensión del demandante,
al facultar a la ONP a suspender su pago.
18. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de
su derogación en 2020, haya sido reemplazado por otra norma del
mismo rango, donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del
pago de la pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto
supremo que, independientemente de una ley, faculte a la ONP a
suspender el pago de una pensión, por ser esto materia reservada a una
norma con rango de ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este
Tribunal ha diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los
reglamentos ejecutivos o secundum legem que expide el presidente de
la República de los reglamentos “independientes”, los cuales, además
de autoorganizar la Administración y regular relaciones de sujeción
especial, son expedidos en caso de lege silente, siempre y cuando la
materia a ser reglamentada no esté sujeta a reserva a favor de la ley:
La fuerza normativa de la que está investida la Administración se
manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad
reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada
directamente a las leyes e indirectamente a la Constitución, puede, de
un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni desnaturalizarla, y, de
otro, hacer operativo el servicio que la Administración brinda a la
comunidad. Los primeros son los llamados reglamentos secundum
legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales
7 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, t. I, Madrid 1997, p. 202.
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están llamados a complementar y desarrollar la ley que los justifica y a
la que se deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las
reglas, principios y conceptos básicos de la materia que se quiere
regular, dejando a la Administración la facultad de delimitar
concretamente los alcances del marco general establecido en ella. Los
segundos son los denominados reglamentos extra legem,
independientes, organizativos o normativos, los que se encuentran
destinados a reafirmar, mediante la autodisposición, la autonomía e
independencia que la ley o la propia Constitución asignan a
determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro
de los alcances que el otorgamiento legal les concede, pero sin que
ello suponga desarrollar directamente una ley8.
19. En el presente caso, la Resolución 1708-2012-ONP/DPR/DL 19990, de
fecha 7 de marzo de 20129, otorgó a la recurrente pensión de jubilación
adelantada al amparo del Decreto Ley 19990, por la suma de S/ 250.00,
actualizada a la fecha de expedición de la resolución en S/ 415.00, a
partir del 1 de enero de 2008.
20. De otro lado, a través de la Resolución 451-2014-ONP/DPR.IF/DL
19990, de fecha 31 de julio de 201410, la demandada suspendió el pago
de la pensión de jubilación de la recurrente desde setiembre de 2014, de
conformidad con lo ordenado en la Segunda Disposición
Complementaria Final del Decreto Supremo 092-2012-EF.
21. Habida cuenta de lo expresado supra, este Tribunal aprecia que la
suspensión del pago de la pensión ordenada por la antedicha resolución
no tuvo respaldo en norma alguna con rango de ley, sino en un
reglamento de ejecución sin cobertura en la ley para regular la
suspensión el pago de pensiones, por lo que fue inconstitucional e
ilegal.
22. Por lo hasta acá glosado, queda claro que la ONP ha vulnerado el
derecho al debido proceso o debido procedimiento administrativo de la
demandante, de modo que, reponiendo las cosas al estado anterior a la
vulneración, correspondería ordenar a la demandada que restituya la
pensión de jubilación de la demandante desde el momento de su
suspensión. Sin embargo, consta de autos que la demandante falleció
con fecha 27 de febrero de 201711 y que, como consecuencia de ello, se
declaró sucesores procesales a su cónyuge supérstite, don Gerardo
8 Sentencia recaída en el Expediente 00001/0003-2003-AI/TC, fundamento 15.
9 Fojas 6.
10 Fojas 2.
11 Fojas 192.
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Rojas Terán, y a su hijo, don Víctor Hugo Rojas Lizarzaburu12, por lo
que se debe disponer el pago de las pensiones devengadas a favor de la
sucesión procesal de la recurrente desde el mes de setiembre de 2014,
más el pago de intereses legales, de conformidad con lo dispuesto en el
considerando 20 del auto emitido en el Expediente 02214-2014-PA/TC,
que constituye doctrina jurisprudencial.
23. En lo que se refiere al pago de los costos y las costas procesales,
corresponde el abono de los costos y declarar improcedente el pago de
las costas procesales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28 del
Nuevo Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULA la
Resolución N° 00451-2014-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 31 de
julio de 2014.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a la
demandada abonar a la sucesión procesal de la demandante los
devengados y los intereses legales derivados de la suspensión indebida
de la pensión de jubilación de doña Francisca Olanda Lizarzaburu de
Rojas, desde el mes de setiembre de 2014, más el pago de los costos del
proceso, de conformidad con los fundamentos de la presente sentencia.
3. Declarar IMPROCEDENTE el pago de las costas procesales.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE MORALES SARAVIA
12 Fojas 325.

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