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03105-2022-PA/TC
Sumilla: FUNDADA. SE COLIGE DE LA EVALUACIÓN DE AUTOS QUE LA ENTIDAD DEMANDADA HA VULNERADO EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO O DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL DEMANDANTE, POR LO QUE, SE DEBE ORDENAR QUE LA DEMANDADA RESTITUYA LA PENSIÓN DE INVALIDEZ DEL DEMANDANTE DESDE EL MOMENTO DE SU SUSPENSIÓN.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240509
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Sala Segunda. Sentencia 488/2024
EXP. N.° 03105-2022-PA/TC
LIMA
NICOLÁS NATIVIDAD MALLQUI
TORRES
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 12 días del mes de abril de 2024, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por Nicolás Natividad
Mallqui Torres contra la resolución de fecha 5 de mayo de 20221, expedida
por la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima,
que declaró fundada la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de
Normalización Previsional (ONP)2, con el objeto de que se declaren
inaplicables las Resoluciones 940-2012-ONP/DPR/DL19990 y 31303-2012-
ONP/DPR.SC/DL19990, de fechas 2 de febrero de 2012 y 13 de abril de
2012, respectivamente, y que, en consecuencia, se cumpla con restituir su
pensión de invalidez conforme al Decreto Ley 19990, más las pensiones
devengadas, los intereses legales y los costos procesales.
La emplazada contesta la demanda3 y manifiesta que el certificado
médico presentado carece de legalidad, ya que el centro de salud que lo
expide no se encuentra dentro de las dependencias facultadas para emitir
certificados médicos de invalidez o de incapacidad conforme lo precisa el
artículo 26 del Decreto Ley 19990 y no registra historia clínica que lo
sustente.
Mediante Resolución 4, de fecha 12 de abril de 20214, el Juzgado
rechaza el escrito de contestación de demanda. La demandada alega que no
1 Foja 588.
2 Foja 25.
3 Foja 94.
4 Foja 109.
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le fue posible contestar la demanda oportunamente, ni ejercer su derecho de
defensa, por lo que devolvió la cédula de notificación del auto de admisión,
devolución que fue declarada inoficiosa porque la emplazada fue notificada
correctamente.
El Quinto Juzgado Constitucional de Lima, con fecha 12 de enero de
20225, declaró fundada la demanda, por considerar que en el expediente
administrativo no obran los documentos relativos a la investigación
preliminar a que se refiere la resolución cuestionada y que la demandada no
ha acreditado que los investigados hayan emitido el certificado médico que
diagnostica la invalidez del demandante. Asimismo, el Juzgado añade que,
pese a haber sido requerida, la ONP no ha cumplido con adjuntarlos. El
Juzgado considera que el hecho de haberse abierto investigación preliminar
no determina la responsabilidad penal de los investigados, puesto que en la
etapa de investigación puede darse el sobreseimiento y en la etapa de
juzgamiento podría comprobarse o no su inocencia.
La Sala Superior competente confirmó la apelada en el extremo de
declarar fundada la demanda y nulas las resoluciones cuestionadas; la
revocó respecto al extremo de ordenar a la ONP restituir la pensión de
invalidez DL 19990 y, reformándola, ordenó a la entidad demandada emitir
una nueva resolución administrativa debidamente motivada en la cual se
pronuncie sobre el derecho pensionario reclamado6, debido a que la
resolución cuestionada es insuficiente, genérica e imprecisa. Asimismo,
considera que, en el expediente administrativo, no obra documentación
alguna de la investigación preliminar llevada a cabo por la 23 Fiscalía
Provincial Penal de Lima, a la cual se hace referencia en la Resolución 940-
2012-ONP/DPR/DL19990 y que la demandada no ha cumplido con
presentar la mencionada documentación pese al requerimiento realizado. La
Sala añade que no hay una decisión definitiva respecto a la organización
criminal que se encargaba de consignar diagnósticos falsos en certificados
médicos de invalidez del Centro de Salud San Sebastián; además, no se
precisa si entre en estos presuntos certificados médicos fraudulentos se
encuentra el certificado del actor.
5 Foja 545.
6 Foja 588.
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FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. En el presente caso, la pretensión tiene por objeto la restitución de la
pensión de invalidez que el demandante venía percibiendo, más el pago
de los devengados, los intereses legales y los costos procesales.
2. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la sentencia
emitida en el Expediente 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, el
derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un
elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual
encuentra protección en el amparo de conformidad con los supuestos de
procedencia establecidos en el fundamento 37 de la sentencia recaída en
el Expediente 01417-2005-PA/TC.
3. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su
naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones
necesarias para su goce, se concluye que las limitaciones o restricciones
temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente
sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este
derecho, por lo que debe efectuarse la evaluación en atención a lo antes
citado.
Consideraciones del Tribunal Constitucional
Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
4. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en
los siguientes términos:
[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido
esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso
judicial, sino también en el ámbito del procedimiento
administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en
toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración
pública o privada– de todos los principios y derechos normalmente
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protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a
los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución7.
5. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el
debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía
genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por
ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas
previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones
a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún
condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas
en la práctica” (énfasis añadido).8
6. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto
Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV,
numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido
procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo,
por cuya virtud:
los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al
debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías
comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos
a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos
imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos
complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso
de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión
motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente,
y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los
afecten.
Sobre la fiscalización posterior
7. El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya
recibido la documentación a que se refiere el artículo 49; queda
obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la
7 sentencia recaída en el Expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento 4.
8 sentencia recaída en el Expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento 21.
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autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las
informaciones y de las traducciones proporcionadas por el
administrado.
8. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, Ley que
establece la reestructuración integral de la ONP, esta tiene la obligación
de efectuar las acciones de fiscalización necesarias con relación a los
derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su
otorgamiento conforme a ley. Por tanto, la ONP está obligada a
investigar en caso encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la
prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si existió
fraude para acceder a esta e iniciar las acciones legales
correspondientes.
9. Esto guarda correspondencia con el artículo 34.3 del TUOLPAG, que
establece:
[e]n caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración,
información o en la documentación presentada por el
administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia
respectiva para todos sus efectos, procediendo a declarar la nulidad
del acto administrativo sustentado en dicha declaración,
información o documento; e imponer a quien haya empleado esa
declaración, información o documento una multa en favor de la
entidad de entre cinco (5) y diez (10) Unidades Impositivas
Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la conducta
se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX Delitos contra
la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al
Ministerio Público para que interponga la acción penal
correspondiente.
10. En la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC, de fecha
30 de enero de 2024, este Tribunal estableció con carácter de
precedente vinculante, las reglas a aplicarse en el caso de que, como
resultado de una fiscalización posterior, se detecten irregularidades en
el otorgamiento de la pensión. Así, se precisa que la suspensión de una
pensión, por afectar un derecho fundamental, debe estar expresamente
prevista en una ley o norma con rango de ley, junto con los requisitos,
plazos y demás formalidades para que esto proceda, con las garantías
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del debido procedimiento administrativo. Sin esta autorización legal, la
ONP no puede suspender el pago de la pensión.
Análisis del caso concreto
11. La demandada, en la Resolución N.° 834-2011-ONP/DSO.SI/DL
19990, de fecha 19 de mayo de 20119, que suspendió la pensión del
demandante, expone que la suspensión se realiza de conformidad con el
artículo 3 del Decreto Supremo 063-2007-EF, que establece que en
todos los casos en que la ONP compruebe que existen indicios
razonables de falsedad, adulteración o irregularidad en la
documentación o información a través de la cual se ha reconocido
derechos pensionarios, está facultada para suspender los efectos de los
actos administrativos que los sustentan. Asimismo, sustenta la
suspensión en el artículo 32.3 de la Ley de Procedimiento
Administrativo General – Ley N° 27444, que establece lo siguiente:
“[…] en caso de comprobar fraude en la declaración, información o en
la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará
no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos,
procediendo a comunicar el hecho a la autoridad jerárquicamente
superior si la hubiere, para que se declare la nulidad del acto
administrativo sustentando en dicha declaración, información o
documento […]”. Según la Resolución 834-2011-ONP/DSO.SI/DL
19990, en el proceso de verificación la ONP constata que el certificado
médico en el que se sustenta la pensión de invalidez del actor fue
expedido por un centro de salud que durante el periodo 2003-2008 no
conformó, ni nombró ninguna Comisión Médica de Evaluación con
facultades para emitir certificados médicos de invalidez; hecho que
motivó que la 23 Fiscalía Provincial Penal de Lima realice una
investigación preliminar en la que se identificó a una presunta
organización criminal que se encargaba de obtener certificados médicos
de invalidez del Centro de Salud San Sebastián con diagnósticos falsos.
12. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional ha establecido como
precedente de observancia obligatoria, en el fundamento 24, Regla 2 b),
de la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC, que “En
9 Foja 368.
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cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10 del TUOLPAG,
puede declararse de oficio la nulidad del acto administrativo de
otorgamiento de la pensión. Para tal efecto, la ONP debe observar
estrictamente el plazo de prescripción, el procedimiento y demás
requisitos indicados en el artículo 213 del TUOLPAG”.
13. En primer término, corresponde determinar si la Resolución 834-2011-
ONP/DSO.SI/DL 1999010, que declaró la suspensión de la pensión del
demandante, fue emitida dentro del plazo por previsto en la Ley 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General, para declarar la nulidad
de oficio.
14. Se observa del cargo de notificación de la Resolución 051145-2005-
ONP/DC/DL 19990 que ésta fue recibida por el demandante con fecha
2 de julio de 200511; mientras que la resolución que declaró la
suspensión fue entregada al actor con fecha 2 de junio de 201112.
Asimismo, mediante la Resolución 940-2012-ONP/DPR/DL 1999013,
se declaró la nulidad de la Resolución 051145-2005-ONP/DC/DL
19990 y por Resolución 31303-2012-ONP/DPR.SC/DL 19990, de fecha
13 de abril de 201214, la ONP dispuso que el demandante abone la suma
de S/. 60,731.40 a su favor por concepto de pagos indebidos.
15. La ONP dispuso esta suspensión seis años después de haber dictado la
resolución que otorgó la pensión. En otras palabras, lo hizo en un
momento en el que había prescrito largamente el plazo previsto en la
Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, para
declarar la nulidad de oficio de dicho acto administrativo. Por este
hecho, esta suspensión es inconstitucional, pues lo contrario significaría
admitir que la suspensión de la pensión se convierta, en los hechos, en
una nulidad de oficio al margen del plazo legal de prescripción. Cabe
acotar que con esta suspensión se transgrede la presunción de validez de
los actos administrativos, que garantiza su eficacia, sus efectos y la
10 Foja 368.
11 Foja 420.
12 Foja 355.
13 Fojas 2.
14 Fojas 6.
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forma en que estos se producen, expresamente prevista en el artículo 9
del TUOLPAG, que literalmente dice lo siguiente: “Todo acto
administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea
declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según
corresponda”.
16. En segundo lugar, la ONP dispuso la suspensión y posterior nulidad de
la resolución que le otorgaba pensión, argumentando que para obtener
la pensión de invalidez el actor presentó un certificado médico
expedido por un centro de salud que durante el periodo 2003-2008 no
conformó, ni nombró ninguna comisión médica de evaluación con
facultades para emitir certificados médicos de invalidez y que ello fue
materia de investigación preliminar en el proceso seguido ante la 23
Fiscalía Provincial Penal de Lima, en el que se identificó a una presunta
organización criminal que se encargaba de obtener certificados médicos
de invalidez del mencionado centro de salud (San Sebastián) con
diagnósticos falsos. Sin embargo, en el expediente administrativo y el
principal la demandada no aporta documentación que permita
corroborar el contenido del pronunciamiento administrativo.
17. En orden a lo indicado, y siguiendo el criterio recaído en la sentencia
emitida en el Expediente 00086-2011-PA/TC (fundamento 6),
aplicable mutatis mutandis en el presente caso, resulta pertinente
afirmar que
la distribución de la carga de la prueba comporta que la demandada demuestre
que se ha configurado la causal de suspensión que le sirve de argumento para
sostener su postura en esta litis. Tal exigencia probatoria, sin embargo, no ha
sido satisfecha por la demandada, puesto que de los actuados se verifica que no
presenta ningún documento que demuestre el hecho en el cual se sustente la
suspensión referida; esto es, que el actor haya adulterado documentos para así
poder obtener su pensión de jubilación minera.
18. Tal como se advierte, aun cuando pareciera que la emplazada ha
motivado de manera concreta la resolución impugnada, concluye, sobre
la base de los resultados de una investigación preliminar, que el
certificado médico expedido al actor, a partir del cual se le otorgó la
pensión de invalidez, ha sido materia de adulteración o falsificación; de
esta manera ha vulnerado el derecho a la motivación de los actos
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administrativos, puesto que no ha presentado los documentos en los
cuales sustenta su decisión.
19. Por lo tanto, la resolución cuestionada resulta arbitraria, por cuanto se
basa en afirmaciones que no han sido contrastadas documentalmente
para decretar la suspensión de la pensión del actor, pues desde la
suspensión de la pensión hasta la fecha no se ha acreditado la falsedad o
adulteración de los documentos que sustentaron el otorgamiento de la
pensión del demandante.
20. Por lo hasta acá glosado, la ONP ha vulnerado el derecho al debido
proceso o debido procedimiento administrativo del demandante, de
modo que, reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, se
debe ordenar que la demandada restituya la pensión de invalidez del
demandante desde el momento de su suspensión; esto es, el mes de julio
de 2011, más el pago de intereses legales, de conformidad con lo
dispuesto en el considerando 20 del auto emitido en el Expediente
02214-2014-PA/TC, que constituye doctrina jurisprudencial.
21. En lo que se refiere al pago de los costos procesales, corresponde que
sean abonados conforme al artículo 28 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
22. Sin perjuicio de lo anterior, si la ONP considera que existen evidencias
de que el otorgamiento de la pensión del demandante fue consecuencia
de la comisión de una infracción penal, deberá comunicarlo al
Ministerio Público, a fin de que proceda conforme a sus atribuciones.
En caso de que se instaure un proceso penal, la nulidad de oficio de la
resolución de otorgamiento de pensión podrá ser declarada en el plazo
de dos años contado a partir de la notificación a la autoridad
administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, conforme al
artículo 213.3 del TUOLPAG.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
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HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULAS las
Resoluciones 834-2011-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 19 de mayo
de 2011; 940-2012-ONP/DPR/DL19990, de 2 de febrero de 2012, y
31303-2012-ONP/DPR.SC/DL19990, de 13 de abril de 2012.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a la
demandada restituir la pensión de invalidez del recurrente, desde el mes
de julio de 2011, más el pago de los intereses legales y los costos del
proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO

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