---

03232-2022-PA/TC
Sumilla: FUNDADA. SE ESTABLECE QUE LA ENTIDAD DEMANDADA HA VULNERADO EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO DE LA DEMANDANTE, DE MODO QUE, REPONIENDO LAS COSAS AL ESTADO ANTERIOR A LA VULNERACIÓN, DEBE ORDENARSE QUE LA DEMANDADA RESTITUYA LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE LA ACTORA DESDE EL MOMENTO DE SU SUSPENSIÓN.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240510
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

---

SENTENCIA

Sala Segunda. Sentencia 461/2024
EXP. N.° 03232-2022-PA/TC
LIMA
CONSTANCIA VÍLCHEZ VÍLCHEZ
DE OSORIO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 11 días del mes de abril de 2024, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, ha emitido la presente sentencia. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Constancia
Vílchez Vílchez de Osorio contra la resolución de fojas 213, de fecha 8 de
marzo de 2022, expedida por la Segunda Sala Constitucional de la Corte
Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de
autos.
ANTECEDENTES
La recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de
Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se declaren
inaplicables las Resoluciones 277-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990 y 695-
2018-ONP/DPR/DL 19990, de fechas 22 de marzo y 21 de junio de 2018,
respectivamente; y que, en consecuencia, se restituya el pago de su pensión
de jubilación conforme al Decreto Ley 19990.
La emplazada contesta la demanda manifestando que la ONP, en uso
de sus facultades de fiscalización, declaró la suspensión de la pensión de
jubilación de la demandante a través de una resolución que se encuentra
debidamente motivada.
El Segundo Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, con fecha 28
de enero de 20211, declaró fundada la demanda, por considerar que la
entidad demandada no ha acreditado en forma efectiva que los documentos
presentados por la actora para obtener su pensión de jubilación hayan sido
falsificados.
La Sala Superior competente, revocando la apelada, declaró
improcedente la demanda, por estimar que la suspensión de la pensión no es
1 Fojas 147.
EXP. N.° 03232-2022-PA/TC
LIMA
CONSTANCIA VÍLCHEZ VÍLCHEZ
DE OSORIO
arbitraria, por cuanto existen indicios razonables de falsedad en la
documentación presentada para obtener la pensión de jubilación.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. En el presente caso, la pretensión tiene por objeto que se restituya la
pensión de jubilación de la recurrente conforme al Decreto Ley 19990.
2. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la sentencia
emitida en el Expediente 00050-2004-PI/TC y otros acumulados, el
derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un
elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual
encuentra protección en el amparo de conformidad con los supuestos de
procedencia establecidos en el fundamento 37 de la sentencia recaída en
el Expediente 01417-2005-PA/TC.
3. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su
naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones
necesarias para su goce, se concluye que las limitaciones o restricciones
temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente
sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este
derecho, por lo que debe efectuarse la evaluación en atención a lo antes
citado.
Consideraciones del Tribunal Constitucional
Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
4. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en
los siguientes términos:
[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido
esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso
judicial, sino también en el ámbito del procedimiento
administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en
toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración
pública o privada– de todos los principios y derechos normalmente
EXP. N.° 03232-2022-PA/TC
LIMA
CONSTANCIA VÍLCHEZ VÍLCHEZ
DE OSORIO
protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a
los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución2.
5. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el
debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía
genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por
ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas
previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones
a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún
condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas
en la práctica” (énfasis añadido).3
6. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto
Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV,
numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido
procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo,
por cuya virtud
los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al
debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías
comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos
a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos
imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos
complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso
de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión
motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente,
y en un plazo razonable; y a impugnar las decisiones que los
afecten.
Sobre la fiscalización posterior
7. El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya
recibido la documentación a que se refiere el artículo 49; queda
obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la
autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las
informaciones y de las traducciones proporcionadas por el
administrado.
2 Sentencia recaída en el expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento 4.
3 Sentencia recaída en el expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento 21.
EXP. N.° 03232-2022-PA/TC
LIMA
CONSTANCIA VÍLCHEZ VÍLCHEZ
DE OSORIO
8. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, ley que
establece la reestructuración integral de la Oficina de Normalización
Previsional, esta tiene la obligación de efectuar las acciones de
fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los
sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley.
Por tanto, la ONP está obligada a investigar en caso encuentre indicios
razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de
determinar o comprobar si existió fraude para acceder a esta e iniciar
las acciones legales correspondientes.
9. En consonancia con lo expresado supra, el artículo 34.3 del TUOLPAG
reza como sigue:
[e]n caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración,
información o en la documentación presentada por el
administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia
respectiva para todos sus efectos, procediendo a declarar la nulidad
del acto administrativo sustentado en dicha declaración,
información o documento; e imponer a quien haya empleado esa
declaración, información o documento una multa en favor de la
entidad de entre cinco (5) y diez (10) Unidades Impositivas
Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la conducta
se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX Delitos contra
la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al
Ministerio Público para que interponga la acción penal
correspondiente.
10. En la sentencia emitida en el Expediente 02923-2023-PA/TC, de fecha
30 de enero de 2024, este Tribunal estableció con carácter de
precedente vinculante, las reglas a aplicar en el caso de que, como
resultado de una fiscalización posterior, se detecten irregularidades en
el otorgamiento de la pensión. Allí se precisa que la suspensión de una
pensión, por afectar un derecho fundamental, debe estar expresamente
prevista en una ley o norma con rango de ley, junto con los requisitos,
plazos y demás formalidades para que esto proceda con las garantías del
debido procedimiento administrativo. Sin esta autorización legal, la
ONP no puede suspender el pago de la pensión.
Análisis del caso concreto
11. La demandada, en la Resolución 277-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990, de
fecha 22 de marzo de 2018, que suspendió la pensión de la demandante,
EXP. N.° 03232-2022-PA/TC
LIMA
CONSTANCIA VÍLCHEZ VÍLCHEZ
DE OSORIO
expone que la suspensión se realiza de conformidad con la Segunda
Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012-EF, que prescribía lo
siguiente:
En todos los casos que la Oficina de Normalización Previsional –
ONP compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad
en la documentación y/o información a través de la cual se ha
reconocido derechos pensionarios, ésta queda facultada para
suspender los efectos de los actos administrativos que los
sustentan, sin perjuicio de las acciones que la Administración
pudiera implementar en observancia de lo establecido en el
artículo 32 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General4.
12. En primer término, corresponde determinar si este decreto supremo
invocado por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente
la decisión de suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe
tener presente que, de acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la
Constitución, el presidente de la República tiene la potestad de
reglamentar las leyes “sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro
de tales límites, dictar decretos y resoluciones”.
13. Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF se aprobó el
Reglamento de la Ley 29711, ley que modifica el artículo 70 del
Decreto Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y
Final de la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema
Nacional de Pensiones.
14. Esta ley consta de tres artículos, ninguno de los cuales hace referencia a
la facultad de la ONP de suspender el pago de una pensión.
15. En otras palabras, la facultad de la ONP de suspender una pensión no
estaba prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o
independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092-2012-
EF.
4 Este decreto supremo fue derogado por el numeral 5 de la Única Disposición
Complementaria Derogatoria del Reglamento Unificado de las Normas Legales que
Regulan el Sistema Nacional de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo 354-2020-
EF.
EXP. N.° 03232-2022-PA/TC
LIMA
CONSTANCIA VÍLCHEZ VÍLCHEZ
DE OSORIO
16. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente
cabe en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que
no afecten los derechos básicos de los interesados”5. Dicho de otro
modo, los reglamentos autónomos o independientes son estrictamente
de organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar
derechos u obligaciones de las personas o administrados.
17. Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto
Supremo 092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del
demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición
alguna contenida en una ley y afectar, sin respaldo en norma expresa
con rango de ley, el derecho fundamental a la pensión del demandante,
al facultar a la ONP a suspender su pago.
18. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de
su derogación en 2020, haya sido reemplazado por otra norma del
mismo rango, donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del
pago de la pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto
supremo que, independientemente de una ley, faculte a la ONP a
suspender el pago de una pensión, por ser esto materia reservada a una
norma con rango de ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este
Tribunal ha diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los
reglamentos ejecutivos o secundum legem que expide el presidente de
la República de los reglamentos “independientes”, los cuales, además
de autoorganizar la Administración y regular relaciones de sujeción
especial, son expedidos en caso de lege silente, siempre y cuando la
materia a ser reglamentada no esté sujeta a reserva a favor de la ley:
La fuerza normativa de la que está investida la Administración se
manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad
reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada
directamente a las leyes e indirectamente a la Constitución,
puede, de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni
desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el servicio que la
Administración brinda a la comunidad. Los primeros son los
llamados reglamentos secundum legem, de ejecución, o
reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a
complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se
deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las
5 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, t. I, Madrid 1997, p. 202.
EXP. N.° 03232-2022-PA/TC
LIMA
CONSTANCIA VÍLCHEZ VÍLCHEZ
DE OSORIO
reglas, principios y conceptos básicos de la materia que se quiere
regular, dejando a la Administración la facultad de delimitar
concretamente los alcances del marco general establecido en ella.
Los segundos son los denominados reglamentos extra legem,
independientes, organizativos o normativos, los que se
encuentran destinados a reafirmar, mediante la autodisposición,
la autonomía e independencia que la ley o la propia Constitución
asignan a determinados entes de la Administración, o, incluso, a
normar dentro de los alcances que el otorgamiento legal les
concede, pero sin que ello suponga desarrollar directamente una
ley6.
19. En el presente caso, mediante la Resolución 26669-2016-
ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 12 de mayo de 20167, se otorgó a la
recurrente pensión de jubilación reducida al amparo del Decreto Ley
19990, por la suma de S/ 308.00, a partir del 1 de enero de 1999.
20. Este Tribunal aprecia que, como se ha sustentado supra, la suspensión
del pago de la pensión ordenada por la mencionada resolución no tuvo
respaldo en norma alguna con rango de ley, sino en un reglamento de
ejecución sin cobertura en la ley para regular la suspensión del pago de
pensiones, por lo que fue inconstitucional e ilegal.
21. Por lo hasta acá glosado, la ONP ha vulnerado el derecho al debido
proceso o debido procedimiento administrativo de la demandante, de
modo que, reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, debe
ordenarse que la demandada restituya la pensión de jubilación de la
actora desde el momento de su suspensión; esto es, el mes de mayo de
2018, más el pago de intereses legales, de conformidad con lo dispuesto
en el considerando 20 del auto emitido en el Expediente 02214- 2014-
PA/TC, que constituye doctrina jurisprudencial.
22. En lo que se refiere al pago de los costos procesales, corresponde que
sean abonados conforme al artículo 28 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
23. Sin perjuicio de lo anterior, si la ONP considera que existen evidencias
de que el otorgamiento de la pensión de la demandante fue
consecuencia de la comisión de una infracción penal, deberá
6 Sentencia recaída en el Expediente 00001/0003-2003-AI/TC, fundamento 15.
7 Fojas 7 vuelta.
EXP. N.° 03232-2022-PA/TC
LIMA
CONSTANCIA VÍLCHEZ VÍLCHEZ
DE OSORIO
comunicarlo al Ministerio Público, a fin de que proceda conforme a sus
atribuciones. En caso de que se instaure un proceso penal, la nulidad de
oficio de la resolución de otorgamiento de pensión podrá ser declarada
en el plazo de dos años contado a partir de la notificación a la autoridad
administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, conforme al
artículo 213.3 del TUOLPAG.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULAS las
Resoluciones 277-2018-ONP/DPR.IF/DL 19990 y 695-2018-
ONP/DPR/DL 19990, de fechas 22 de marzo y 21 de junio de 2018,
respectivamente.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a la
demandada restituir la pensión de jubilación de la recurrente, desde el
mes de mayo de 2018, más el pago de los intereses legales y los costos
del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO

[DESCARGAR PARA LEER COMPLETO]

Descargar TXT Descargar PDF Visor web PDF

** EN EL CASO DE LA JURISPRUDENCIA JUDICIAL, EL DOCUMENTO PDF DESCARGADO/MOSTRADO SERÁ EL CUADERNILLO QUE CONTIENE LA SENTENCIA.

---