---

04396-2023-PA/TC
Sumilla: FUNDADA. SE EVIDENCIA QUE LA ENTIDADA DEMANDA HA VULNERADO EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO DEL ACTOR, POR LO QUE LA DEMANDADA DEBERÁ RESTITUIR LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DEL DEMANDANTE, DESDE EL MES DE AGOSTO DE 2012, MÁS EL PAGO DE LOS INTERESES LEGALES Y COSTOS DEL PROCESO.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240510
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

---

SENTENCIA

Sala Segunda. Sentencia 495/2024
EXP. N.° 04396-2023-PA/TC
PIURA
MANUEL CLEOFE GÓMEZ
CRISANTO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 12 días del mes de abril de 2024, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Manuel
Cleofe Gómez Crisanto contra la sentencia de fecha 24 de julio de 20231,
expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura,
que declaró infundada la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 27 de julio de 20212, el demandante interpone demanda de
amparo contra la Oficina de Normalización Previsional, solicitando que se
declare inaplicable la Resolución 11156-2014-ONP/DPR/DL 19990, de
fecha 23 de setiembre de 2014, y en consecuencia, se ordene la restitución
en su validez y eficacia legal de la Resolución 48480-2006-ONP/DC/DL
19990, de fecha 11 de mayo de 2006. Asimismo, solicita el pago de los
devengados dejados de percibir y los intereses legales correspondientes.
La Oficina de Normalización Previsional (ONP) contesta la
demanda3 señalando que mediante el Informe de Fiscalización NSP
7909026, se ha determinado que la pensión de jubilación ha sido
indebidamente otorgada, toda vez que se comprobó la existencia de
irregularidad de la documentación que obra en el expediente administrativo,
de conformidad con los informes grafotécnicos 504-2012-DSO.SI/ONP, de
fecha 19 de marzo de 2012, 867-2006-GO.CD/ONP, de fecha 20 de julio de
2006, y 461-2006-GO.CD/ONP, de fecha 23 de marzo de 2006. Añade que,
el demandante no ha presentado nueva pericia que desvirtúe las
conclusiones efectuadas con respecto a la existencia de falsedad de la
información y/o de los documentos atribuidos a sus ex empleadores.
1 Fojas 213
2 Fojas 8
3 Fojas 91
EXP. N.° 04396-2023-PA/TC
PIURA
MANUEL CLEOFE GÓMEZ
CRISANTO
El Cuarto Juzgado Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura,
mediante Resolución 6, de fecha 29 de octubre de 20214, declaró infundada
la demanda, por considerar que el actor no ha logrado desvirtuar los
fundamentos que motivaron la nulidad de la resolución que le otorgara
pensión de jubilación, esto es, la falta de autenticidad y veracidad de los
documentos que respaldaron su solicitud y otorgamiento de pensión de
jubilación. Agrega que, el accionante no ha probado en forma fehaciente e
indubitable haber realizado aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones
por 20 años, y por tanto, que tenga derecho a gozar una pensión de
jubilación.
La Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura, a
través de la Resolución 13, de fecha 24 de julio de 2023, confirmó la
apelada, por similar argumento. Asimismo, añade que la resolución
administrativa cuestionada se encuentra debidamente fundamentada.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. El demandante pretende que se que se restituya la vigencia de la
Resolución 48480-2006-ONP/DC/DL 19990, de fecha 11 de mayo de
2006, y como consecuencia, su pensión de jubilación conforme al
Decreto Ley 19990. Asimismo, solicita el pago de las pensiones
devengadas, los intereses legales y los costos procesales.
2. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la Sentencia
00050-2004-PI/TC (acumulados), el derecho a no ser privado
arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido
esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección en el
amparo, de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos
en el fundamento 37 de la Sentencia 01417-2005-PA/TC.
3. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental y por su
naturaleza requiere de regulación legal para establecer las condiciones
necesarias para su goce, se concluye que las limitaciones o restricciones
temporales o permanentes a su ejercicio han de estar legal y
debidamente sustentadas, a efectos de evitar intervenciones arbitrarias
en este derecho.
4 Fojas 130
EXP. N.° 04396-2023-PA/TC
PIURA
MANUEL CLEOFE GÓMEZ
CRISANTO
Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
4. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en
los siguientes términos:
[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial
están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en
el ámbito del procedimiento administrativo. El debido procedimiento
administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la
administración pública o privada– de todos los principios y derechos
normalmente protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o
especializada, a los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución5.
5. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el
debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía
genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por
ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas
previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones
a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún
condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas
en la práctica” (énfasis añadido)6.
6. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto
Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV,
numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido
procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo,
por cuya virtud:
los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido
procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de
modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder
al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a
presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a
solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión
motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un
plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
5 Sentencia recaída en el expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento 4.
6 Sentencia recaída en el expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento 21.
EXP. N.° 04396-2023-PA/TC
PIURA
MANUEL CLEOFE GÓMEZ
CRISANTO
Sobre la fiscalización posterior
7. El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya recibido
la documentación a que se refiere el artículo 49; queda obligada a verificar de
oficio mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones,
de los documentos, de las informaciones y de las traducciones
proporcionadas por el administrado.
8. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, Ley que
establece la reestructuración integral de la Oficina de Normalización
Previsional, esta tiene la obligación de efectuar las acciones de
fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los
sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley.
Por tanto, la ONP está obligada a investigar en caso encuentre indicios
razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de
determinar o comprobar si existió fraude para acceder a esta e iniciar
las acciones legales correspondientes.
9. Esto guarda correspondencia con el artículo 34.3 del TUOLPAG, que
establece:
[e]n caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en
la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no
satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a
declarar la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaración,
información o documento; e imponer a quien haya empleado esa declaración,
información o documento una multa en favor de la entidad de entre cinco (5)
y diez (10) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y,
además, si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX
Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al
Ministerio Público para que interponga la acción penal correspondiente.
Análisis del caso concreto
10. El Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente
02903-2023-PA/TC, publicada el 9 de febrero de 2024 en el portal web
institucional, que constituye precedente, ha precisado en el fundamento
24, las reglas para los casos en que la ONP, al efectuar acciones de
fiscalización posterior, detecte alguna irregularidad en una pensión ya
otorgada.
EXP. N.° 04396-2023-PA/TC
PIURA
MANUEL CLEOFE GÓMEZ
CRISANTO
11. La demandada, en la Resolución 0667-2012-ONP/DSO.SI/DL 19990,
del 6 de julio de 20127, que suspendió la pensión del demandante,
expone que tal suspensión se realiza de conformidad con la Segunda
Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012- EF, que prescribía lo
siguiente:
En todos los casos que la Oficina de Normalización Previsional – ONP
compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad en la
documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos
pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de los actos
administrativos que los sustentan, sin perjuicio de las acciones que la
Administración pudiera implementar en observancia de lo establecido en el
artículo 32 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General.8
12. En primer término, corresponde determinar si este decreto supremo
invocado por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente
la decisión de suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe
tener presente que, de acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la
Constitución, el presidente de la República tiene la potestad de
reglamentar las leyes “sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro
de tales límites, dictar decretos y resoluciones”.
13. Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF fue aprobado el
Reglamento de la Ley 29711, Ley que modifica el artículo 70 del
Decreto Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y
Final de la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema
Nacional de Pensiones.
14. Esta Ley consta de tres artículos, ninguno de los cuales hace
referencia a la facultad de la ONP de suspender el pago de una
pensión.
15. Es decir, la facultad de la ONP de suspender una pensión no estaba
prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o
independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092- 2012-
EF.
7 Fojas 45
8Este decreto supremo fue derogado por el numeral 5 de la Única Disposición
Complementaria Derogatoria del Reglamento Unificado de las Normas Legales que
Regulan el Sistema Nacional de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo 354-2020-
EF.
EXP. N.° 04396-2023-PA/TC
PIURA
MANUEL CLEOFE GÓMEZ
CRISANTO
16. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente
cabe en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que
no afecten los derechos básicos de los interesados”9. Es decir, los
reglamentos autónomos o independientes son estrictamente de
organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar
derechos u obligaciones de las personas o administrados.
17. Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto
Supremo 092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del
demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición
alguna contenida en una ley y afectar, sin respaldo en norma expresa
con rango de ley, el derecho fundamental a la pensión del demandante,
al facultar a la ONP a suspender su pago.
18. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de
su derogación en 2020, haya sido reemplazado por otra norma del
mismo rango, donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del
pago de la pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto
supremo que, independientemente de una ley, faculte a la ONP a
suspender el pago de una pensión, por ser esto materia reservada a una
norma con rango de ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este
Colegiado ha diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los
reglamentos ejecutivos o secundum legem, que expide el presidente de
la República, de los reglamentos “independientes”, que, además de
autoorganizar la administración y regular relaciones de sujeción
especial, son expedidos en caso de lege silente, siempre y cuando la
materia a ser reglamentada no esté sujeta a reserva a favor de la ley:
La fuerza normativa de la que está investida la Administración se
manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad
reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada
directamente a las leyes e indirectamente a la Constitución, puede, de
un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni desnaturalizarla, y, de
otro, hacer operativo el servicio que la Administración brinda a la
comunidad. Los primeros son los llamados reglamentos secundum
legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales
están llamados a complementar y desarrollar la ley que los justifica y a
la que se deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las
reglas, principios y conceptos básicos de la materia que se quiere
regular, dejando a la Administración la facultad de delimitar
9 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, t. I, Madrid 1997, p. 202.
EXP. N.° 04396-2023-PA/TC
PIURA
MANUEL CLEOFE GÓMEZ
CRISANTO
concretamente los alcances del marco general establecido en ella. Los
segundos son los denominados reglamentos extra legem,
independientes, organizativos o normativos, los que se encuentran
destinados a reafirmar, mediante la autodisposición, la autonomía e
independencia que la ley o la propia Constitución asignan a
determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro
de los alcances que el otorgamiento legal les concede, pero sin que
ello suponga desarrollar directamente una ley10
19. En el presente caso, mediante la Resolución 48480-2006-ONP/DC/DL
19990, de fecha 11 de mayo de 200611, se otorgó al demandante
pensión de jubilación del régimen del Decreto Ley 19990, a partir del 9
de abril de 2006.
20. De otro lado, casi seis años después, mediante la Resolución 667-
2012-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 6 de julio de 201212, la
demandada suspendió el pago de la pensión de jubilación del
accionante, a partir de agosto de 2012, de conformidad con el Decreto
Supremo 092-2012-EF. Asimismo, de autos, se aprecia que mediante la
Resolución 11156-2014-ONP/DPR/DL 19990, de fecha 23 de
setiembre de 201413, se declaró la nulidad de la Resolución 48480-
2006-ONP/DC/DL 19990; y por Resolución 102692-2014-
ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 9 de octubre de 201414, denegó al
demandante la pensión de jubilación del Decreto Ley 19990 solicitada.
21. Este Tribunal aprecia, en primer término, que, como se ha sustentado
supra, la suspensión del pago de la pensión ordenada por la mencionada
Resolución 667-2012-ONP/DSO.SI/DL 19990, no tuvo respaldo en
norma alguna con rango de ley, sino en un reglamento de ejecución sin
cobertura en la ley para regular la suspensión el pago de pensiones, por
lo que fue inconstitucional e ilegal.
22. En segundo lugar, la ONP dispuso esta suspensión casi seis años
después de hacer dictado la resolución que otorgó la pensión. Es decir,
lo hizo en un momento en el que había prescrito largamente el plazo
previsto en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, para declarar la nulidad de oficio de dicho acto administrativo.
10 Sentencia recaída en el Expediente 00001/0003-2003-AI/TC, fundamento 15.
11 Fojas 43
12 Fojas 45
13 Fojas 48
14 Fojas 52
EXP. N.° 04396-2023-PA/TC
PIURA
MANUEL CLEOFE GÓMEZ
CRISANTO
Por este hecho, esta suspensión es también inconstitucional, pues lo
contrario significaría admitir que la suspensión de la pensión se
convierta, en los hechos, en una nulidad de oficio al margen del plazo
legal de prescripción. Cabe acotar que, con esta suspensión se
transgrede la presunción de validez de los actos administrativos, que
garantiza su eficacia, sus efectos y la forma en que estos se producen,
expresamente prevista en el artículo 9 del TUOLPAG, que establece:
Todo acto administrativo se considera válido en tanto su
pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o
jurisdiccional, según corresponda.
23. Por lo hasta acá glosado, la ONP ha vulnerado el derecho al debido
proceso o debido procedimiento administrativo del actor, de modo que,
reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, debe ordenarse
que la demandada restituya la pensión de jubilación del demandante
desde el momento de su suspensión; esto es, el mes de agosto de
201215, más el pago de intereses legales.
24. En lo que se refiere al pago de los costos procesales, corresponde que
sean abonados conforme al artículo 28 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
25. Sin perjuicio de ello, si la ONP considera que existen evidencias de que
el otorgamiento de la pensión del demandante fue consecuencia de la
comisión de una infracción penal, deberá comunicarlo al Ministerio
Público, a fin de que proceda conforme a sus atribuciones. En caso se
instaure un proceso penal, la nulidad de oficio de la resolución de
otorgamiento de pensión podrá ser declarada en el plazo de dos años
contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la
sentencia penal condenatoria firme, conforme al artículo 213.3 del
TUOLPAG.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
15 Resolución 667-2012-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 6 de julio de 2012, fojas 45
EXP. N.° 04396-2023-PA/TC
PIURA
MANUEL CLEOFE GÓMEZ
CRISANTO
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULA la
Resolución 11156-2014-ONP/DPR/DL 19990, de fecha 23 de
setiembre de 2014.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA que
la demandada restituya la pensión de jubilación del demandante, desde
el mes de agosto de 2012, más el pago de los intereses legales y costos
del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE OCHOA CARDICH

[DESCARGAR PARA LEER COMPLETO]

Descargar TXT Descargar PDF Visor web PDF

** EN EL CASO DE LA JURISPRUDENCIA JUDICIAL, EL DOCUMENTO PDF DESCARGADO/MOSTRADO SERÁ EL CUADERNILLO QUE CONTIENE LA SENTENCIA.

---