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01435-2023-PC/TC
Sumilla: INFUNDADA. SE CONCLUYE QUE LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 2 Y 3 DE LA LEY N° 27600 FUE CONCRETIZADO EN LOS HECHOS Y EN TODOS SUS EXTREMOS, TENIENDO EN CUENTA QUE LOS ALCANCES DE LAS REFERIDAS NORMAS CUMPLIERON SU PROPÓSITO, DESCARTÁNDOSE DE PLANO QUE LO DISPUESTO EN SUS CONTENIDOS HAYA GENERADO CONSECUENCIAS SINE DIE TAL Y COMO LO PRETENDE LA DEMANDANTE.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240518
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
Sala Segunda. Sentencia 510/2024
EXP. N.° 01435-2023-PC/TC
APURÍMAC
MARY LUZ ROMANÍ MONTAÑO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 16 días del mes de febrero de 2024, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. El
magistrado Domínguez Haro emitió fundamento de voto, el cual se agrega.
Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad
con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Mary Luz
Romaní Montaño contra la Resolución 11, de fecha 8 de febrero de 20231,
expedida por la Sala Mixta Unificada de Emergencia por Vacaciones
Judiciales de la Corte Superior de Justicia de Apurímac, que, confirmando la
apelada, declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Mediante escrito de fecha 7 de junio de 2022, doña Mary Luz Romaní
Montaño interpuso demanda de cumplimiento2, subsanada con escrito de
fecha 15 de junio de 20223, contra la Comisión de Constitución y Reglamento
del Congreso del periodo legislativo 2020-2021. Solicitó que se ordene a la
demandada lo siguiente:
a) Que en el plazo de tres días proponga un proyecto de ley de reforma total
de la Constitución Política del Estado tomando en cuenta el texto de la
Constitución de 1979, en cumplimiento del artículo 2 de la Ley 27600.
b) Que en el plazo de tres días hábiles apruebe un cronograma de debate
nacional, de eventos académicos, fórums o conversatorios con amplia
difusión y discusión de las propuestas del cambio constitucional, en
cumplimiento del artículo 3 de la Ley 27600.
c) El pago de los costos del proceso, que se liquidará en ejecución de
sentencia.
1
Foja 158.
2
Foja 7.
3
Foja 18.
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Manifiesta la demandante que la Ley 27600 se encuentra plenamente
vigente; que la comisión demandada no ha cumplido con el mandato legal
contenido en los artículos 2 y 3 del referido dispositivo legal; que cualquier
ciudadano está en la capacidad de solicitar su ejecución; que cumplió con el
requisito especial de la demanda, al solicitar previamente el requerimiento
registrado con el Expediente 824587, de fecha 13 de abril de 2022; y que, no
obstante ello, la demandada hizo caso omiso a su requerimiento.
El Juzgado Civil de Andahuaylas, mediante Resolución 2, de fecha 28
de junio de 20224, admitió a trámite la demanda.
La Procuraduría Pública del Congreso de la República, mediante escrito
de fecha 2 de agosto de 20225, se apersonó al proceso y solicitó que la
demanda sea declarada infundada o improcedente. Argumentó que la
finalidad de la demanda es la aprobación de una ley de reforma constitucional,
lo cual es una competencia exclusiva y discrecional del Congreso de la
República, por lo que no puede ser objeto de coacción en su ejercicio; que el
mandato legal contenido en los artículos 2 y 3 de la Ley 27600 ya fue
cumplido por la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones
Constitucionales, conformada en los periodos legislativos 2001-2002 y 2002-
2003, que presentó el Anteproyecto de Reforma Constitucional, de fecha 5 de
abril de 2002, y el Proyecto de Ley 05025, de fecha 16 de diciembre de 2002.
El juzgado de primera instancia, a través de la Resolución 6, de fecha 2
de noviembre de 20226, declaró improcedente la demanda. Sostuvo que,
según el artículo 93 de la Constitución, los congresistas no están sujetos a
mandato imperativo; que, por ello, la demanda deviene improcedente en
aplicación de la causal establecida en el numeral 2 del artículo 70 del Nuevo
Código Procesal Constitucional; y que el Congreso no tiene la capacidad para
efectuar una reforma total de la Constitución, sino el poder constituyente, por
lo que el mandato de la Ley 27600 no resulta cierto y claro, sino que, por el
contrario, está sujeto a controversia compleja e interpretaciones dispares.
La Sala superior competente, mediante Resolución 11, de fecha 8 de
febrero de 20237, confirmó la apelada por similares fundamentos.
4
Foja 19.
5
Foja 72.
6
Foja 122.
7
Foja 158.
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FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. Conforme aparece del petitorio de la demanda, el objeto del presente
proceso constitucional se dirige a que, de conformidad con lo dispuesto
por la Ley 27600, se ordene a la Comisión de Constitución y Reglamento
del Congreso de la República, se dé cumplimiento de lo siguiente:
a) Que en el plazo de tres días proponga un proyecto de ley de reforma
total de la Constitución Política del Estado tomando en cuenta el texto
de la Constitución de 1979 en cumplimiento del artículo 2 de la Ley
27600.
b) Que en el plazo de tres días hábiles apruebe un cronograma de debate
nacional, de eventos académicos, fórums o conversatorios, tanto para
la discusión como para la difusión de las propuestas del cambio
constitucional, en cumplimiento del artículo 3 de la Ley 27600.
c) Que se le pague los costos procesales.
Requisito especial de la demanda
2. De acuerdo con lo que se aprecia del documento de fecha 2 de abril de
20228, así como de los correos electrónicos de fechas 12 y 13 de abril de
2022,9 la demandante cumplió con el requerimiento previo exigido por
el artículo 69 del Nuevo Código Procesal Constitucional, por lo que
satisfecho dicho presupuesto de procedibilidad, corresponde
pronunciarse sobre la materia objeto de reclamo.
Análisis del caso concreto
3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política del Perú establece
que el proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o
funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo.
Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del Nuevo Código Procesal
Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto
8
Foja 5.
9
Foja 4.
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que el funcionario o la autoridad renuente dé cumplimiento a una norma
legal o ejecute un acto administrativo firme.
4. De las disposiciones antes citadas se desprende como premisa general
que para que un juez constitucional disponga el cumplimiento de normas
legales o actos administrativos; el contenido del mandato cuyo
cumplimiento se requiere sea plenamente exigible. En tal sentido,
corresponde evaluar la naturaleza y alcances de las normas cuyo
cumplimiento se invoca mediante el presente proceso.
5. Al respecto, los artículos 2 y 3 de la Ley 27600 invocados mediante la
demanda establecen lo siguiente:
(…)
Artículo 2.- Objeto de la ley
La Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales,
propondrá un proyecto de reforma total de la Constitución, tomando en cuenta
la Constitución histórica del Perú y en particular el texto de la Constitución de
1979. Tras su aprobación por el Congreso será sometido a referéndum. De ser
aprobado quedará abrogada la Constitución de 1993. (énfasis añadido)
Artículo 3.- Participación de la sociedad civil
El proceso de reforma se llevará a cabo promoviendo el más amplio debate
nacional, mediante la permanente realización de eventos académicos como
fórums, conversatorios, entre otros actos que tiendan a la difusión y discusión
de las propuestas para el cambio constitucional.
6. Este Tribunal hace notar que aunque existen normas jurídicas que
generan mandatos o prohibiciones de cumplimiento permanente, también
pueden existir normas jurídicas cuyos mandatos o prohibiciones se
agotan en específico con la habilitación o cumplimiento de sus alcances
a partir de lo dispuesto en su propio contenido. La eficacia de la norma,
en otras palabras, se encuentra sujeta a los presupuestos de cumplimiento
establecidas en la misma. Producidos estos últimos, la norma habrá
cumplido con su objetivo tal y como sucede por ejemplo, con las normas
de tipo programático.
7. En el caso concreto y conforme se desprende del texto de la primera
norma invocada (artículo 2) la entonces denominada Comisión de
Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales “(…)
propondrá un proyecto de reforma total de la Constitución, tomando en
cuenta la Constitución histórica del Perú y en particular el texto de la
Constitución de 1979”. A continuación agrega que “Tras su aprobación
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por el Congreso será sometido a referéndum” para finalmente señalar que
“De ser aprobado quedará abrogada la Constitución de 1993”
(Subrayados nuestros).
8. Independientemente de lo discutible o no que en términos
constitucionales pueda resultar la propuesta formulada por el legislador
al momento de elaborar este artículo, particularmente en relación a lo que
pueda significar la sustitución de la vigente Constitución por una nueva
tras una reforma total a cargo de un poder constituido como lo es el
Congreso (asunto que aquí no va analizarse), lo que importa determinar
para efectos de la dilucidación de la presente controversia, son los
alcances de las frases que precisamente han sido subrayadas con
anterioridad.
9. En este sentido, la frase “propondrá un proyecto” significa ante todo
sugerir o plantear algo, en concreto, un bosquejo o planteamiento
preliminarmente trabajado. No supone como es obvio, aprobar de
inmediato algo definitivo, pues de ser cierto esto último no tendría ningún
sentido hacer referencia, como luego se hace en la norma, a las frases
“Tras su aprobación” por el Congreso y “De ser aprobado”, luego de un
referendum. El procedimiento parlamentario implica pues una serie de
fases o etapas a fin de dar con un resultado, siempre que desde luego se
cumplan determinadas condiciones.
10. En la perspectiva descrita, la frase “propondrá un proyecto” por
referencia a lo que hará la Comisión de Constitución, Reglamento y
Acusaciones Constitucionales es aquello que en concreto y siendo
preliminar, traduce el mandato contenido en la norma. En otros términos,
grafica el deber ser o, si se prefiere, la obligación que necesariamente
debe ser cumplida. Así las cosas y siendo la descrita la conducta que debe
cumplirse, corresponde preguntarse lo que significan las otras frases.
11. A este respecto, debe enfatizarse que a diferencia de la frase preliminar
analizada, la posterior referencia a la frase “Tras su aprobación” por parte
del Congreso no puede ser entendida en modo alguno como un
imperativo, pues de ser así, sería innecesario el iter parlamentario. Todo
se agotaría con la sola presentación del proyecto. Por otro lado y es bueno
advertirlo, tampoco sería constitucionalmente legítima una interpretación
en este último sentido, ya que de optarse por dicha lectura, ello resultaría
totalmente contrario a la regla de no sujeción de los Congresistas al
mandato imperativo prevista en el Artículo 93 de la propia norma
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fundamental. En las circunstancias descritas, la única manera razonable
de entender la frase “tras su aprobación” es como la posibilidad de que
esta pueda efectivamente darse en los hechos o al contrario no darse por
la propia dinámica y discrecionalidad en el trabajo parlamentario.
12. Por último y no menos importante termina siendo la frase “De ser
aprobado”. Esta última se encuentra redactada en absoluto condicional y
no podría ser de otra manera, pues someter a referéndum el proyecto en
caso de viabilizarse por el Congreso, implica dos posibilidades cuando
menos, o que el pueblo apruebe la propuesta o que al contrario, opte por
desaprobarla. Si es lo primero, se sabe la consecuencia porque así lo
establece la norma, si en cambio sucede lo segundo, se agota por
completo el discurso de la misma.
13. En el contexto descrito y atendiendo a lo que sucedió en los hechos o
acontecimientos posteriores a la emisión de la Ley 27600, el mandato
contenido en el artículo 2 (el único posible de implementarse sin
condicionamientos previos) se cumplió a cabalidad con la presentación
por parte de la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones
Constitucionales, conformada para los periodos legislativos 2001-2002 y
2002-2003, del Anteproyecto de Reforma Constitucional, de fecha 5 de
abril de 2002, y el posterior Proyecto de Ley 05025, de fecha 16 de
diciembre de 2002.
14. Lo que ulteriormente ocurrió, siguiendo la secuencia de los
acontecimientos políticos de aquellos años, es que el citado proyecto no
fue aprobado por el Congreso de la República, tal y como consta de la
decisión de rechazo de plano y posterior archivo dispuesta mediante Of.
Nº 061-2006/CCYR-CR del 20/04/2006 (ver al respecto
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2001.nsf
/Sicr/TraDocEstProc/clproley2001.nsf/debusqueda/9239221AD9FD1D
0505256D24007AA69E?opendocument ). Así las cosas y habiendo
culminado el circuito de trámite parlamentario de la forma descrita, ya
no tenía ningún sentido hablar de la fase ratificatoria mediante
referéndum.
15. Por otro lado y en lo que respecta al artículo 3 de la Ley 27600, cuyo
contexto de materialización se ubicaba en un escenario de eventual
propuesta de reforma y de promoción de debates a nivel de la sociedad
civil, conviene señalar que el mismo fue en su momento y en todos sus
extremos también, debidamente cumplido. Esto se aprecia si se toma en
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cuenta que: a) entre los meses abril y junio del año 2002 se realizaron un
total de 27 foros públicos descentralizados, b) se habilitó en aquel
entonces una página web denominada “Debate para la reforma
constitucional” dentro del portal web del Congreso con el propósito de
difundir el “Anteproyecto de Reforma Constitucional” así como para la
recepción de aportes o sugerencias al mismo, c) se realizó un trabajo de
sistematización de los aportes y sugerencias ciudadanas realizadas en
relación al “Anteproyecto de Reforma Constitucional” publicado en
cinco tomos bajo la denominación “Aportes ciudadanos al debate del
anteproyecto de ley de reforma de la Constitución” y d) se publicaron un
total de 50,000 ejemplares del “Anteproyecto de Reforma
Constitucional”, 20 ejemplares del “Proyecto de Ley de Reforma
Constitucional” y 2000 ejemplares de los tomos denominados “Aportes
ciudadanos al debate del anteproyecto de ley de reforma de la
Constitución” (cfr. al respecto Memoria de la Comisión de Constitución,
Reglamento y Acusaciones Constitucionales. Periodos 2001-2002; 2002-
2003, págs. 23 a 36).
16. En resumen y quedando perfectamente acreditado que lo dispuesto en los
artículos 2 y 3 de la Ley 27600 fue concretizado en los hechos y en todos
sus extremos, los alcances de las referidas normas cumplieron su
propósito, descartándose de plano que lo dispuesto en sus contenidos
haya generado consecuencias sine die tal y como lo pretende la
demandante.
17. Este Colegiado por último y al emitir la presente sentencia deja
perfectamente en claro que el debate planteado no tiene nada que ver con
la vigencia de las normas exigidas mediante el presente proceso, sino con
la constatación de su efectivo cumplimiento, situación que a la luz de las
consideraciones anteriormente expuestas ha quedado claramente
evidenciada.
18. Por las consideraciones expuestas y no habiéndose apreciado
incumplimiento alguno en las normas invocadas la presente demanda
resulta infundada en todos sus extremos.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
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HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de cumplimiento.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE OCHOA CARDICH
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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
DOMÍNGUEZ HARO
Con el debido respeto por la posición de mis colegas magistrados, emito
el presente fundamento de voto, pues si bien concuerdo con la decisión de
declarar infundada la demanda, discrepo de su fundamentación. En tal
sentido, mis fundamentos son los siguientes:
1. Los artículos 2 y 3 de la Ley 27600 invocados establecen lo siguiente:
(…)
Artículo 2.- Objeto de la ley
La Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales,
propondrá un proyecto de reforma total de la Constitución, tomando en cuenta
la Constitución histórica del Perú y en particular el texto de la Constitución de
1979. Tras su aprobación por el Congreso será sometido a referéndum. De ser
aprobado quedará abrogada la Constitución de 1993. (énfasis añadido)
Artículo 3.- Participación de la sociedad civil
El proceso de reforma se llevará a cabo promoviendo el más amplio debate
nacional, mediante la permanente realización de eventos académicos como
fórums, conversatorios, entre otros actos que tiendan a la difusión y discusión
de las propuestas para el cambio constitucional.
2. A pesar que dicha disposición derive de una ley, para que el mandato que
contiene pueda ser materia de cumplimiento es necesario que su
ejecución no contravenga el texto constitucional.
3. Aquí cabe precisar que el procedimiento de redacción de la Constitución
política de un país involucra directamente al poder constituyente, cuya
existencia no puede ser sustituida por el poder constituido sin
deslegitimar el referido procedimiento, mucho menos si dicha presunta
autorización proviene de una norma de rango infraconstitucional.
4. En estricto, se desprende de autos que el recurrente pretende que el juez
constitucional ordene a una comisión del Congreso de la República que
proponga un proyecto de ley de reforma constitucional destinado a
sustituir la Constitución vigente por otro texto.
5. Al respecto, en anterior pronunciamiento del Tribunal Constitucional,
con relación al artículo 2 citado, se ha dejado claro que dicha disposición
sólo se limita a autorizar a la Comisión de Constitución, Reglamento y
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Acusaciones Constitucionales del Congreso de la República a «proponer
un proyecto» de reforma total de la Constitución10.
6. Sin embargo, a la luz de un proceso de cumplimiento, dicha petición, por
un lado, evidencia una clara contradicción con el principio de supremacía
constitucional establecido en el artículo 51 de nuestra Constitución, pues,
en invocación de la referida disposición, se pretende exigir el cambio
total de la Constitución política a través del cumplimiento de una norma
de rango infraconstitucional.
7. Por otro lado, también se pretende, en invocación de dicha norma, exigir
al Congreso de la República que emita un proyecto para reformar en su
totalidad la carta magna, lo que, además de lo antes expuesto, configura
una invasión a la competencia parlamentaria de dictar leyes, que es
discrecional, lo cual guarda relación con el principio constitucional de no
sujeción de los congresistas a mandato imperativo, conforme está
regulado en el artículo 93 de nuestra Constitución.
8. Adicionalmente, es preciso indicar que el artículo 206 de la Constitución
actual recoge el procedimiento de reforma constitucional, el cual implica
la introducción de modificaciones a la carta magna, mas no plantea un
procedimiento para su renovación total. Por ello, el contenido de la
norma invocada también excede lo constitucionalmente permitido.
9. Con relación al artículo 3 invocado, se advierte también que carece de un
mandato, pues, a pesar de que refleje el “deber ser” de lo que se espera
de un proceso destinado a redactar una Constitución, su contenido, aun
cuando se interpretara que se encuentra dirigido al Congreso de la
República, plantea entregar a un poder constituido tales tareas,
desconociendo que solo el poder constituyente podría autorizar el
desarrollo de dichas actividades, lo cual contraviene el procedimiento
innato de redacción de la norma suprema de un país.
10. Sentado lo anterior, no se aprecia que los artículos 2 y 3 de la Ley 27600
contengan mandatos cuyo cumplimiento sea factible a través de un
proceso constitucional. Por esta razón, corresponde declarar infundada la
demanda de cumplimiento.
S.
DOMÍNGUEZ HARO
10
Expediente 00014-2002-PI/TC, fundamento jurídico 31.
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