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01551-2023-PA/TC
Sumilla: FUNDADA. SE ADVIERTE QUE LA ONP HA VULNERADO EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO O DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEMANDANTE, TODA VEZ QUE LA SUSPENSIÓN DEL PAGO DE LA PENSIÓN ORDENADA POR LA MENCIONADA RESOLUCIÓN 555-2016-ONP/DPR.IF/DL 19990, DE FECHA 27 DE MAYO DE 2016, NO TUVO RESPALDO EN NORMA ALGUNA CON RANGO DE LEY, SINO EN UN REGLAMENTO DE EJECUCIÓN SIN COBERTURA EN LA LEY PARA REGULAR LA SUSPENSIÓN EL PAGO DE PENSIONES, POR LO QUE FUE INCONSTITUCIONAL E ILEGAL.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240522
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
Sala Segunda. Sentencia 528/2024
EXP. N.° 01551-2023-PA/TC
LIMA
CESÁREA LUISA TORRES ROMÁN
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 3 días del mes de mayo de 2024, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Élmer Carmona
Guillén, apoderado de doña Cesárea Luisa Torres Román, contra la
resolución de fojas 864, de fecha 18 de enero de 2023, expedida por la
Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que
declaró improcedente la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
La recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de
Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se declaren
inaplicables las Resoluciones 555-2016-ONP/DPR.IF/DL 19990, 3438-
2016-ONP/DPR/DL 19990, 3922-2016-ONP/DPR/DL 19990 y 63367-
2016/ONP/DPR.GD/DL 19990, de fechas 27 de mayo de 2016, 2 de
setiembre de 2016, 16 de noviembre de 2016, y 16 de noviembre de 2016,
respectivamente; y que, en consecuencia, se le otorgue una pensión de
jubilación definitiva, de conformidad con los Decretos Leyes 19990 y
25967, con el pago de las pensiones devengadas, los intereses legales, las
costas y los costos procesales.
La emplazada contesta la demanda manifestando que, al haberse
verificado la falsedad de los documentos con los que en un primer momento
la actora obtuvo la pensión de jubilación adelantada del Decreto Ley 19990,
se ha suspendido correctamente la pensión obtenida de manera irregular, por
lo que tampoco le corresponde acceder a una pensión del régimen general
del citado régimen.
El Tercer Juzgado Constitucional Transitorio de Lima, con fecha 30
de junio de 20221, declaró fundada la demanda, con el argumento de que la
recurrente ha promovido previamente un proceso contencioso-
1 Fojas 828.
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administrativo, donde se han reconocido las aportaciones suficientes para
acceder a una pensión de jubilación adelantada, y que dicho reconocimiento
goza de la calidad de cosa juzgada, por lo que la emplazada no ha actuado
correctamente al declarar la suspensión y posterior nulidad de la resolución
que otorgó la pensión a la demandante. En consecuencia, estima que en la
actualidad la actora cumple con los requisitos señalados respecto a la edad y
la cantidad de aportes para acceder a una pensión de jubilación del régimen
general del Decreto Ley 19990, de manera que la demanda debe ser
amparada.
La Sala Superior competente, revocando la apelada, declaró
improcedente la demanda, por estimar que la ONP ha suspendido
correctamente la pensión de la recurrente en uso de sus atribuciones de
control posterior, al haberse comprobado la existencia de documentación
fraudulenta, por lo que no acredita el mínimo de 20 años de aportes
requeridos para acceder a una pensión de jubilación general del Decreto Ley
19990.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. En el presente caso, la pretensión tiene por objeto que se le otorgue a la
actora pensión del régimen general de jubilación, de conformidad con
los Decretos Leyes 19990 y 25967, con el pago de las pensiones
devengadas, los intereses legales, las costas y los costos procesales.
Consideraciones del Tribunal Constitucional
2. De conformidad con el artículo 38 del Decreto Ley 19990, modificado
por el artículo 9 de la Ley 26504 y el artículo 1 del Decreto Ley 25967,
para obtener una pensión bajo el régimen general de jubilación se
requiere tener 65 años de edad y acreditar, por lo menos, 20 años de
aportaciones.
3. Consta del documento nacional de identidad2 que la actora nació el 21
de junio de 1945; por tanto, cumplió la edad requerida para acceder a la
pensión que reclama el 21 de junio de 2010.
2 Fojas 4.
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4. De la Resolución 105803-2011-ONP/DPR.SC/DL 19990, de fecha 18
de noviembre de 20113, se advierte que la ONP le otorgó a la
demandante, por mandato judicial, pensión de jubilación adelantada con
arreglo al Decreto Ley 19990, por la suma de S/348.71, a partir del 1 de
octubre de 2000, actualizada en la suma de S/415.00, reconociéndole un
total de 32 años, 10 meses y 28 días de aportaciones al Sistema
Nacional de Pensiones. Sin embargo, la demandada resolvió primero
suspender dicha pensión y luego declaró la nulidad de la citada
resolución, argumentando que se había acreditado la falsedad de
diversos documentos con los cuales se pretendía demostrar la existencia
de 13 años y 8 meses de aportaciones.
5. Al respecto, se determinó por las pericias grafotécnicas efectuadas en
virtud de la facultad de fiscalización posterior de la ONP que de los 32
años y 10 meses de aportes reconocidos, 13 años y 8 meses de aportes
adolecían de falsedad; y que, en consecuencia, la recurrente únicamente
habría acreditado 19 años y 2 meses de aportes al Sistema Nacional de
Pensiones, los cuales resultan insuficientes para acceder a una pensión
del régimen general de jubilación del Decreto Ley 19990.
6. No obstante, esta Sala del Tribunal considera que, a efectos de evitar un
perjuicio innecesario a la demandante, procede la aplicación del
principio procesal iura novit curia, conforme a lo establecido en
reiterada jurisprudencia. Por tanto, se deberá dilucidar si la pensión de
jubilación adelantada otorgada a la actora fue debidamente suspendida
y posteriormente declarada nula, habida cuenta de que, de acuerdo con
lo dispuesto por el fundamento 107 de la sentencia emitida en el
Expediente 00050-2004-PI/TC y otros acumulados, las limitaciones o
restricciones temporales o permanentes al ejercicio del derecho a la
pensión han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar
arbitrariedades en la intervención de este derecho.
Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
7. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en
los siguientes términos:
[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial
están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en
el ámbito del procedimiento administrativo. El debido procedimiento
3 Fojas 8.
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administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la
administración pública o privada– de todos los principios y derechos
normalmente protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o
especializada, a los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución4.
8. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el
debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía
genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por
ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas
previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones
a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún
condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas
en la práctica” (énfasis añadido).5
9. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto
Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV,
numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido
procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo,
por cuya virtud
los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido
procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de
modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder
al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a
presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a
solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión
motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un
plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
Sobre la fiscalización posterior
10. El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya recibido
la documentación a que se refiere el artículo 49; queda obligada a verificar de
oficio mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones,
de los documentos, de las informaciones y de las traducciones
proporcionadas por el administrado.
4 Sentencia recaída en el Expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento 4.
5 Sentencia recaída en el Expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento 21.
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11. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, Ley que
establece la reestructuración integral de la ONP, esta tiene la obligación
de efectuar las acciones de fiscalización necesarias con relación a los
derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su
otorgamiento conforme a ley. Por tanto, la ONP está obligada a
investigar en caso de que encuentre indicios razonables de acceso ilegal
a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si existió
fraude para acceder a esta e iniciar las acciones legales
correspondientes.
12. En consonancia con lo expresado en el fundamento precedente, el
artículo 34.3 del TUOLPAG reza como sigue:
[e]n caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en
la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no
satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a
declarar la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaración,
información o documento; e imponer a quien haya empleado esa declaración,
información o documento una multa en favor de la entidad de entre cinco (5)
y diez (10) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y,
además, si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX
Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al
Ministerio Público para que interponga la acción penal correspondiente.
13. En la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC, de fecha
30 de enero de 2024, este Tribunal estableció con carácter de
precedente vinculante las reglas a aplicaren el caso de que, como
resultado de una fiscalización posterior, se detecten irregularidades en
el otorgamiento de la pensión. Allí se precisa que la suspensión de una
pensión, por afectar un derecho fundamental, debe estar expresamente
prevista en una ley o norma con rango de ley, junto con los requisitos,
plazos y demás formalidades para que esto proceda con las garantías del
debido procedimiento administrativo. Por tanto, sin esta autorización
legal, la ONP no puede suspender el pago de la pensión.
Análisis del caso concreto
14. La demandada, en la Resolución 555-2016-ONP/DPR.IF/DL 19990, de
fecha 27 de mayo de 2016, que suspendió la pensión de la demandante,
expone que tal suspensión se realiza de conformidad con la Segunda
Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012-EF, que prescribía lo
siguiente:
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En todos los casos que la Oficina de Normalización Previsional – ONP
compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad en la
documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos
pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de los actos
administrativos que los sustentan, sin perjuicio de las acciones que la
Administración pudiera implementar en observancia de lo establecido en el
artículo 32 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General6.
15. En primer término, corresponde aclarar si este decreto supremo
invocado por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente
la decisión de suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe
tener presente que, de acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la
Constitución, el presidente de la República tiene la potestad de
reglamentar las leyes “sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro
de tales límites, dictar decretos y resoluciones”.
16. Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF fue aprobado el
Reglamento de la Ley 29711, Ley que modifica el artículo 70 del
Decreto Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y
Final de la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema
Nacional de Pensiones.
17. Esta ley consta de tres artículos, en ninguno de los cuales se alude a la
facultad de la ONP de suspender el pago de una pensión.
18. En otras palabras, la facultad de la ONP de suspender una pensión no
estaba prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o
independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092-2012-
EF.
19. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente
cabe en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que
no afecten los derechos básicos de los interesados”7. Dicho de otro
modo, los reglamentos autónomos o independientes son estrictamente
6 Este decreto supremo fue derogado por el numeral 5 de la Única Disposición
Complementaria Derogatoria del Reglamento Unificado de las Normas Legales que
Regulan el Sistema Nacional de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo 354-2020-
EF.
7 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, t. I, Madrid 1997, p. 202.
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de organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar
derechos u obligaciones de las personas o administrados.
20. Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto
Supremo 092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del
demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición
alguna contenida en una ley y afectar, sin respaldo en una norma
expresa con rango de ley, el derecho fundamental a la pensión del
demandante, al facultar a la ONP a suspender su pago.
21. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de
su derogación en 2020, haya sido remplazado por otra norma del mismo
rango, donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del pago
de la pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto
supremo que, independientemente de una ley, faculte a la ONP a
suspender el pago de una pensión, por ser esto materia reservada a una
norma con rango de ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este
Tribunal ha diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los
reglamentos ejecutivos o secundum legem que expide el presidente de
la República de los reglamentos “independientes”, que, además de
autoorganizar la Administración y regular relaciones de sujeción
especial, son expedidos en caso de lege silente, siempre y cuando la
materia a ser reglamentada no esté sujeta a reserva a favor de la ley:
La fuerza normativa de la que está investida la Administración se manifiesta
por antonomasia en el ejercicio de su potestad reglamentaria. El reglamento
es la norma que, subordinada directamente a las leyes e indirectamente a la
Constitución, puede, de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni
desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el servicio que la Administración
brinda a la comunidad. Los primeros son los llamados reglamentos secundum
legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están
llamados a complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se
deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las reglas,
principios y conceptos básicos de la materia que se quiere regular, dejando a
la Administración la facultad de delimitar concretamente los alcances del
marco general establecido en ella. Los segundos son los denominados
reglamentos extra legem, independientes, organizativos o normativos, los que
se encuentran destinados a reafirmar, mediante la autodisposición, la
autonomía e independencia que la ley o la propia Constitución asignan a
determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro de los
alcances que el otorgamiento legal les concede, pero sin que ello suponga
desarrollar directamente una ley8.
8 Sentencia recaída en el Expediente 00001/0003-2003-AI/TC, fundamento 15.
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22. En el presente caso, mediante la Resolución 105803-2011-
ONP/DPR.SC/DL 19990, de fecha 18 de noviembre de 20119, la ONP
le otorgó a la parte demandante, por mandato judicial, pensión de
jubilación adelantada del Decreto Ley 19990, por la suma de S/348.71,
a partir del 1 de octubre de 2000, actualizada en la suma de S/415.00.
23. De otro lado, más de cuatro años después, a través de la Resolución
555-2016-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 27 de mayo de 201610, la
demandada suspendió el pago de la pensión de jubilación otorgada a la
demandante, a partir de julio de 2016, de conformidad con lo ordenado
en la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo
092-2012-EF. Asimismo, mediante la Resolución 3922-2016-
ONP/DPR/DL 19990, de fecha 16 de noviembre de 201611, se declaró
la nulidad de la Resolución 105803-2011-ONP/DPR.SC/DL 19990, de
fecha 18 de noviembre de 2011, mediante la cual se le otorgó la pensión
de jubilación.
24. Este Tribunal aprecia, en primer término, que, como se ha sustentado
supra, la suspensión del pago de la pensión ordenada por la mencionada
Resolución 555-2016-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 27 de mayo de
2016, no tuvo respaldo en norma alguna con rango de ley, sino en un
reglamento de ejecución sin cobertura en la ley para regular la
suspensión el pago de pensiones, por lo que fue inconstitucional e
ilegal.
25. En segundo lugar, la ONP dispuso esta suspensión más de cuatro años
después de haber dictado la resolución que otorgó la pensión, en un
momento en el que había prescrito largamente el plazo previsto en la
Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, para
declarar la nulidad de oficio de dicho acto administrativo. Por este
hecho, esta suspensión es también inconstitucional, pues lo contrario
significaría admitir que la suspensión de la pensión se convierta, en los
hechos, en una nulidad de oficio al margen del plazo legal de
prescripción. Cabe acotar que con esta suspensión se transgrede la
presunción de validez de los actos administrativos, la cual garantiza su
9 Fojas 8.
10 Fojas 28.
11 Fojas 12.
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eficacia, sus efectos y la forma en que estos se producen, expresamente
prevista en el artículo 9 del TUOLPAG, que dice lo siguiente:
Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad
no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según
corresponda.
26. Por lo hasta acá glosado, queda claro que la ONP ha vulnerado el
derecho al debido proceso o debido procedimiento administrativo de la
demandante, de modo que, reponiendo las cosas al estado anterior a la
vulneración, se debe ordenar a la demandada que restituya la pensión de
jubilación de la actora desde el momento de su suspensión; esto es,
desde el mes de julio de 2016, más el pago de intereses legales, de
conformidad con lo dispuesto en el considerando 20 del auto emitido en
el Expediente 02214-2014-PA/TC, que constituye doctrina
jurisprudencial.
27. En lo que se refiere al pago de los costos y costas procesales,
corresponde que los primeros sean abonados por la emplazada y
declarar improcedente el pago de las costas procesales, conforme a lo
dispuesto en el artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
28. Sin perjuicio de lo anterior, si la ONP considera que existen evidencias
de que el otorgamiento de la pensión de la demandante fue
consecuencia de la comisión de una infracción penal, deberá
comunicarlo al Ministerio Público, a fin de que proceda conforme a sus
atribuciones. En caso de que se instaure un proceso penal, la nulidad de
oficio de la resolución de otorgamiento de pensión podrá ser declarada
en el plazo de dos años contado a partir de la notificación a la autoridad
administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, conforme al
artículo 213.3 del TUOLPAG.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULAS las
Resoluciones 555-2016-ONP/DPR.IF/DL 19990, 3438-2016-
ONP/DPR/DL 19990, 3922-2016-ONP/DPR/DL 19990 y 63367-
2016/ONP/DPR.GD/DL 19990, de fechas 27 de mayo de 2016, 2 de
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setiembre de 2016, 16 de noviembre de 2016, y 16 de noviembre de
2016, respectivamente.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a la
demandada restituir la pensión de jubilación de la recurrente, desde el
mes de julio de 2016, más el pago de los intereses legales y los costos
del proceso.
3. Declarar IMPROCEDENTE el pago de las costas procesales.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE
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