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01784-2021-PA/TC
Sumilla: FUNDADA. SE COLIGE QUE LA ONP HA VULNERADO EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO O DEBIDO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL DEMANDANTE, TODA VEZ QUE LA SUSPENSIÓN DEL PAGO DE LA PENSIÓN ORDENADA POR LA }RESOLUCIÓN 221-2017-ONP/DPR.IF/DL 19990, NO TUVO RESPALDO EN NORMA ALGUNA CON RANGO DE LEY, SINO EN UN REGLAMENTO DE EJECUCIÓN SIN COBERTURA EN LA LEY PARA REGULAR LA SUSPENSIÓN EL PAGO DE PENSIONES, POR LO QUE FUE INCONSTITUCIONAL E ILEGAL.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240523
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Sala Segunda. Sentencia 357/2024
EXP. N.° 01784-2021-PA/TC
LAMBAYEQUE
EULOGIO ACOSTA SANTAMARÍA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 11 días del mes de abril de 2024, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Morales Saravia y Domínguez Haro, ha emitido la presente sentencia. El
magistrado Domínguez Haro emitió fundamento de voto, el cual se agrega.
Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad
con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Eulogio Acosta
Santamaría contra la sentencia de fecha 20 de abril de 20211, expedida por
la Primera Sala Especializada Civil de la Corte Superior de Justicia de
Lambayeque, que declaró improcedente la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 25 de octubre de 20112, el demandante interpone demanda
de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional, solicitando que
se declare sin efecto el pronunciamiento ficto que deniega su derecho de
acceso a una pensión de jubilación; y que, en consecuencia, se le otorgue
pensión del régimen general de jubilación de acuerdo con los Decretos
Leyes 19990 y 25967, y la Ley 26504, a partir del 25 de diciembre de 2010,
en mérito a los 20 años y 2 meses de aportes efectuados al Sistema Nacional
de Pensiones. Asimismo, solicita el pago de los devengados dejados de
percibir, los intereses legales correspondientes, así como los costos y las
costas procesales.
La Oficina de Normalización Previsional (ONP) contesta la demanda3
solicitando que sea declarada infundada. Alega que el accionante no
presenta documento sustentatorio que acredite su pretensión de
reconocimiento de mayores años de aportación, por lo que no le
corresponde la pensión de jubilación adelantada con arreglo al Decreto Ley
19990.
1 Fojas 168.
2 Fojas 9.
3 Fojas 21.
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El Séptimo Juzgado Especializado Civil de Chiclayo, con fecha 3 de
setiembre de 20204, declaró fundada la demanda, por considerar que la
demandada en un primer momento expidió la Resolución 108583-2011-
ONP/DPR.SC/DL 19990, de fecha 25 de noviembre de 2011, mediante la
cual le otorgó al accionante pensión del régimen general de jubilación
conforme al Decreto Ley 19990, reconociéndole un total de 20 años y 2
meses de aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones, lo que supondría
la sustracción de la materia conforme a lo señalado en el numeral 1 del
artículo 321 del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente. Sin
embargo, toda vez que, posteriormente, mediante la Resolución 221-2017-
ONP/DPR.IF/DL 19990, se suspendió el pago de su pensión a partir del mes
de mayo de 2017, el actor se encuentra en la misma situación que antes de la
interposición de su demanda, esto es, no cuenta con una pensión de
jubilación cuyo otorgamiento y pago mensual reclama, por lo que
corresponde dilucidar si tiene derecho a percibir la pensión que reclama.
Sobre el particular, argumenta que la entidad demandada suspende la
pensión del accionante sustentando su decisión en el no registro de aportes
ni el vínculo laboral con el exempleador declarado Inversiones Rosell
Paredes Lanfranco S.A.C. (IROPLAN S.A.C.), por el periodo comprendido
del 1 de octubre de 1977 al 18 de diciembre de 1997, a pesar de que dicho
periodo se encuentra debidamente acreditado, alcanzando los años de
aportación mínimos para tener derecho a una pensión de jubilación
conforme lo dispone el artículo 1 del Decreto Ley 25967.
La Primera Sala Especializada Civil de la Corte Superior de Justicia
de Lambayeque, con fecha 20 de abril de 2021, revocó la apelada y,
reformándola, declaró improcedente la demanda, por considerar que el
demandante no ha demostrado objetivamente la realidad de la relación
laboral que aduce tener con IROPLAN S.A.C. por el periodo del 1 de
octubre de 1977 al 18 de diciembre de 1997.
El actor mediante recurso de agravio constitucional5 solicita que se
restituya su derecho de pensión de jubilación desde la fecha de la
suspensión.
4 Fojas 132.
5 Fojas 182.
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FUNDAMENTOS
Cuestión previa
1. El recurrente inicialmente solicitó que se le otorgue pensión de
jubilación con arreglo al régimen general del Decreto Ley 19990, a
partir del 25 de diciembre de 2010, al haber acreditado 20 años y 2
meses de aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones, más el pago
de los devengados dejados de percibir, los intereses legales
correspondientes, así como los costos y las costas procesales, en virtud
de que mediante las Resoluciones 24385-2006-ONP/DC/DL 19990 y
59114-2007-ONP/DC/DL 19990, de fechas 6 de marzo de 20066 y 10
de julio de 20077, respectivamente, le denegaron su derecho a la
pensión.
2. En el decurso del proceso, el demandante, mediante escrito de fecha 30
de marzo de 20178, solicita que se expida sentencia sin declaración
sobre el fondo, para lo cual anexa copia de la Resolución 108583-2011-
ONP/DPR.SC/DL 19990, de fecha 30 de marzo de 20179, donde la
Administración le otorga pensión de jubilación a partir del 25 de
diciembre de 2010 por la suma de S/ 415.00.
3. Con posterioridad a ello, a través del escrito de fecha 3 de mayo de
201710, el mismo actor pone en conocimiento del Juzgado la Resolución
221-2017-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 15 de marzo de 201711,
que dispone suspender su pensión de jubilación (Cuenta n.° A102852) a
partir del mes de mayo de 2017. Por su parte, la demandada remite al
Juzgado los Informes 017-2017-DRP.IF-0712 y 005-2017-DPR.IF-
JCCP/ONP-0713, en los cuales se advierte la existencia de suficientes
elementos que afectan la presunción de veracidad sobre la autenticidad
de los documentos que sirvieran para otorgar pensión al recurrente.
4. Mediante Resolución 10, de fecha 2 de abril de 201814, el Juzgado
dispuso continuar con el trámite del proceso, al tener por desistido al
6 Fojas 3.
7 Fojas 5.
8 Fojas 57.
9 Fojas 56.
10 Fojas 61.
11 Fojas 67.
12 Fojas 88.
13 Fojas 99, revés.
14 Fojas 111.
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actor15 de su solicitud de conclusión del proceso, sin declaración sobre
el fondo. De igual manera, a través de la Resolución 13, de fecha 16 de
abril de 201916, requirió a las partes para que se pronuncien sobre los
hechos sobrevinientes a la presentación de la demanda —otorgamiento
y suspensión de la pensión—. Dicho requerimiento fue cumplido por la
demandada17.
5. Del iter procesal reseñado, este Tribunal aprecia que la controversia se
encuentra dirigida a cuestionar la Resolución 221-2017-
ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 15 de marzo de 2017, que dispuso
suspender la pensión de jubilación del accionante, lo cual vulnera su
derecho constitucional a la pensión. En consecuencia, este Tribunal
estima que corresponde entrar en el análisis de fondo de la controversia.
Delimitación del petitorio
6. El demandante pretende que se declare inaplicable la Resolución 221-
2017-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 15 de marzo de 2017, que
suspendió el pago de su pensión de jubilación; y que, por consiguiente,
se le restituya dicha pensión, con el abono de las pensiones devengadas,
los intereses legales y los costos procesales.
7. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la Sentencia
00050-2004-PI/TC (acumulados), el derecho a no ser privado
arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido
esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección en el
amparo, de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos
en el fundamento 37 de la sentencia dictada en el Expediente 01417-
2005-PA/TC.
8. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental y por su
naturaleza requiere de regulación legal para establecer las condiciones
necesarias para su goce, se concluye que las limitaciones o restricciones
temporales o permanentes a su ejercicio han de estar legal y
debidamente sustentadas, a efectos de evitar intervenciones arbitrarias
en este derecho.
15 Fojas 78.
16 Fojas 123.
17 Fojas 128.
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Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
9. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en
los siguientes términos:
[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial
están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en
el ámbito del procedimiento administrativo. El debido procedimiento
administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la
Administración pública o privada– de todos los principios y derechos
normalmente protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o
especializada, a los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución18.
10. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el
debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía
genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por
ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas
previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones
a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún
condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas
en la práctica” (énfasis añadido)19.
11. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto
Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV,
numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido
procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo,
por cuya virtud
los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido
procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de
modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder
al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a
presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a
solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión
motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un
plazo razonable; y a impugnar las decisiones que los afecten.
Sobre la fiscalización posterior
12. El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
18 Sentencia recaída en el Expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento 4.
19 Sentencia dictada en el Expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento 21.
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Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya recibido
la documentación a que se refiere el artículo 49; queda obligada a verificar de
oficio mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones,
de los documentos, de las informaciones y de las traducciones
proporcionadas por el administrado.
13. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, ley que
establece la reestructuración integral de la Oficina de Normalización
Previsional, esta tiene la obligación de efectuar las acciones de
fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los
sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley.
Por tanto, la ONP está obligada a investigar en caso de que encuentre
indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de
determinar o comprobar si existió fraude para acceder a ella e iniciar las
acciones legales correspondientes.
14. En consonancia con lo expresado supra, el artículo 34.3 del TUOLPAG
reza como sigue:
[e]n caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en
la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no
satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a
declarar la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaración,
información o documento; e imponer a quien haya empleado esa declaración,
información o documento una multa en favor de la entidad de entre cinco (5)
y diez (10) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y,
además, si la conducta se adecua a los supuestos previstos en el Título XIX
Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, ésta deberá ser comunicada al
Ministerio Público para que interponga la acción penal correspondiente.
Análisis del caso concreto
15. El Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente
02903-2023-PA/TC, publicada el 9 de febrero de 2024, en el portal web
institucional, que constituye precedente, ha precisado en el fundamento
24 las reglas para los casos en que la ONP, al efectuar acciones de
fiscalización posterior, detecte alguna irregularidad en una pensión ya
otorgada.
16. La demandada, en la Resolución 0221-2017-ONP/DPR.IF/DL 19990,
de fecha 15 de marzo de 201720, que suspendió la pensión del
demandante, explica que la suspensión se realiza de conformidad con la
20 Fojas 64.
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Segunda Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012- EF, que
prescribía lo siguiente:
En todos los casos que la Oficina de Normalización Previsional – ONP
compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad en la
documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos
pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de los actos
administrativos que los sustentan, sin perjuicio de las acciones que la
Administración pudiera implementar en observancia de lo establecido en el
artículo 32 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General”21
17. En primer término, corresponde determinar si bastaba invocar el
antedicho decreto supremo para sustentar constitucionalmente la
decisión de suspender el pago de una pensión por parte de la ONP. Al
respecto, se debe tener presente que, de acuerdo con el artículo 118,
inciso 8, de la Constitución, el presidente de la República tiene la
potestad de reglamentar las leyes “sin transgredirlas ni
desnaturalizarlas; y dentro de tales límites, dictar decretos y
resoluciones”.
18. Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF se aprobó el
Reglamento de la Ley 29711, ley que modifica el artículo 70 del
Decreto Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y
Final de la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema
Nacional de Pensiones.
19. Esta ley consta de tres artículos, en ninguno de los cuales se hace
referencia a la facultad de la ONP de suspender el pago de una
pensión.
20. Dicho de otro modo, la facultad de la ONP de suspender una pensión no
estaba prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o
independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092- 2012-
EF.
21. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente
cabe en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que
21Este decreto supremo fue derogado por el numeral 5 de la Única Disposición
Complementaria Derogatoria del Reglamento Unificado de las Normas Legales que
Regulan el Sistema Nacional de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo 354-2020-
EF.
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no afecten los derechos básicos de los interesados”22. En otras palabras,
los reglamentos autónomos o independientes son estrictamente de
organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar
derechos u obligaciones de las personas o administrados.
22. Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto
Supremo 092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del
demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición
alguna contenida en una ley y afectar, sin respaldo en norma expresa
con rango de ley, el derecho fundamental a la pensión del demandante,
al facultar a la ONP a suspender su pago.
23. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de
su derogación en 2020, haya sido reemplazado por otra norma del
mismo rango, donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del
pago de la pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto
supremo que, independientemente de una ley, faculte a la ONP a
suspender el pago de una pensión, por ser esto materia reservada a una
norma con rango de ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este
Tribunal ha diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los
reglamentos ejecutivos o secundum legem que expide el presidente de
la República de los reglamentos “independientes”, los cuales, además
de autoorganizar la Administración y regular relaciones de sujeción
especial, son expedidos en caso de lege silente, siempre y cuando la
materia a ser reglamentada no esté sujeta a reserva a favor de la ley:
La fuerza normativa de la que está investida la Administración se manifiesta
por antonomasia en el ejercicio de su potestad reglamentaria. El reglamento
es la norma que, subordinada directamente a las leyes e indirectamente a la
Constitución, puede, de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni
desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el servicio que la Administración
brinda a la comunidad. Los primeros son los llamados reglamentos secundum
legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están
llamados a
complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se deben. En
efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las reglas, principios y
conceptos básicos de la materia que se quiere regular, dejando a la
Administración la facultad de delimitar concretamente los alcances del marco
general establecido en ella. Los segundos son los denominados reglamentos
extra legem, independientes, organizativos o normativos, los que se
encuentran destinados a reafirmar, mediante la autodisposición, la autonomía
e independencia que la ley o la propia Constitución asignan a determinados
22 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, t. I, Madrid 1997, p. 202.
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entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro de los alcances que el
otorgamiento legal les concede, pero sin que ello suponga desarrollar
directamente una ley23.
24. En el presente caso, mediante la Resolución 108583-2011-
ONP/DPR.SC/DL 19990, de fecha 25 de noviembre de 201124, se
otorgó al demandante pensión de jubilación según el régimen del
Decreto Ley 19990, a partir del 25 de diciembre de 2010.
25. Casi seis años después, mediante la Resolución 221-2017-
ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 15 de marzo de 201725, se suspende
el pago de la pensión otorgada al actor. Contra esta resolución, el
demandante planteó recurso de apelación, el cual fue declarado
infundado por Resolución 856-2017-ONP/DPR/DL 19990, de fecha 9
de junio de 201726.
26. Este Tribunal aprecia, en primer término, que, como se ha sustentado
supra, la suspensión del pago de la pensión ordenada por la mencionada
Resolución 221-2017-ONP/DPR.IF/DL 19990, no tuvo respaldo en
norma alguna con rango de ley, sino en un reglamento de ejecución sin
cobertura en la ley para regular la suspensión el pago de pensiones, por
lo que fue inconstitucional e ilegal.
27. En segundo lugar, la ONP dispuso esta suspensión casi seis años
después de haber dictado la resolución que otorgó la pensión. Es decir,
que lo hizo en un momento en el que había prescrito largamente el
plazo previsto en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, para declarar la nulidad de oficio de dicho acto administrativo.
Por este hecho, esta suspensión es también inconstitucional, pues lo
contrario significaría admitir que la suspensión de la pensión se
convierta, en los hechos, en una nulidad de oficio al margen del plazo
legal de prescripción. Cabe acotar que con esta suspensión se transgrede
la presunción de validez de los actos administrativos, que garantiza su
eficacia, sus efectos y la forma en que estos se producen, expresamente
prevista en el artículo 9 del TUOLPAG, que establece lo siguiente:
“Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida
nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional,
según corresponda”.
23 Sentencia recaída en el Expediente 00001/0003-2003-AI/TC, fundamento 15.
24 Fojas 63.
25 Fojas 64.
26 Fojas 240 del expediente administrativo, versión CD ROM.
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28. Por lo hasta acá glosado, la ONP ha vulnerado el derecho al debido
proceso o debido procedimiento administrativo del demandante, de
modo que, reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, debe
ordenarse a la demandada que restituya la pensión de jubilación del
demandante desde el momento de su suspensión; esto es, desde el mes
de mayo de 201727, más el pago de intereses legales.
29. Sin perjuicio de ello, si la ONP considera que existen evidencias de que
el otorgamiento de la pensión del demandante fue consecuencia de la
comisión de una infracción penal, deberá comunicarlo al Ministerio
Público, a fin de que proceda conforme a sus atribuciones. En caso de
que se instaure un proceso penal, la nulidad de oficio de la resolución
de otorgamiento de pensión podrá ser declarada en el plazo de dos años
contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la
sentencia penal condenatoria firme, conforme al artículo 213.3 del
TUOLPAG.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULA la
Resolución 221-2017-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 15 de marzo de
2017.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a la
demandada restituir la pensión de jubilación del demandante, desde el
mes de mayo de 2017, más el pago de los intereses legales y los costos
del proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE MORALES SARAVIA
27 Resolución 221-2017-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 15 de marzo de 2017, a fojas 64.
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FUNDAMENTO VOTO DEL MAGISTRADO DOMÍNGUEZ HARO
En el presente caso, debo precisar que los intereses legales que se
paguen al accionante deben ser calculados conforme a los parámetros
establecidos por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el
Expediente 02214-2014-PA/TC, que estableció en calidad de doctrina
jurisprudencial vinculante que el interés legal en materia pensionaria no es
capitalizable, conforme al artículo 1249 del Código Civil.
S.
DOMÍNGUEZ HARO

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