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00451-2023-PA/TC
Sumilla: FUNDADA. DE AUTOS SE ADVIERTE QUE LA SUSPENSIÓN DEL PAGO DE LA PENSIÓN ORDENADA POR LA MENCIONADA RESOLUCIÓN 12-2015-ONP/DPR.IF/DL 19990, DE FECHA 7 DE ENERO DE 2015, NO TUVO RESPALDO EN NORMA ALGUNA CON RANGO DE LEY, SINO EN UN REGLAMENTO DE EJECUCIÓN SIN COBERTURA EN LA LEY PARA REGULAR LA SUSPENSIÓN EL PAGO DE PENSIONES, POR LO QUE FUE INCONSTITUCIONAL E ILEGAL.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240612
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Sala Segunda. Sentencia 532/2024
EXP. N.° 00451-2023-PA/TC
LAMBAYEQUE
FÉLIX CHANAMÉ SENCIE
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 3 días del mes de mayo de 2024, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Domínguez Haro y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Félix Chanamé
Sencie contra la resolución de fojas 258, de fecha 22 de diciembre de 2022,
expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de
Lambayeque, que declaró infundada la demanda de amparo de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de
Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se declaren
inaplicables las Resoluciones 12-2015-ONP/DPR.IF/DL 19990, 65821-
2015-ONP/DPR/DL 19990 y 45630-2015-ONP/DPR.GD/DL 19990, de
fechas 7 de enero de 2015, 10 de junio de 2015 y 22 de junio de 2015,
respectivamente; y que, en consecuencia, se cumpla con restituir su pensión
de jubilación conforme al Decreto Ley 19990, más las pensiones devengadas,
los intereses legales y los costos procesales.
La emplazada contesta la demanda manifestando que, al haberse
verificado la falsedad de los documentos con los que en un primer momento
el actor obtuvo la pensión de jubilación, se ha suspendido correctamente la
pensión obtenida de manera irregular.
El Juzgado Especializado en lo Civil de Ferreñafe, con fecha 8 de
setiembre de 20191, declaró infundada la demanda, por considerar que la ONP
ha fundamentado debida y suficientemente su decisión al suspender
inicialmente la pensión del actor; posteriormente, al declarar nula la
resolución que le otorgó dicha prestación y, finalmente, al denegarle la
pensión de jubilación. Asimismo, sostiene que el demandante no ha
presentado documentación adicional que contradiga las conclusiones a las
que llegó la demandada.
1 Fojas 225.
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La Sala Superior competente confirmó la apelada por similares
argumentos.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. En el presente caso, la pretensión tiene por objeto la restitución de la
pensión de jubilación que el demandante venía percibiendo, más el pago
de los devengados, los intereses legales y los costos procesales.
2. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la sentencia
emitida en el Expediente 00050-2004-PI/TC y otros acumulados, el
derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un
elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual
encuentra protección en el amparo de conformidad con los supuestos de
procedencia establecidos en el fundamento 37 de la sentencia recaída en
el Expediente 01417-2005-PA/TC.
3. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su
naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones
necesarias para su goce, se concluye que las limitaciones o restricciones
temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente
sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este
derecho, por lo que debe efectuarse la evaluación en atención a lo antes
citado.
Consideraciones del Tribunal Constitucional
Sobre el derecho al debido proceso en sede administrativa
4. Este Tribunal se ha referido al debido procedimiento administrativo en
los siguientes términos:
[E]l debido proceso y los derechos que conforman su contenido
esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial,
sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. El
debido procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia,
el respeto –por parte de la administración pública o privada– de
todos los principios y derechos normalmente protegidos en el
ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se
refiere el artículo 139 de la Constitución2.
2 Sentencia recaída en el Expediente 05085-2006-PA/TC, fundamento 4.
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5. Y es que, como también ha enfatizado el Tribunal Constitucional, el
debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía
genérica que resguarda los derechos del administrado. “Implica, por ello,
el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente
establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las
posibilidades de defensa del administrado y menos aún
condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en
la práctica” (énfasis añadido).3
6. En ese sentido, el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto
Supremo 004-2019-JUS (en adelante, TUOLPAG), en el artículo IV,
numeral 1.2, del Título Preliminar, establece que el principio del debido
procedimiento es uno de los que rigen el procedimiento administrativo,
por cuya virtud
los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al
debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías
comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos
a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos
imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos
complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso
de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada,
fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un
plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
Sobre la fiscalización posterior
7. El artículo 34.1 del TUOLPAG preceptúa lo siguiente:
Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un
procedimiento de aprobación automática, evaluación previa o haya
recibido la documentación a que se refiere el artículo 49; queda
obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la
autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las
informaciones y de las traducciones proporcionadas por el
administrado.
8. Cabe precisar que, a tenor del artículo 3.14 de la Ley 28532, Ley que
establece la reestructuración integral de la ONP, esta tiene la obligación
de efectuar las acciones de fiscalización necesarias con relación a los
derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su
otorgamiento conforme a ley. Por tanto, la ONP está obligada a investigar
en caso encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación
3 Sentencia recaída en el Expediente 03741-2004-AA/TC, fundamento 21.
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pensionaria, a fin de determinar o comprobar si existió fraude para
acceder a esta e iniciar las acciones legales correspondientes.
9. En consonancia con lo expresado, el artículo 34.3 del TUOLPAG reza lo
que sigue:
[e]n caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración,
información o en la documentación presentada por el administrado,
la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para
todos sus efectos, procediendo a declarar la nulidad del acto
administrativo sustentado en dicha declaración, información o
documento; e imponer a quien haya empleado esa declaración,
información o documento una multa en favor de la entidad de entre
cinco (5) y diez (10) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la
fecha de pago; y, además, si la conducta se adecua a los supuestos
previstos en el Título XIX Delitos contra la Fe Pública del Código
Penal, ésta deberá ser comunicada al Ministerio Público para que
interponga la acción penal correspondiente.
10. En la sentencia emitida en el Expediente 02903-2023-PA/TC, de fecha
30 de enero de 2024, este Tribunal estableció con carácter de precedente
vinculante las reglas a aplicar en el caso de que, como resultado de una
fiscalización posterior, se detecten irregularidades en el otorgamiento de
la pensión. Así, se precisa que la suspensión de una pensión, por afectar
un derecho fundamental, debe estar expresamente prevista en una ley o
norma con rango de ley, junto con los requisitos, plazos y demás
formalidades para que esto proceda, con las garantías del debido
procedimiento administrativo. Sin esta autorización legal, la ONP no
puede suspender el pago de la pensión.
Análisis del caso concreto
11. La demandada, en la Resolución 12-2015-ONP/DPR.IF/DL 19990, de
fecha 7 de enero de 2015, que suspendió la pensión del demandante,
expone que tal suspensión se realiza de conformidad con la Segunda
Disposición Final del Decreto Supremo 092-2012-EF, que prescribía lo
siguiente:
En todos los casos que la Oficina de Normalización Previsional –
ONP compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad
en la documentación y/o información a través de la cual se ha
reconocido derechos pensionarios, ésta queda facultada para
suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan,
sin perjuicio de las acciones que la Administración pudiera
implementar en observancia de lo establecido en el artículo 32 de la
Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General4.
4 Este decreto supremo fue derogado por el numeral 5 de la Única Disposición
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12. En primer término, corresponde determinar si este decreto supremo
invocado por la ONP era suficiente para sustentar constitucionalmente la
decisión de suspender el pago de una pensión. Al respecto, se debe tener
presente que, de acuerdo con el artículo 118, inciso 8, de la Constitución,
el presidente de la República tiene la potestad de reglamentar las leyes
“sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro de tales límites, dictar
decretos y resoluciones”.
13. Mediante el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF fue aprobado el
Reglamento de la Ley 29711, Ley que modifica el artículo 70 del Decreto
Ley 19990, modificado por la Cuarta Disposición Transitoria y Final de
la Ley 28991, sobre protección de aportes en el Sistema Nacional de
Pensiones.
14. Esta ley consta de tres artículos, en ninguno de los cuales se hace
referencia a la facultad de la ONP de suspender el pago de una pensión.
15. Dicho de otro modo, la facultad de la ONP de suspender una pensión no
estaba prevista en la Ley 29711, sino que estaba regulada autónoma o
independientemente por un reglamento, el Decreto Supremo 092-2012-
EF.
16. Una disposición reglamentaria independiente de la ley “únicamente cabe
en el ámbito de las materias organizativas […] y ello siempre que no
afecten los derechos básicos de los interesados”5. Es decir, los
reglamentos autónomos o independientes son estrictamente de
organización administrativa, por lo que no pueden regular o afectar
derechos u obligaciones de las personas o administrados.
17. Desde esta perspectiva, la Segunda Disposición Final del Decreto
Supremo 092-2012-EF, en virtud de la cual se suspendió la pensión del
demandante, era inconstitucional, por no reglamentar disposición alguna
contenida en una ley y afectar, sin respaldo en norma expresa con rango
de ley, el derecho fundamental a la pensión del demandante, al facultar a
la ONP a suspender su pago.
18. Al margen de que el precitado Decreto Supremo 092-2012-EF, luego de
su derogación en 2020, haya sido reemplazado por otra norma del mismo
rango, donde igualmente se faculte a la ONP a la suspensión del pago de
Complementaria Derogatoria del Reglamento Unificado de las Normas Legales que Regulan
el Sistema Nacional de Pensiones, aprobado por el Decreto Supremo 354-2020- EF.
5 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, t. I, Madrid 1997, p. 202.
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la pensión, lo cierto es que resulta inconstitucional todo decreto supremo
que, independientemente de una ley, faculte a la ONP a suspender el pago
de una pensión, por ser esto materia reservada a una norma con rango de
ley, ya que se afecta un derecho fundamental. Este Tribunal ha
diferenciado en nuestro ordenamiento jurídico los reglamentos ejecutivos
o secundum legem que expide el presidente de la República de los
reglamentos “independientes”, que, además de autoorganizar la
Administración y regular relaciones de sujeción especial, son expedidos
en caso de lege silente, siempre y cuando la materia a ser reglamentada
no esté sujeta a reserva a favor de la ley. Al respecto, dice lo siguiente:
La fuerza normativa de la que está investida la Administración se
manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad
reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada
directamente a las leyes e indirectamente a la Constitución, puede,
de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni desnaturalizarla,
y, de otro, hacer operativo el servicio que la Administración brinda
a la comunidad. Los primeros son los llamados reglamentos
secundum legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de las
leyes, los cuales están llamados a complementar y desarrollar la
ley que los justifica y a la que se deben. En efecto, es frecuente
que la ley se circunscriba a las reglas, principios y conceptos
básicos de la materia que se quiere regular, dejando a la
Administración la facultad de delimitar concretamente los
alcances del marco general establecido en ella. Los segundos son
los denominados reglamentos extra legem, independientes,
organizativos o normativos, los que se encuentran destinados a
reafirmar, mediante la autodisposición, la autonomía e
independencia que la ley o la propia Constitución asignan a
determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar
dentro de los alcances que el otorgamiento legal les concede, pero
sin que ello suponga desarrollar directamente una ley6.
19. En el caso de autos, mediante la Resolución 9626-2011-
ONP/DPR.SC/DL 19990, de fecha 26 de enero de 20117, se otorgó al
recurrente pensión de jubilación al amparo del Decreto Ley 19990, por
la suma de S/ 415.00, a partir del 24 de febrero de 2007.
20. De otro lado, casi cuatro años después, a través de la Resolución 12-
2015-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 7 de enero de 20158, la
demandada suspendió el pago de la pensión de jubilación del recurrente
a partir de febrero de 2015, de conformidad con lo ordenado en la
Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo 092-
6 Sentencia recaída en el Expediente 00001/0003-2003-AI/TC, fundamento 15.
7 Fojas 2.
8 Fojas 4.
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2012-EF. Asimismo, mediante la Resolución 5821-2015-ONP/DPR/DL
19990, de fecha 10 de junio de 20159, se declaró la nulidad de la
Resolución 9626-2011-ONP/DPR.SC/DL 19990, de fecha 26 de enero
de 2011, mediante la cual se le otorgó la pensión de jubilación; y por
Resolución 45630-2015-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fecha 22 de junio
de 201510, la ONP denegó al demandante la pensión de jubilación del
Decreto Ley 19990 solicitada, por considerar que se había comprobado
la irregularidad de la documentación presentada.
21. Este Tribunal aprecia, en primer término, que, como se ha sustentado
supra, la suspensión del pago de la pensión ordenada por la mencionada
Resolución 12-2015-ONP/DPR.IF/DL 19990, de fecha 7 de enero de
2015, no tuvo respaldo en norma alguna con rango de ley, sino en un
reglamento de ejecución sin cobertura en la ley para regular la suspensión
el pago de pensiones, por lo que fue inconstitucional e ilegal.
22. En segundo lugar, la ONP dispuso esta suspensión casi cuatro años
después de haber dictado la resolución que otorgó la pensión, en un
momento en el que había prescrito largamente el plazo previsto en la Ley
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, para declarar la
nulidad de oficio de dicho acto administrativo. Por este hecho, esta
suspensión es también inconstitucional, pues lo contrario significaría
admitir que la suspensión de la pensión se convierta, en los hechos, en
una nulidad de oficio al margen del plazo legal de prescripción. Cabe
acotar que con esta suspensión se transgrede la presunción de validez de
los actos administrativos, la cual garantiza su eficacia, sus efectos y la
forma en que estos se producen, expresamente prevista en el artículo 9
del TUOLPAG, que establece lo siguiente:
Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida
nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o
jurisdiccional, según corresponda.
23. Por lo hasta acá glosado, la ONP ha vulnerado el derecho al debido
proceso o debido procedimiento administrativo del demandante, de modo
que, reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, debe
ordenarse que la demandada restituya su pensión de jubilación desde el
momento de su suspensión; esto es, el mes de febrero de 2015, más el
pago de intereses legales, de conformidad con lo dispuesto en el
considerando 20 del auto emitido en el Expediente 02214-2014-PA/TC,
que constituye doctrina jurisprudencial.
9 Fojas 6.
10 Fojas 8.
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24. En lo que se refiere al pago de los costos procesales, corresponde que
sean abonados conforme al artículo 28 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
25. Sin perjuicio de lo anterior, si la ONP considera que existen evidencias
de que el otorgamiento de la pensión del demandante fue consecuencia
de la comisión de una infracción penal, deberá comunicarlo al Ministerio
Público, a fin de que proceda conforme a sus atribuciones. En caso de
que instaure un proceso penal, la nulidad de oficio de la resolución de
otorgamiento de pensión podrá ser declarada en el plazo de dos años
contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la
sentencia penal condenatoria firme, conforme al artículo 213.3 del
TUOLPAG.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, NULAS las
Resoluciones 12-2015-ONP/DPR.IF/DL 19990, 65821-2015-
ONP/DPR/DL 19990 y 45630-2015-ONP/DPR.GD/DL 19990, de fechas
7 de enero de 2015, 10 de junio de 2015 y 22 de junio de 2015,
respectivamente.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ORDENA a la
demandada restituir la pensión de jubilación del recurrente, desde el mes
de febrero de 2015, más el pago de los intereses legales y los costos del
proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
OCHOA CARDICH
PONENTE DOMÍNGUEZ HARO

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