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00448-2023-PC/TC
Sumilla: FUNDADA. SE PRECISA QUE LAS FALENCIAS ECONÓMICAS NO PUEDEN SER JUSTIFICATIVOS DE UNA OMISIÓN DE PAGO TAN EVIDENTE Y QUE NO ES INDIFERENTE A LA SITUACIÓN QUE PUEDE GENERARSE TRAS LA EXIGIBILIDAD DE UNA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA QUE IMPLICA EL OTORGAMIENTO DE UN MONTO DINERARIO, NO OBSTANTE, TAMPOCO ES RAZONABLE QUE LAS ENTIDADES ADMINISTRATIVAS PRETENDAN HACER DE SUS OBLIGACIONES ECONÓMICAS UNA OPCIÓN DE CUMPLIMIENTO ABSOLUTAMENTE DISCRECIONAL.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20240709
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

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SENTENCIA

Sala S egunda. Sentencia 690/2024
EXP. N.° 00448-2023-PC/TC
ÁNCASH
SALOMÉ MAURA CARRANZA
BLAS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 9 días del mes de noviembre de 2023, la Sala
Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados
Gutiérrez Ticse y Ochoa Cardich, en reemplazo del magistrado Domínguez
Haro, con la participación del magistrado Hernández Chávez, convocado
para dirimir la discordia suscitada en autos, toda vez que esta no fue resuelta
con el voto de la magistrada Pacheco Zerga, ha dictado la presente
sentencia. El magistrado Morales Saravia emitió voto singular y el
magistrado Ochoa Cardich emitió fundamento de voto, los cuales se
agregan. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de
conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Salomé
Maura Carranza Blas contra la resolución de fojas 106, de fecha 22 de
setiembre de 2022, expedida por la Sala Mixta Descentralizada de Huari de
la Corte Superior de Justicia de Áncash, que declaró improcedente la
demanda de autos.
ANTECEDENTES
La recurrente, con fecha 21 de abril de 2022, interpone demanda de
cumplimiento contra la Unidad de Gestión Educativa Local de Pomabamba,
a fin de que se dé cumplimiento de lo dispuesto por la Resolución Directoral
01100-2017-UGEL-P, de fecha 3 de julio de 2017, que resuelve reconocer
el pago de la bonificación especial por concepto de preparación de clases y
evaluación, equivalente al 30 %; y que, como consecuencia de ello, se
disponga pagarle S/ 103 837.06 y los costos del proceso (f. 8).
El Juzgado Mixto de Pomabamba, mediante Resolución 1, de fecha
19 de mayo de 2022, admite a trámite la demanda (f. 11).
El director de la Unidad de Gestión Educativa Local de Pomabamba
contesta la demanda. Refiere que es política de la UGEL Pomabamba
cumplir con las resoluciones administrativas que amparen los derechos de
los administrados y que el pago de la bonificación que se reclama está
supeditado a la disponibilidad presupuestal que otorgue el Ministerio de
Economía y Finanzas (f. 18).
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El procurador público regional del Gobierno Regional de Áncash
contesta la demanda. Precisa que la ley de presupuesto del año 2022 prohíbe
el otorgamiento de bonificaciones y que el mandato contenido en la
Resolución Directoral 01100-2017-UGEL-P está condicionado a la
aprobación del presupuesto por parte del Ministerio de Economía y
Finanzas (f. 57).
El Juzgado Mixto de Pomabamba, mediante Resolución 3, de fecha
20 de junio de 2022, declaró fundada la demanda, por considerar que la
resolución materia de cumplimiento es de fecha cierta, contiene un mandato
cierto, claro y vigente, y cumple con reconocer un monto preciso a favor de
la demandante, por lo que es un acto administrativo vigente y de ineludible
cumplimiento, el cual debe cumplirse en sus propios términos por parte de
los demandados (f. 65).
La Sala superior revisora revocó la apelada y declaró improcedente
la demanda. Estima que la resolución administrativa cuya ejecución se
pretende no guarda las características que exige el precedente establecido en
la Sentencia 168-2005-PC/TC, pues no se advierte que sea un mandato
cierto y claro, ni que no esté sujeto a controversia compleja ni a
interpretaciones dispares. Además de ello recuerda que las entidades del
Estado deben someter sus actuaciones al principio de legalidad (f. 106).
FUNDAMENTOS
La tutela de los derechos sociales en un Estado constitucional
1. Afirmar un Estado constitucional en donde prime la posición preferente
de los derechos fundamentales es un imperativo para los operadores
jurídicos. El Tribunal Constitucional así lo ha reconocido en su
jurisprudencia, cuando refiere que “los derechos sociales deben
interpretarse como verdaderas garantías del ciudadano frente al Estado
dentro de una visión que busca revalorar la eficacia jurídica de los
mandatos constitucionales y, por ende, la vigencia de la Constitución.”1
2. En efecto, un Estado constitucional no solo ampara las libertades, sino
también —y de igual manera— los derechos sociales. Tal como refiere
Ferrajoli; “Los derechos de libertad, son efectivos en la medida en que
son sostenidos por la garantía de los derechos sociales a prestaciones
1 STC 02945-2003-AA/TC, fund. 13.
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positivas: del derecho a la subsistencia, salud y, más obviamente aún,
del derecho a la educación. Sin la satisfacción de estos derechos
sociales, no solamente los derechos políticos, sino también los derechos
de libertad están destinados a quedarse solo en el papel.”2
3. En ese sentido, no podemos entender los derechos como
compartimentos estancos, debido a que “la efectividad de un derecho
está coaligada a la efectividad del resto; que se incumpla un derecho
tiene repercusiones directas sobre las condiciones de ejercicio del
resto.3
El derecho a la remuneración de los profesores y el personal
administrativo en el sector educación y las denominadas Bonificación
Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación y
Bonificación Especial Adicional por Desempeño de Cargo y
Elaboración de Documentos
4. El derecho a una remuneración que, además sea equitativa y suficiente,
no solamente es un derecho constitucional de carácter social reconocido
por la Constitución de 1993 (artículo 24), sino también por la carta de
1979 (artículo 43).
5. Sin embargo, profesores y personal administrativo del sector educación,
durante la vigencia de la Constitución de 1979, percibieron sueldos
paupérrimos que los condenaron a ubicarse en los grupos de pobreza,
careciendo de ingresos equitativos y suficientes, pese a que la docencia
es una profesión de vital importancia para la sociedad.
6. Es así como no solo soportaron el oprobio de tener bajos sueldos, sino
que inclusive sus derechos y compensaciones, reconocidas por la Ley,
han sido burladas bajo la aprobación de normas extraordinarias
orientadas únicamente a cubrir al Estado de un manto de impunidad con
sus deberes presupuestales, legalizando el incumplimiento de los pagos
de los derechos remunerativos que por ley les correspondían.
7. Ello ha ocurrido con la Bonificación Especial Mensual por Preparación
de Clases y Evaluación, y la Bonificación Especial Adicional por
2 Ferrajoli, Luigi. “Las Garantías Constitucionales de los Derechos fundamentales”.
Universidad de Camerino. Italia , pág. 19.
3 Noguera Fernández, Alberto y Guamán Hernández, Adoración. “Lecciones sobre
el estado social y derechos sociales”. Editorial Valencia: Tirant lo blanch, 2014, pág. 109.
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Desempeño de Cargo y Elaboración de Documentos, la cual,
reconocida desde los inicios de los años ochenta, no ha sido pagada
oportunamente y hoy forma parte del pago de la deuda social que el
Estado y la sociedad tienen con los profesores y el personal
administrativo, cuya función resulta de vital importancia para el
desarrollo de todo nivel educativo, al sentar las bases y los principios
del desarrollo humano, social y económico de nuestra nación (4); por lo
que cualquier demora en el referido reconocimiento evidencia la escasa
valoración del trabajo de los docentes, lo que este Tribunal no puede
admitir.
8. Es por ello que, legítimamente, los profesores y el personal
administrativo en el sector educación han venido reclamando el
cumplimiento de sus derechos remunerativos, habiendo obtenido
sendos reconocimientos de las propias entidades del Estado, sin ser
lamentablemente honrados en gran parte hasta la actualidad.
9. Debido a esa renuencia, los beneficiarios han recurrido a la jurisdicción
constitucional para demandar su ejecución. Sin embargo, el sistema
judicial ahora les deniega dicha tutela cuestionando los actos
administrativos por supuestamente estar sujetos a controversia compleja
y a la condicionalidad presupuestal.
El reciente reconocimiento legal a través de la Ley 31495
10. Es así que, en atención a la controversia y al deber estatal, se publicó el
16 de junio de 2022 en el diario oficial El Peruano la Ley 31495, que
reconoce el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en
sede administrativa, de percibir las bonificaciones dispuestas en el
artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la
Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la
exigencia de sentencia judicial y menos aún en calidad de cosa
juzgada, y deja sin efecto los artículos 8, 9 y 10 del Decreto Supremo
051-91-PCM.
11. En la mencionada legislación, el artículo 4 establece que aplica también
para los procesos judiciales en trámite:
ARTÍCULO 4. SOBRE LOS PROCESOS JUDICIALES EN
4 Jiménez, E. P. (2008). “El papel del profesorado en la actualidad. Su función
docente y social. Foro de educación.” pág. 325, 345, 326.
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TRÁMITE
En los procesos judiciales en trámite iniciados por los docentes,
activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se base en el
reconocimiento de bonificaciones tomando como base su
Remuneración Total, dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley
del Profesorado, modificado por la Ley 25212, la administración, en
cumplimiento de la presente ley, se allana a la pretensión, en el
extremo referido a tomar como base la Remuneración Total para el
cálculo de la bonificación, bajo responsabilidad.
Los procesos judiciales en trámite señalados en el primer párrafo del
presente artículo no son impedimento para el cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 2 de la presente ley. (el subrayado es nuestro)
ARTÍCULO 2. PAGO DE BONIFICACIÓN
Los docentes, activos, cesantes y contratados, beneficiarios de las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del
Profesorado, modificado por la Ley 25212, reciben el pago de dicho
beneficio en base a su Remuneración Total. (…)
12. La referida ley reconoce disponer el pago de la bonificación especial
por preparación de clases y evaluación, y de la bonificación adicional
por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión
con base en la Remuneración Total para el cálculo de la
bonificación, y es de aplicación inmediata a los procesos en trámite,
como lo indica de modo expreso, mandato que sin duda comprende los
procesos de cumplimiento, inclusive a los que se encuentran en sede
del Tribunal Constitucional.
13. En el presente caso, la Resolución Directoral 01100-2017-UGEL-P, de
fecha 3 de julio de 2017 (f. 5), cuyo cumplimiento solicita la
demandante, establece lo siguiente en su parte resolutiva:
Artículo 1° RECONOCER Y OTORGAR EL PAGO DE LA DEUDA E
INTERESES POR CONCEPTO DE BONIFICACIÓN MENSUAL POR
PREPARACIÓN DE CLASE Y EVALUACIÓN EQUIVALENTE AL 30%
DE SU INGRESO TOTAL DE ACUERDO A LA BOLETA DE PAGO, a
doña Salomé Maura CARRANZA BLAS, con DNI N° 032601012,
Profesora de la EPM 84279 de Cuchichaca, del Distrito y Provincia de
Pomabamba, en la forma siguiente:
– DEUDA AL 31/12/2012 por la suma del S/. 72 647.97 SETENTA Y
DOS MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE CON 19/100 soles.
– INTERESES AL 31/12/2021 por la suma de S/. 31 189.09
TREINTA Y UN MIL CIENTO OCHENTA Y NUEVE CON 09/100 soles.
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14. Como se advierte, dicha resolución de fecha 3 de julio de 2017, emitida
por Dirección de Unidad de Gestión Educativa local Pomabamba (f. 5),
reconoce a favor de la recurrente el pago de la deuda y los intereses por
concepto de bonificación mensual por preparación de clase y
evaluación equivalente al 30 % de su remuneración total.
15. Ahora bien, la resolución administrativa fue emitida el 16 de marzo de
2021; sin embargo, en el momento en que este Tribunal Constitucional
conoce del recurso de agravio constitucional ya se encontraba vigente la
Ley 31495, motivo por el cual no habría controversia para no disponer
el cumplimiento de tal resolución.
Sobre la falta de disponibilidad económica
16. Por otro lado, la Constitución Política del Perú de 1993 ha establecido
en su artículo 24, segundo párrafo, que el pago de la remuneración y de
los beneficios sociales del trabajador tiene prioridad sobre cualquier
otra obligación del empleador” (el subrayado es nuestro).
17. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha expresado que las falencias
económicas no pueden ser justificativos de una omisión de pago tan
evidente y que no es indiferente a la situación que puede generarse tras
la exigibilidad de una resolución administrativa que implica el
otorgamiento de un monto dinerario; no obstante, tampoco es razonable
que las entidades administrativas pretendan hacer de sus obligaciones
económicas una opción de cumplimiento absolutamente discrecional,
toda vez que una entidad administrativa no puede ampararse en sus
propias deficiencias para ponerlas como pretexto frente a lo que
representa el mandato imperativo derivado de sus obligaciones.5
18. En ese sentido, si bien es verdad que la ejecución de estas demandas de
forma absoluta e inmediata no condice con la realidad presupuestal del
Estado, no es menos cierto que se deben procurar fórmulas adecuadas
que, por un lado, generen un gasto razonable y, por el otro, no
posterguen las expectativas de los beneficiarios a litigar hasta la vejez,
afectando así no solo el núcleo esencial de la Constitución (dignidad
humana), sino, además, los tratados internacionales en materia de
derechos humanos suscritos por nuestro país.
5 STC 02435-2005-PC/TC, fund. 2.
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19. En definitiva, la pretensión —con el mínimo de actuación interpretativa
y probatoria de acuerdo con la norma procesal constitucional y el
movimiento jurisprudencial— deviene tutelable; más aún si, de lo que
hemos podido advertir, todo mandato debe ser conforme a la
Constitución. En el caso concreto, el mandato emana de una ley y la ley
tutela un derecho laboral en favor del profesorado, por lo que los
cuestionamientos a la vigencia y eficacia de esta no tienen fundamento
en el amparo de otro derecho fundamental en oposición, sino en asuntos
de orden presupuestal, los cuales se proyectan en ejecución racional a
través de la creación del Fondo de Bonificaciones Magisteriales, de
carácter intangible, orientado al pago de deudas por concepto de lo
establecido en el mencionado artículo, correspondiendo a la
Dirección Nacional del Tesoro Público asignar el monto que determine
al citado fondo.
20. Finalmente, en cuanto al pago de los costos y las costas procesales,
estos deben ser abonados de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28
del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, ordena a la entidad
demandada cumplir la Resolución Directoral 00110-2017-UGELP, de fecha
3 de julio de 2017, que reconoce a favor de la recurrente la cantidad de
S/. 72 647.97, más los intereses de S/. 31 189.09 por concepto de
bonificación especial mensual por preparación de clase, y que se abone los
costos que se haya generado en el presente proceso.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE
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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
OCHOA CARDICH
Con el debido respeto por la posición de mis distinguidos colegas,
emito el siguiente fundamento de voto, en tanto me encuentro de acuerdo
con la ponencia que declara fundada la demanda, sin embargo, discrepo
parcialmente de la fundamentación que allí aparece. Las razones que
sustentan mi posición se resumen en lo siguiente:
1. Con base en los artículos 86 y 97 del Decreto Supremo 051-91-PCM,
publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala Plena 001-
2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil con fecha
14 de junio de 2011 (precedente administrativo de observancia
obligatoria) este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las
bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y
“adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos
de gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total
permanente” (y no la llamada “remuneración total”). Por su parte los
demandantes, en casos como este, suelen invocar el artículo 488 de la
Ley 24029, “Ley del Profesorado”, modificado por la Ley 25212,
publicada el 20 de mayo de 1990, e interpretan que el monto de la
bonificación que les corresponde equivale al 30 % de la “remuneración
6 Artículo 8.- Para efectos remunerativos se considera:
a) Remuneración Total Permanente. – Aquella cuya percepción es regular en su monto,
permanente en el tiempo y se otorga con carácter general para todos los funcionarios,
directivos y servidores de la Administración Pública; y está constituida por la
Remuneración Principal, Bonificación Personal, Bonificación Familiar, Remuneración
Transitoria para Homologación y la Bonificación por Refrigerio y Movilidad.
b) Remuneración Total. – Es aquella que está constituida por la Remuneración Total
Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por Ley expresa, los
mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones
distintas al común.
7 Artículo 9.- “Las Bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos que
perciben los funcionarios, directivos y servidores otorgado en base al sueldo, remuneración
o ingreso total serán calculados en función a la Remuneración Total Permanente, con
excepción de los casos siguientes:
a) Compensación por Tiempo de Servicios que se continuarán percibiendo en base a la
remuneración principal que establece el presente Decreto Supremo.
b) La Bonificación Diferencial a que se refieren los Decretos Supremos Nºs. 235-85EF.
c) La Bonificación Personal y el Beneficio Vacacional se continuarán otorgando tomando
como base de cálculo la Remuneración Básica establecida por el D.S. Nº 028-89PCM.
8 Artículo 48.- El profesor tiene derecho a percibir una bonificación especial mensual por
preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total.
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total”. Este último, precisamente, ha sido el criterio adoptado en las
resoluciones directorales cuyo cumplimiento se reclama ahora.
2. Al respecto, al margen de los criterios empleados previamente a
diferente nivel y por diferentes organismos, lo cierto es que actualmente
se encuentra vigente la Ley 31495, “Ley que reconoce el derecho y
dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y
evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por
preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia
judicial y menos en calidad de cosa juzgada”, de fecha 16 de junio de
2022. Esta legislación busca que se le pague a los docentes o
exdocentes lo que se les viene adeudando en mérito a las mencionadas
bonificaciones y se precisa que su cálculo debe hacerse con base en la
“remuneración total”9.
3. Según la mencionada ley, el reconocimiento y pago debe hacerse al
margen de que exista una sentencia judicial que así lo disponga10, aplica
incluso para los procesos judiciales en trámite11 y, como corresponde,
9 “Artículo 2. Pago de bonificación. – Los docentes, activos, cesantes y contratados,
beneficiarios de las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del
Profesorado, modificado por la Ley 25212, reciben el pago de dicho beneficio en base a
su Remuneración Total.
La Remuneración Total es aquella que está constituida por la Remuneración Total
Permanente y los conceptos remunerativos adicionales otorgados por ley expresa, los
mismos que se dan por el desempeño de cargos que implican exigencias y/o condiciones
distintas al común.” (resaltado agregado)
La ley busca satisfacer una deuda social que, al parecer, no venía siendo atendida y que por
lo general requería ser judicializada. Al respecto, el Equipo Técnico Institucional de
Implementación de la Ley 29497- Nueva Ley Procesal del Trabajo (del Poder Judicial), en
su momento sacó la siguiente nota, saludando la dación de la ley:
https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/etiinlpt/s_etii_nlpt/as_noticias/cs_n_ley31495160
622#:~:text=LEY%20N%C2%BA31495%20%E2%80%9CLey%20que%20reconoce,en%2
0calidad%20de%20cosa%20juzgada%E2%80%9D.
10 “Artículo 1. Objeto de la Ley. – La presente ley tiene por objeto reconocer el derecho de
los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las
bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado,
modificado por la Ley 25212, tomando como base su Remuneración Total, sin la exigencia
de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada.” (resaltado agregado)
11 “Artículo 4. Sobre los procesos judiciales en trámite.- En los procesos judiciales en
trámite iniciados por los docentes, activos, cesantes y contratados, cuya pretensión se base
en el reconocimiento de bonificaciones tomando como base su Remuneración Total,
dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley
25212, la administración, en cumplimiento de la presente ley, se allana a la pretensión,
en el extremo referido a tomar como base la Remuneración Total para el cálculo de la
bonificación, bajo responsabilidad (…)” (resaltado agregado)
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tan solo alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha bonificación
(desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012).
4. En este contexto, corresponde analizar si, debido a que la mencionada
Ley 31495 fue publicada el 16 de junio de 2022, el cálculo del pago de
estas bonificaciones con base en la “remuneración total”, previsto por
esta legislación, en los términos antes indicados, solo regiría a partir del
17 de junio de 2022 y, por tanto, si no resulta de aplicación a las
resoluciones administrativas que fueron emitidas antes de su vigencia.
De modo más específico, debe dilucidarse si cabe entender que dichas
resoluciones, al haber sido emitidas antes del 17 de junio de 2022,
“carecen de la virtualidad necesaria”, se “encuentran sujetas a
controversia compleja”, “no permiten reconocer un derecho
incuestionable de la reclamante” o argumentos equivalentes conforme a
los cuales corresponde declarar improcedentes demandas de
cumplimiento como la presente.
5. Al respecto, se observa que la Ley 31495, que reconoce y dispone el
pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación,
bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de
documentos de gestión, se encuentra actualmente vigente y es de
aplicación inmediata a los procesos en trámite, como lo indica de modo
expreso la mencionada legislación, y que ello sin duda comprende a los
procesos de cumplimiento, inclusive los que se encuentran en sede del
Tribunal Constitucional. Esto es así, aunque no se haya emitido aun la
reglamentación que dispone la ley, pues se trata de un ámbito
autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada legislación, cuya entrada
en vigor y efectos no dependen de su desarrollo ulterior.
6. La ley precisa de modo indubitable que el criterio aplicable a tales
bonificaciones es el de la “remuneración total”, añade que la
administración pública debe allanarse en los procesos que se encuentren
en trámite (bajo responsabilidad) e incluso dispone que la
administración debe emitir las resoluciones administrativas que
correspondan reconociendo estos derechos12.
12 “Artículo 5. Del reconocimiento del derecho y la responsabilidad funcional. – El
Ministerio de Educación, los gobiernos regionales, las direcciones y gerencias regionales y
las unidades de gestión educativa o las que hagan sus veces emitirán los actos
administrativos correspondientes reconociendo el derecho de percibir las bonificaciones
dispuestas en el artículo 48 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley
25212, a favor de los docentes beneficiarios, en base a su Remuneración Total.
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7. Esto último, desde luego, debe entenderse como referido a los casos en
los que aún no se ha emitido una resolución en tal sentido, pues sería
contrario a la finalidad de la ley, así como al principio pro persona,
interpretar que, en los supuestos en los que ya exista una resolución en
la que haya calculado una deuda con base en la “remuneración total”, lo
que correspondería sería emitir una nueva resolución en un idéntico
sentido, con la finalidad de que recién se viabilice un pago que ya se
venía adeudando desde hace varios años.
8. Al respecto, si bien es cierto que la previa jurisprudencia del Tribunal
Constitucional sobre esta materia tenía sentido antes de la emisión de la
mencionada Ley 31495 (cfr. Sentencia 02023-2012-PC/TC), también es
verdad que a partir de la vigencia de esta ley ya no hay disputa
interpretativa posible, pues la norma es clara y categórica en lo que
dispone (a menos, ciertamente, que se sostenga que dicha ley es
inconstitucional y, por ende, deba ser objeto de inaplicación).
9. Respecto de la aplicación de esta regulación en el tiempo, es necesario
precisar que, aunque la ley no lo indique así –quizá por problemas de
técnica legislativa– en el fondo ella constituye una “ley interpretativa”:
en efecto, ella no busca tener eficacia desde su publicación en el diario
oficial –la propia regulación establece que su objeto de regulación son
bonificaciones que estuvieron vigentes entre el 21 de mayo de 1990 y el
25 de noviembre de 2012–, sino que pretende esclarecer en qué sentido
debe entenderse aquella regulación que resultaba prima facie
antinómica (pues, como indicamos antes, había una disputa
interpretativa respecto a si era de aplicación el Decreto Supremo 051-
91-PCM o la Ley 24029, “Ley del Profesorado”), lo cual generaba la
tensión entre las tesis interpretativas del cálculo con base en la
“remuneración total” o en la “remuneración total permanente”. En este
orden de ideas, lo que la ley hace es prescribir que la tesis a tomar en
cuenta es la de la “remuneración total” y no solo para las solicitudes a
futuro (por ello es de aplicación a los casos ya en trámite).
10. Con base en lo anterior, considero que las demandas de cumplimiento
que contengan mandamus en los que se haya calculado las
bonificaciones docentes de conformidad con la Ley 31495, y siempre y
cuando que se respete lo regulado en el Nuevo Código Procesal
Los funcionarios y servidores públicos a cargo de la ejecución de lo dispuesto en la
presente ley incurrirán en falta administrativa, en caso de incumplimiento de sus funciones;
ello sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que correspondan.”
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Constitucional y lo previsto en el precedente Villanueva Valverde,
deben declararse fundadas.
11. Finalmente, estimo pertinente precisar que, mutatis mutandis, lo antes
explicado también resulta de aplicación a los supuestos en los que las
resoluciones administrativas cuyo cumplimiento se solicita fueron
emitidas como consecuencia de mandatos judiciales, supuestos en los
que también considero que corresponde declarar fundada la demanda.
Por una parte, estamos de todos modos ante resoluciones
administrativas basadas en Derecho que, en caso contengan mandatos
claros y líquidos, deberían poder exigirse a través del proceso
cumplimiento. Además, debe tomarse en cuenta que lo que estaría
pidiéndose acatar es un mandato distinto a la sentencia, derivado de la
propia legislación que estableció el derecho a las bonificaciones, y que
por una situación de bloqueo institucional finalmente ha sido necesaria
su judicialización, por lo que, en tal contexto, lo que cabría más bien es
ofrecer la tutela más célere posible (que, nuevamente, parece ser la
finalidad de la Ley 31495 y es lo más favorable para los justiciables).
Por las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA la
presente demanda de cumplimiento.
S.
OCHOA CARDICH
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VOTO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ CHÁVEZ
Habiendo sido llamado a dirimir la presente discordia, me adhiero al
sentido de la ponencia que resuelve declarar FUNDADA la demanda
interpuesta; no obstante, discrepo de la fundamentación que allí aparece.
Las razones que sustentan mi posición se resumen en lo siguiente:
1. La recurrente, con fecha 21 de abril de 2022, interpone demanda de
cumplimiento contra la Unidad de Gestión Educativa Local de
Pomabamba, a fin de que se dé cumplimiento de lo dispuesto por la
Resolución Directoral 01100-2017-UGEL-P, de fecha 3 de julio de 2017,
que resuelve reconocer el pago de la bonificación especial por concepto
de preparación de clases y evaluación, equivalente al 30 %; y que, como
consecuencia de ello, se disponga pagarle S/ 103 837.06 y los costos del
proceso.
2. Con base en los artículos 8 y 9 del Decreto Supremo 051-91-PCM,
publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala Plena 001-
2011-SERVIR/TSC emitida por el Tribunal del Servicio Civil con fecha
14 de junio de 2011 (precedente administrativo de observancia
obligatoria) este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las
bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y
“adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de
gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total permanente”
(y no la llamada “remuneración total”). En estos casos, se advierte que
los demandantes suelen invocar el artículo 48 de la Ley 24029, “Ley del
Profesorado”, modificado por la Ley 25212, publicada el 20 de mayo de
1990, e interpretan que el monto de la bonificación que les corresponde
equivale al 30 % de la “remuneración total”. Este último, precisamente,
ha sido el criterio adoptado en las resoluciones directorales cuyo
cumplimiento se reclama en este tipo de procesos.
3. Dicho criterio sigue en la línea jurisprudencial según el cual a las
bonificaciones “especial por preparación de clases y evaluación” y
“adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de
gestión” les resultaba de aplicación la “remuneración total permanente”.
El sustento de la aplicación del concepto de “remuneración total
permanente” en lugar del concepto de “remuneración total” es en base a
la interpretación conjunta del Decreto Supremo 051-91-PC, y la
Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC.
EXP. N.° 00448-2023-PC/TC
ÁNCASH
SALOMÉ MAURA CARRANZA
BLAS
4. Toda duda interpretativa ha quedado resuelta con la entrada en vigencia
de la Ley 31495 – “Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la
bonificación especial por preparación de clases y evaluación,
bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de
documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en
calidad de cosa juzgada” tras su publicación el 16 de junio del 2022. Esta
norma culminó con el debate respecto a qué concepto utilizar para el
pago de las bonificaciones, precisando que esto debe hacerse en base a la
“remuneración total”, así como también precisó que la bonificación sólo
alcanza al periodo en que estuvo vigente la misma, es decir, desde el 21
de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012.
5. Finalmente, en cuanto a la aplicación de esta regulación en el tiempo,
debemos de precisar que la Ley 31495 es una “Ley interpretativa”. La
entrada en vigencia de esta norma no pretende desconocer la disyuntiva
respecto a qué concepto utilizar como base para el cálculo de la
bonificación, sino que pretende esclarecer respecto a qué concepto ha
debido emplearse y se debe emplear en casos futuros. He ahí porqué la
norma incluye a aquellos procesos que aún se encuentran en estado de
trámite.
Por las razones expuestas aquí, mi voto es por declarar FUNDADA
la presente demanda de cumplimiento.
S.
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
EXP. N.° 00448-2023-PC/TC
ÁNCASH
SALOMÉ MAURA CARRANZA
BLAS
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MORALES SARAVIA
Discrepo, respetuosamente, de la ponencia que ha decidido declarar
FUNDADA la demanda de cumplimiento y en consecuencia ordena a la
entidad demandada cumplir la Resolución Directoral 00110-2017-UGELP,
de fecha 03 de julio de 2017, que reconoce a favor de la recurrente la
cantidad de S/. 72 647.97, más los intereses de S/. 31 189.09 por concepto
de bonificación especial mensual por preparación de clase y se abone los
costos que se haya generado en el presente proceso
Mi posición se sustenta en las siguientes razones:
1. En el presente caso, la Resolución Directoral 01100-2017-UGEL-P, de
fecha 3 de julio de 2017 (f. 5), cuyo cumplimiento solicita la
demandante, establece lo siguiente en

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