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0023-2021-PI/TC
Sumilla: INFUNDADA. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LAS LEYES 31128, 31130, 31132, 31133, 31134, 31135, 31137, 31138, 31141, 31142, 31162, 31163, 31186 Y 31197, MEDIANTE LA CUAL SE CUESTIONA LA CREACIÓN DE DISTRITOS EN DIFERENTES PROVINCIAS CORRESPONDIENTES A LOS DEPARTAMENTOS DE AYACUCHO, APURÍMAC, CUSCO, HUANCAVELICA, SAN MARTÍN Y UCAYALI.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230427
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
Pleno. Sentencia 269/2023
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 0023-2021-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
30 de marzo de 2023
Caso de la creación de nuevos distritos
PODER EJECUTIVO C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra las leyes 31128, 31130, 31132,
31133, 31134, 31135, 31137, 31138, 31141, 31142, 31162, 31163, 31186
y 31197, mediante la cual se cuestiona la creación de distritos en diferentes
provincias correspondientes a los departamentos de Ayacucho, Apurímac,
Cusco, Huancavelica, San Martín y Ucayali.
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIERREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
Caso de la creación de nuevos distritos 2
TABLA DE CONTENIDOS
Normas impugnadas Parámetro de control
Constitución Política del Perú
Leyes 31128, 31130, 31132,
31133, 31134, 31135, 31137,
– Arts. 43, 76, 79, 102.7, 105
31138, 31141, 31142, 31162,
31163, 31186 y 31197
Reglamento del Congreso
– Art. 76
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
C. INTERVINIENTES
C-1 TERCERO
C-2 AMICUS CURIAE
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
§2. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
2.1. ANÁLISIS DE LAS COMPETENCIAS DEL PODER EJECUTIVO Y EL CONGRESO
DE LA REPÚBLICA PARA LA APROBACIÓN DE LEYES DE DEMARCACIÓN
TERRITORIAL
2.1.1. PRESENTACIÓN DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA SOBRE
DEMARCACIÓN TERRITORIAL A CARGO DEL PODER EJECUTIVO
Caso de la creación de nuevos distritos 3
2.1.2. ACTUALIZACIÓN DE PROYECTOS DE LEY SOBRE DEMARCACIÓN
TERRITORIAL ARCHIVADOS DURANTE EL PERÍODO 2011-2016
2.1.3. RETIRO DE LAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS SOBRE DEMARCACIÓN
TERRITORIAL POR PARTE DEL PODER EJECUTIVO
2.1.4. LA TRAMITACIÓN Y APROBACIÓN DE INICIATIVAS LEGISLATIVAS
SOBRE DEMARCACIÓN TERRITORIAL, PRESENTADAS POR EL PODER
EJECUTIVO CON CARÁCTER DE URGENTE, DE ACUERDO CON LA
CONSTITUCIÓN Y EL REGLAMENTO DEL CONGRESO
2.1.5. LA ALEGADA VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 79 DE LA CONSTITUCIÓN
Y DEL DECRETO LEGISLATIVO 1275 EN EL PRESENTE CASO
§3. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EL FONDO
3.1. SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 102.7 Y 43 DE LA
CONSTITUCIÓN
4. EL ESTADO Y LA COLABORACIÓN DE SUS PODERES
III. FALLO
Caso de la creación de nuevos distritos 4
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 30 días del mes de marzo de 2023, reunido el Tribunal Constitucional,
en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Morales
Saravia (presidente), Pacheco Zerga (vicepresidente), Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro,
Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 28 de junio de 2021, el procurador público especializado en Materia
Constitucional del Poder Ejecutivo interpone demanda de inconstitucionalidad contra las
leyes 31128, 31130, 31132, 31133, 31134, 31135, 31137, 31138, 31141, 31142, 31162,
31163, 31186 y 31197, que, a su criterio, contravienen por la forma y el fondo la
Constitución Política de 1993.
Por su parte, con fecha 5 de noviembre de 2021, el apoderado especial del Congreso de
la República contesta la demanda solicitando que sea declarada infundada en todos sus
extremos.
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Las partes presentan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:
– El procurador de la parte demandante sostiene que todas las leyes cuestionadas
adolecen de vicios de inconstitucionalidad por la forma, al haberse vulnerado el
procedimiento para su aprobación.
– Al respecto, señala que no se ha respetado la competencia exclusiva que tiene el
Poder Ejecutivo en materia de iniciativa legislativa sobre demarcación territorial,
establecida en el artículo 102.7 de la Constitución, y en el artículo 76 del Reglamento
del Congreso de la República (en adelante, RCR).
– Alega que los Proyectos de Ley 5371/2015-PE, 5372/2015-PE, 5373/2015-PE,
5374/2015-PE, 5385/2015-PE, 5387/2015-PE, 5407/2015-PE, 5408/2015-PE,
5409/2015-PE, 5420/2015-PE, 5422/2015-PE, 5423/2015-PE, 5424/2015-PE,
5425/2015-PE, presentados por el Poder Ejecutivo, fueron archivados al concluir el
período parlamentario 2011-2016 y, que posteriormente, fueron retirados
formalmente mediante el Oficio 46-2018-PR, de fecha 16 de marzo de 2018, suscrito
por el presidente de la República y con el previo acuerdo del Consejo de Ministros.
Caso de la creación de nuevos distritos 5
– En tal sentido, menciona que la decisión del Congreso de la República de actualizar
los referidos proyectos de ley, asignándoles nuevos números, y de remitirlos luego a
la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la Gestión del Estado, para su dictamen, fue inconstitucional.
– Por ello, dicha parte concluye que los mencionados proyectos de ley dieron lugar a
leyes que en la práctica son propuestas legales del Poder Legislativo, mas no del
Poder Ejecutivo.
– Así, indica que las leyes de creación de los distritos de Santa Lucía, Unión Progreso,
Cochabamba, Huipoca, Putis, Río Magdalena, Ninabamba, Patibamba, Boquerón,
Kumpirushiato, Cielo Punco, Manitea, Ahuayro y Unión Asháninka, son
inconstitucionales, dado que vulneran lo dispuesto en los ya citados artículos 102.7
de la Constitución y 76 del RCR.
– Por otra parte, el procurador alega que no se ha respetado la necesaria participación
y opinión del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF), sobre la viabilidad técnica y financiera de los distritos a crear; y que, en tal
sentido, se vulneró el artículo 79 de la Constitución, que prohíbe a los congresistas
crear o aumentar gasto público, así como la Quinta Disposición Complementaria
Final del Decreto Legislativo 1275, que concretiza, a su criterio, dicho mandato
constitucional, y establece como requisito para el redimensionamiento o la creación
de nuevos distritos y/o provincias, “contar con un informe previo favorable del MEF,
respecto de la sostenibilidad fiscal de las jurisdicciones involucradas en la
propuesta”.
– De igual forma, respecto al mencionado procedimiento de aprobación de las leyes
impugnadas, el procurador demandante agrega que mediante los acuerdos de la Junta
de Portavoces se dispuso, en dos ocasiones, la exoneración de dictámenes por parte
de la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la Gestión del Estado.
– Así, refiere que primero se dispensó a tales proyectos de ley de la discusión y
dictamen de comisión, y pasaron directamente al Pleno del Congreso para su
aprobación y que, en segundo lugar, se volvió a dispensar de dictamen a las
observaciones realizadas por el Poder Ejecutivo respecto de cada autógrafa, y
pasaron también directamente a la agenda del Pleno.
– Destaca así que tales actuaciones han contravenido el artículo 105 de la Constitución,
que dispone que todo proyecto de ley debe ser aprobado por una Comisión
dictaminadora. Y precisa que si bien de conformidad con el inciso 2 del artículo 31-
A del RCR, se puede exonerar del dictamen de comisión a los proyectos de ley
remitidos por el Poder Ejecutivo con carácter de urgente, esta situación no se habría
presentado en los casos de las leyes impugnadas, por cuanto no son propuestas que
dicho Ejecutivo haya presentado durante el período legislativo 2016-2021.
Caso de la creación de nuevos distritos 6
– Añade que, si en todo caso, se considera que las leyes cuestionadas tuvieron su origen
en los proyectos de ley presentados en el año 2016, debe tenerse en cuenta que el
Poder Ejecutivo ha manifestado que aquellos proyectos son inviables técnicamente.
– En la demanda también se expresa que las mencionadas normas adolecen de vicios
de inconstitucionalidad por el fondo, por cuanto vulneran el principio de separación
de poderes (artículo 43 de la Constitución), desde la perspectiva de la separación
propiamente dicha y de la cooperación entre los órganos constitucionales, así como
el artículo 102.7 de la Constitución, en relación con la competencia del Poder
Ejecutivo en materia de demarcación territorial.
– En cuanto a la primera infracción sustantiva, el procurador sostiene que no se respetó
la iniciativa legislativa especial que tiene el Poder Ejecutivo en materia de
demarcación territorial, ni la interacción que debe existir entre el Congreso de la
República y el Poder Ejecutivo para expedir normas sobre dicha materia.
– Sobre ello, dicha parte explica que el procedimiento de aprobación de las leyes
cuestionadas demuestra la ausencia de acciones por parte del Congreso para evaluar
su contenido, y no considera el desarrollo de acciones conjuntas y de coordinación
con el Poder Ejecutivo, en beneficio de la persona y de la sociedad.
– Finalmente, en cuanto a la segunda infracción sustantiva, el procurador del Poder
Ejecutivo destaca que la competencia en demarcación territorial es compartida entre
el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
– En ese sentido, asevera que el Poder Ejecutivo cumple con el rol de elaborar un
expediente técnico administrativo para determinar la viabilidad de la creación de un
distrito y presentar el respectivo proyecto de ley; y que, por su lado, el Poder
Legislativo, sobre la base del ejercicio de las competencias del Ejecutivo, debate y
aprueba la ley de creación de un distrito.
– Lo anterior, a criterio del procurador demandante, implica que la creación de distritos
es un asunto con incidencias políticas, pero con sustento técnico, lo que le
corresponde al Poder Ejecutivo, a través de sus órganos correspondientes.
– El Poder Ejecutivo sostiene que cuenta con las siguientes competencias exclusivas:
i) elaborar los informes técnicos relacionados con la demarcación territorial y ii)
presentar iniciativas legislativas sobre dicha materia.
– En ese entendido, el procurador advierte que los proyectos de ley presentados para la
creación de los mencionados distritos fueron archivados y que el Poder Ejecutivo no
volvió a presentar nuevos proyectos de ley.
– Añade que, cuando en el Congreso se acordó desarchivarlos y pedir su actualización,
el Poder Ejecutivo retiró los proyectos de creación de los distritos de Santa Lucía,
Unión Progreso, Cochabamba, Huipoca, Putis, Río Magdalena, Ninabamba,
Caso de la creación de nuevos distritos 7
Patibamba, Boquerón, Kumpirushiato, Cielo Punco, Manitea, Ahuayro y Unión
Asháninka.
– En consecuencia, alega que el Congreso de la República ha creado los distritos en
referencia sin considerar la evaluación técnica, que es competencia exclusiva del
Poder Ejecutivo.
– Por tales razones, el procurador demandante considera que las leyes impugnadas
también han vulnerado el artículo 102.7 de la Constitución y, por ende, deben ser
declaradas inconstitucionales.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda son los siguientes:
– El apoderado especial del Congreso de la República aduce que las leyes cuestionadas
no adolecen de vicios de inconstitucionalidad y, por lo tanto, solicita que la demanda
sea declarada infundada en todos sus extremos.
– Indica que el procedimiento legislativo que dio origen a las leyes impugnadas se
realizó de conformidad con el artículo 107 de la Constitución y con los artículos 74
y 76 del Reglamento del Congreso. Acota que el Poder Ejecutivo presentó los
respectivos proyectos de ley y solicitó que sean tramitados con carácter de urgencia,
en atención al artículo 105 de la Constitución.
– En la contestación de la demanda también se destaca que mediante el Acuerdo 26-
2017-2018/CONSEJO-CR1, de fecha 2 de noviembre de 2017, el Consejo Directivo
del Congreso aprobó por unanimidad el trámite para la actualización de los proyectos
de ley sobre demarcación territorial presentados por el Poder Ejecutivo durante el
período parlamentario 2011-2016, que no fueron rechazados.
– En tal sentido, se estableció que dicha actualización procedía, a solicitud de los
congresistas, de la Comisión de Descentralización o del Poder Ejecutivo, y con el
previo acuerdo del Consejo Directivo.
– Posteriormente, de conformidad con el acuerdo antes referido, el apoderado especial
menciona que en el Acuerdo 37-2017-2018/CONSEJO-CR, adoptado el 7 de marzo
de 2018, el Consejo Directivo del Congreso dispuso el procedimiento para actualizar
los siguientes proyectos de ley:
1
Disponible en el sitio web del Congreso de la República. Acta de la 5ª Sesión del Consejo Directivo:
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ArchGeneral/acuerdosconsejo.nsf/ActaSesion/4B389A348EE339960
52582340073BD0A/$FILE/cd05-02.nov.2017.pdf.
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– 5371/2015-PE
– 5372/2015-PE
– 5373/2015-PE
– 5374/2015-PE
– 5385/2015-PE
– 5387/2015-PE
– 5407/2015-PE
– 5408/2015-PE
– 5409/2015-PE
– 5424/2015-PE
– 5425/2015-PE
– Del mismo modo, anota que mediante el Acuerdo 23-2020-2021/CONSEJO-CR,
adoptado el 11 de diciembre de 2020, el Consejo Directivo del Congreso tramitó la
actualización de los proyectos de ley 5420/2015-PE, 5422/2015-PE y 5423/2015-PE.
– En esta línea, sostiene que no se ha vulnerado la competencia exclusiva de iniciativa
legislativa que tiene el Poder Ejecutivo en materia de demarcación territorial (artículo
102.7 de la Constitución), por cuanto el Congreso de la República respetó el
procedimiento parlamentario para tramitar los 14 proyectos de ley, de conformidad
con la Constitución y el RCR.
– El apoderado especial subraya que no se ha vulnerado la competencia exclusiva de
iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo en materia de demarcación territorial, por
cuanto el Congreso no ha hecho suyos los proyectos de ley que dieron origen a las
leyes impugnadas. Precisa que, en realidad, el Congreso se ha limitado a cumplir con
su atribución constitucional de aprobarlas en el período parlamentario siguiente al de
su presentación, y que tales proyectos, previamente, se desarchivaron y actualizaron.
– Por otro lado, en la contestación de la demanda se reconoce que el Poder Ejecutivo
no autorizó, a través del MEF, el gasto que se iba a generar con la aprobación de las
leyes impugnadas; no obstante, se afirma también que ello puede subsanarse, de
acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
– Al respecto, asevera que, con posterioridad a la dación de las leyes impugnadas, el
Poder Ejecutivo, a través de diversos actos y normas, ha prestado su consentimiento
para la generación del gasto que supone la implementación de creación de los
referidos distritos. Por lo tanto, el apoderado especial sostiene que no se ha atentado
contra la prohibición de iniciativa de gasto que tienen los congresistas.
– Manifiesta que dicha implementación se ha llevado a cabo a través de la
incorporación de dichos distritos en los índices de distribución de diversos recursos,
como la regalía minera, el canon minero, el canon gasífero, el canon hidroenergético,
el canon por la producción de petróleo y gas, en el Fondo de Desarrollo
Socioeconómico de Camisea (Focam) y en el Fondo de Compensación Municipal
(Foncomun).
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– Agrega a lo anterior que se han expedido las correspondientes resoluciones
ministeriales del MEF, a través de la ejecución del gasto público durante el ejercicio
fiscal del año 2021, por parte de los pliegos presupuestarios de los gobiernos locales
correspondientes a dichos distritos, y la inclusión de los pliegos de los gobiernos
locales de los distritos antes mencionados en el proyecto de Ley del Presupuesto del
Sector Público para el año fiscal 2022.
– En lo que concierne al estudio en Comisión y la publicación del dictamen de los
procedimientos legislativos, la parte emplazada afirma que estos se realizaron
siguiendo lo previsto en el artículo 105 de la Constitución y en el artículo 77 del
RCR, al haber sido enviados a la Comisión de Descentralización, Regionalización,
Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado.
– Asimismo, agrega que en atención al inciso 2 del artículo 31-A del Reglamento del
Congreso, la Junta de Portavoces, con la mayoría del número legal de los miembros
del Congreso, aprobó la exoneración de los correspondientes dictámenes de
Comisión.
– Apunta que dicha exoneración sería inconstitucional si las leyes objeto de control
regularan materias complejas e incidieran en la naturaleza de nuestro régimen
político, tal y como se expuso en la Sentencia 0006-2018-PI/TC; situación que no se
presenta en esta controversia.
– Respecto al debate en el Pleno del Congreso, el apoderado especial indica que los
proyectos de ley 2628/2017-PE, 2663/2017-PE, 2664/2017-PE, 2665/2017-PE,
2666/2017-PE, 2667/2017-PE, 2668/2017-PE, 2670/2017-PE, 2671/2017-PE,
2672/2017-PE, 2673/2017-PE, 6781/2020-PE, 6782/2020-PE y 6783/2020-PE,
fueron aprobados en primera votación.
– Seguidamente, indica que salvo el caso de los proyectos de ley 2668/2017-PE y
2670/2017-PE, se exoneraron de segunda votación 12 proyectos de ley, en este caso
los proyectos 2628/2017-PE, 2663/2017-PE, 2664/2017-PE, 2665/2017-PE,
2666/2017-PE, 2667/2017-PE, 2671/2017-PE, 2672/2017-PE, 2673/2017-PE,
6781/2020-PE, 6782/2020-PE y 6783/2020-PE.
– El apoderado especial también alega que se remitieron al presidente de la República
las 14 autógrafas de ley correspondientes, y que este último presentó al Congreso las
observaciones formuladas, las cuales fueron enviadas a la Comisión de
Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la
Gestión del Estado.
– Pone de relieve que la Junta de Portavoces, con la mayoría del número legal de los
miembros del Congreso (conforme al inciso del artículo 31-A del RCR), aprobó la
exoneración del dictamen de la Comisión antes mencionada, respecto de las
observaciones a las autógrafas de ley correspondientes a 13 proyectos de ley:
2628/2017-PE, 2663/2017-PE, 2664/2017-PE, 2665/2017-PE, 2666/2017-PE,
Caso de la creación de nuevos distritos 10
2667/2017-PE, 2668/2017-PE, 2670/2017-PE, 2671/2017-PE, 2672/2017-PE,
2673/2017-PE, 6782/2020-PE y 6783/2020-PE.
– Acota que la referida Junta también aprobó la exoneración del plazo de publicación
del dictamen de insistencia recaído en la observación de la autógrafa de la ey
originada en el proyecto de ley 6781/2020-PE.
– Y menciona, por último, que el Pleno del Congreso aprobó por insistencia las
autógrafas de ley originadas con los proyectos 2628/2017-PE, 2663/2017-PE,
2664/2017-PE, 2665/2017-PE, 2666/2017-PE, 2667/2017-PE, 2668/2017-PE,
2670/2017-PE, 2671/2017-PE, 2672/2017-PE, 2673/2017-PE, 6781/2020-PE,
6782/2020-PE y 6783/2020-PE; que luego fueron promulgadas por la presidenta del
Congreso de la República, conforme al artículo 108 de la Constitución.
– En consecuencia, advierte que las leyes impugnadas no resultan inconstitucionales
por la forma, por cuanto se ha seguido el procedimiento constitucional y
reglamentario sin infringir la competencia de iniciativa que corresponde al Poder
Ejecutivo en materia de demarcación territorial (artículo 102.7 de la Constitución y
artículo 76 del Reglamento del Congreso), y sin contravenir la prohibición de
iniciativa de gasto por parte de los congresistas (artículo 79 de la Constitución).
– Respecto de la alegada inconstitucionalidad por el fondo, el apoderado especial del
Congreso de la República sostiene que no se ha vulnerado el principio de separación
de poderes, porque con la aprobación de las leyes cuestionadas en este proceso se
atendieron las situaciones descritas por el Poder Ejecutivo en las exposiciones de
motivos de cada una de las iniciativas legislativas presentadas.
– Antes bien, el apoderado especial afirma que el Congreso aprobó las leyes
impugnadas a fin de promover el bienestar general, que se fundamenta en la justicia
y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación, como ordena el artículo 44 de
la Constitución.
– Finalmente, el emplazado alega que las referidas iniciativas legislativas estuvieron
acompañadas con un informe técnico favorable emitido por la Dirección Nacional
Técnica de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM). Por ello, concluye que se ha respetado la competencia del Poder Ejecutivo
en materia de demarcación territorial.
C. INTERVINIENTES
C.1 TERCERO
Mediante el auto de fecha 19 de julio de 2022, el Tribunal Constitucional incorpora en
calidad de tercero a la Comunidad Campesina de Palestina.
Caso de la creación de nuevos distritos 11
C.2 AMICUS CURIAE
Mediante auto de fecha 19 de julio de 2022, el Tribunal Constitucional admite la
intervención de la Municipalidad Distrital de Boquerón, provincia de Padre Abad,
departamento Ucayali, en calidad de amicus curiae.
II. FUNDAMENTOS
§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
1. El objeto del presente proceso constitucional es que determine si el Poder
Legislativo incurrió en vicios de inconstitucionalidad al expedir las Leyes 31128,
31130, 31132, 31133, 31134, 31135, 31137, 31138, 31141, 31142, 31162, 31163,
31186 y 31197. Según la parte demandante, tales normas habrían vulnerado los
artículos 43, 76, 79, 102.7 y 105 de la Constitución, así como el artículo 76 del
Reglamento del Congreso.
2. Conviene precisar que las referidas leyes tuvieron como objetivo crear distritos en
diferentes provincias correspondientes a los departamentos de Ayacucho,
Apurímac, Cusco, Huancavelica, San Martín y Ucayali, así como establecer sus
respectivos límites territoriales (artículo 2 de cada ley), conforme se expresa en el
siguiente cuadro:
Nº Leyes impugnadas Objeto (artículo 1 de cada Ley)
“Crear el distrito de Santa Lucía en la provincia de
1 Ley 31128
Tocache del departamento de San Martín”.
“Crear el distrito de Unión Progreso, con su capital
2 Ley 31130 San Antonio, en la provincia de La Mar del
departamento de Ayacucho”.
“Crear el distrito de Cochabamba, con su capital
3 Ley 31132 Cochabamba Grande, en la provincia de Tayacaja
del departamento de Huancavelica”.
“Crear el distrito de Huipoca, con su capital
4 Ley 31133 Huipoca, en la provincia de Padre Abad del
departamento de Ucayali”.
“Crear el distrito de Putis, con su capital Rodeo, en
5 Ley 31134 la provincia de Huanta del departamento de
Ayacucho”.
“Crear el distrito de Río Magdalena, con su capital
6 Ley 31135 Monterrico, en la provincia de La Mar del
departamento de Ayacucho”.
“Crear el distrito de Ninabamba, con su capital
7 Ley 31137 Ninabamba, en la provincia de La Mar del
departamento de Ayacucho”.
“Crear el distrito de Patibamba, con su capital
8 Ley 31138 Patibamba, en la provincia de La Mar del
departamento de Ayacucho”.
Caso de la creación de nuevos distritos 12
“Crear el distrito de Boquerón, con su capital
9 Ley 31141 Boquerón, en la provincia de Padre Abad del
departamento de Ucayali”.
“Crear el distrito de Kumpirushiato, con su capital
10 Ley 31142 Kepashiato, en la provincia de La Convención del
departamento de Cusco”.
“Crear el distrito de Cielo Punco, con su capital
11 Ley 31162 Chirumpiari, en la provincia de La Convención del
departamento de Cusco”.
“Crear el distrito de Manitea, con su capital
12 Ley 31163 Tawantinsuyo, en la provincia de La Convención del
departamento de Cusco”.
“Crear el distrito de Ahuayro, con su capital
13 Ley 31186 Ahuayro, en la provincia de Chincheros del
departamento de Apurímac”.
“Crear el distrito de Unión Asháninka, con su capital
14 Ley 31197 el centro poblado Mantaro, en la provincia de La
Convención del departamento de Cusco”.
3. A continuación, este Tribunal evaluará si las leyes impugnadas incurren en los
presuntos vicios de inconstitucionalidad por la forma y por el fondo alegados por la
parte demandante.
§2. SOBRE LOS ALEGADOS VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA
4. Con relación a la clasificación o tipología de los vicios de inconstitucionalidad, de
acuerdo con el artículo 74 del Nuevo Código Procesal Constitucional, la infracción
contra la jerarquía normativa de la Constitución puede ser:
i) Directa o indirecta;
ii) Total o parcial; y,
iii) Por la forma o por el fondo.
5. Y, en cuanto a la inconstitucionalidad formal, este Tribunal ha tenido oportunidad
de establecer que una ley puede incurrir en una infracción constitucional por la
forma en tres supuestos [Sentencia 00020-2005-AI acumulados, fundamento 22]:
(i) Cuando se produce el quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en la
Constitución para su aprobación. Se configura este supuesto si, por ejemplo, el Poder
Ejecutivo expide un decreto legislativo sin que se haya dictado la ley que lo autoriza
para dicho efecto, de acuerdo a lo señalado en el artículo 104 de la Constitución.
(ii) Cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución directamente ha reservado
a otra específica fuente formal del derecho. Así, por ejemplo, existen determinadas
materias que la Constitución reserva a las leyes orgánicas (vgr. de conformidad con el
artículo 106, la regulación de la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Caso de la creación de nuevos distritos 13
Estado previstas en la Constitución), razón por la cual en caso de que una ley ordinaria
se ocupe de dicha regulación, incurriría en un vicio de inconstitucionalidad formal.
(iii) Cuando es expedida por un órgano que, constitucionalmente, resulta incompetente
para hacerlo. Ello tendría lugar, por ejemplo, si el Poder Legislativo expidiera decretos
de urgencia, pues la posibilidad de dictar dichas fuentes normativas ha sido reservada
al Presidente de la República, conforme a lo previsto en el artículo 118, inciso 19 de la
Constitución.
6. Este Tribunal advierte que la presunta infracción constitucional por la forma en la
que habría incurrido el Congreso de la República al aprobar las catorce leyes
impugnadas es la que se recoge en el primer supuesto enunciado en el fundamento
precedente, lo que a su vez habría repercutido negativamente en el ejercicio de las
atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo en materia de demarcación
territorial.
7. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que si bien el desarrollo de la función legislativa
permite un considerable nivel de discrecionalidad; esto no implica que puedan dejar
de observarse las pautas que emanan de la Constitución y del RCR, pues ello
ingresaría en el ámbito de lo constitucionalmente prohibido (Cfr. Sentencia 00015-
2012-PI/TC, fundamento 4).
8. En otras palabras, si bien el procedimiento parlamentario cuenta con un
considerable margen de maniobra política, este no puede ser contrario a las
obligaciones que emanan de la Constitución o de las normas que conforman el
bloque de constitucionalidad.
9. Al respecto, cabe recordar que el proceso de inconstitucionalidad implica un control
abstracto de las normas con rango de ley tomando a la Constitución, en su carácter
de norma suprema del ordenamiento, como parámetro de evaluación.
10. Sin embargo, en determinadas ocasiones, el parámetro de constitucionalidad puede
comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y principalmente –aunque
no exclusivamente- a determinadas normas con rango de ley, siempre que esa
condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional
(Sentencia 00007-2002-AI/TC, fundamento 5).
11. En tales casos, estas fuentes asumen la condición de «normas sobre la producción
jurídica» en un doble sentido. Por un lado, como «normas sobre la forma de la
producción jurídica», cuando se les encarga la capacidad de condicionar el
procedimiento de elaboración de otras normas que tienen su mismo rango. Por otro,
como «normas sobre el contenido de la normación», cuando por encargo de la
Constitución pueden limitar el contenido de tales normas.
12. A este parámetro de control, formado por la Constitución y aquellas normas con
rango de ley que derivan directamente de ella y tienen una relación causal con la
materia jurídica subyacente al control de constitucionalidad a realizarse, al igual
Caso de la creación de nuevos distritos 14
que a otro tipo de fuentes de incidencia más bien jurisprudencial, se les denomina
bloque de constitucionalidad.
13. En ese orden de ideas, este Tribunal ha señalado que «en una hipótesis de infracción
indirecta, el parámetro de control, esto es, la norma de referencia a partir de la cual
el Tribunal evaluará la validez de la ley cuestionada está integrado por la
Constitución, pero también por todas las leyes a las que está confirió la capacidad
de limitar a otras normas de su mismo rango” (Sentencia 00047-2004-AI/TC,
fundamento 128).
14. Este Tribunal ha precisado, además, que se produce una afectación indirecta cuando
exista incompatibilidad entre la norma sometida a juicio y otra norma legal a la que
la propia Constitución delegó algunos de los siguientes temas:
a) La regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción
de normativa;
b) La regulación de un contenido materialmente constitucional; y,
c) La determinación de competencias o límites de las competencias y
atribuciones de los distintos poderes y órganos constitucionales.
15. Dichas normas deben ser, a su vez, compatibles con la Constitución, para formar el
bloque de constitucionalidad. En tales casos, las normas integradas al parámetro
actúan como normas interpuestas, y toda norma controlada que sea incompatible
con ellas, será declarada inconstitucional, en un proceso por infracción indirecta a
la Constitución.
16. En el presente caso, dicho parámetro está compuesto por los artículos 102.7, y 105
de la Constitución; los artículos 31-A, 53, 73, 76 literal “e” del Reglamento del
Congreso de la República, que regulan el procedimiento de aprobación de una
iniciativa legislativa presentada por el Poder Ejecutivo con carácter de urgencia,
específicamente en materia de demarcación territorial; y la Ley 27795, Ley de
Demarcación y Organización Territorial, y modificatorias.
17. En tal sentido, el análisis de las competencias del Poder Ejecutivo y del Congreso
de la República en la expedición de leyes de demarcación territorial comprenderá
el examen de:
i. la presentación de las iniciativas legislativas sobre demarcación territorial
por parte del Poder Ejecutivo;
ii. la actualización de los proyectos de ley sobre demarcación territorial
archivados durante el período parlamentario 2011-2016;
iii. el retiro de dichas iniciativas legislativas por el Poder Ejecutivo;
Caso de la creación de nuevos distritos 15
iv. la tramitación y aprobación de iniciativas legislativas del Poder Ejecutivo
con carácter de urgente, según la Constitución y el Reglamento del
Congreso; y, finalmente,
v. la alegada vulneración del artículo 79 de la Constitución y del Decreto
Legislativo 1275.
18. Sentado lo anterior, se determinará, a continuación, si las normas impugnadas han
respetado el procedimiento parlamentario de aprobación de leyes de demarcación
territorial.
2.1. ANÁLISIS DE LAS COMPETENCIAS DEL PODER EJECUTIVO Y EL CONGRESO
DE LA REPÚBLICA PARA LA EXPEDICIÓN DE LEYES DE DEMARCACIÓN
TERRITORIAL
2.1.1. PRESENTACIÓN DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA SOBRE
DEMARCACIÓN TERRITORIAL A CARGO DEL PODER EJECUTIVO
19. En primer lugar, conforme al artículo 107 de la Constitución, el presidente de la
República tiene derecho de iniciativa en la formación de leyes. Asimismo, existen
requisitos formales que deben ser observados por el Poder Ejecutivo para que sus
iniciativas de ley sean válidas.
20. Así, es necesario que la iniciativa haya sido aprobada por el Consejo de Ministros,
lo que resulta conforme con lo establecido por el artículo 120 de la Constitución y
el artículo 12 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
21. Este último artículo añade que es necesario que cuando se presenten dichas
iniciativas, se cumplan los requisitos y procedimientos previstos en el RCR.
22. Ahora bien, en cuanto a los requisitos especiales, previstos para el caso de las
iniciativas legislativas que presenta el Poder Ejecutivo sobre demarcación
territorial, corresponde revisar lo previsto en la Norma Fundamental y en el citado
reglamento.
23. El artículo 102.7 de la Constitución establece que la elaboración de proyectos de
ley sobre demarcación territorial es competencia del Poder Ejecutivo. Vale decir,
solo este poder del Estado cuenta con la competencia para presentar iniciativas
legislativas en el ámbito de la demarcación territorial.
24. El carácter exclusivo de dicha competencia ha quedado reflejado también en el
artículo 76.1 del RCR, en cuanto establece que al presidente de la República le
corresponde de manera exclusiva la iniciativa respecto de la demarcatoria
territorial.
Caso de la creación de nuevos distritos 16
25. Asimismo, en el literal “e” del artículo 76 de dicho Reglamento, se ha previsto que
las proposiciones de leyes demarcatorias territo
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