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00007-2021-PCC/TC
Sumilla: DEMANDA DE CONFLICTO COMPETENCIAL SOBRE LA CREACIÓN DE LA COMISIÓN INVESTIGADORA DEL PROCESO DE ELECCIONES GENERALES DE 2021, MEDIANTE LA MOCIÓN DE ORDEN DEL DÍA 028.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230809
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
Pleno. Sentencia 321/2023
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00007-2021-PCC/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
25 de julio de 2023
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la
República respecto del proceso electoral 2021
JURADO NACIONAL DE ELECCIONES C. CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Asunto
Demanda de conflicto competencial sobre la creación de la Comisión
Investigadora del Proceso de Elecciones Generales de 2021, mediante la
Moción de Orden del Día 028.
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 2
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIÓN PROCESAL PREVIA
§2. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
§3. EL PROCESO COMPETENCIAL EN NUESTRO MODELO DE JURISDICCIÓN
CONSTITUCIONAL
3.1 LA NATURALEZA SUI GENERIS DEL PROCESO COMPETENCIAL
3.2 LA REGULACIÓN DEL PROCESO COMPETENCIAL EN EL NUEVO CÓDIGO
PROCESAL CONSTITUCIONAL Y SU DESARROLLO EN LA PRÁCTICA
JURISPRUDENCIAL
3.3. LOS TIPOS DE CONFLICTOS COMPETENCIALES
§4. EL TIPO DE CONFLICTO DE AUTOS Y LAS COMPETENCIAS DE LOS ÓRGANOS
INVOLUCRADOS
4.1. EL TIPO DE CONFLICTO DE AUTOS
4.2. SOBRE LAS COMPETENCIAS DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES
(JNE)
4.3. SOBRE LAS COMPETENCIAS DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Y SU
FUNCIÓN DE CONTROL POLÍTICO EN MATERIA DE LAS COMISIONES
INVESTIGADORAS
§5. SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE CREACIÓN DE LA COMISIÓN INVESTIGADORA
DEL PROCESO DE ELECCIONES GENERALES 2021, A PARTIR DE LA MOCIÓN DE
ORDEN DEL DÍA 028
5.1. PRESENTACIÓN DE LA MOCIÓN
5.2. ADMISIÓN A DEBATE, APROBACIÓN DEL TEXTO SUSTITUTORIO Y
RECONSIDERACIÓN
5.3. VOTACIÓN DE LA RECONSIDERACIÓN Y NUEVA APROBACIÓN DE LA
MOCIÓN DE ORDEN DEL DÍA 028
III. FALLO
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República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 25 días del mes de julio de 2023, reunido el Tribunal Constitucional,
en sesión del Pleno Jurisdiccional, los señores magistrados Morales Saravia, Pacheco
Zerga, con fundamento de voto que se agrega, Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, con
fundamento de voto que se agrega, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich han emitido la
presente sentencia.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 22 de octubre de 2021, don Ronald Angulo Zavaleta, procurador público del
Jurado Nacional de Elecciones (JNE) interpone demanda de conflicto competencial
contra el Congreso de la República, solicitando que se declare la nulidad de la Moción de
Orden del Día 028, por la que se crea la Comisión Investigadora del Proceso de
Elecciones Generales 2021.
Por su parte, con fecha 5 de enero de 2022, don Manuel Eduardo Peña Tavera, procurador
público encargado del Poder Legislativo contesta la demanda, solicitando que sea
declarada improcedente y/o infundada en todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
B-1. DEMANDA
La parte demandante presenta una serie de argumentos que, a manera de resumen, se
presentan a continuación:
– El JNE refiere que la creación de la Comisión Investigadora del Proceso de
Elecciones Generales de 2021 (en adelante la Comisión Investigadora), encargada de
investigar los presuntos actos de corrupción y cualquier otro tipo de delitos que
involucren a funcionarios o servidores públicos, así como a cualquier persona natural
que resulte responsable de haber atentado contra el orden electoral y la voluntad
popular, mediante la Moción de Orden del Día 028, menoscaba sus atribuciones
exclusivas en materia electoral, las cuales, básicamente, están establecidas en los
artículos 178 (incisos 1, 3, 4 y 5) y 181 de la Constitución, y en el artículo 5 de su
Ley Orgánica (literales “a”, “b” y “c”).
– Advierte que, si bien el Congreso de la República resulta competente para conformar
comisiones investigadoras sobre cualquier asunto de interés público, tales
atribuciones no pueden ejercerse de forma ilimitada. Por tanto, alega que se deben
respetar los marcos competenciales de los órganos o entidades objeto de
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investigación y el debido proceso, para resguardar los derechos constitucionales de
los investigados.
– Según señala el demandante, en la parte considerativa de la moción, se argumentó
que en el proceso electoral 2021 se habría incurrido en graves irregularidades y
situaciones de fraude que invalidarían la legitimidad de los resultados electorales
proclamados por el JNE, así como de sus resoluciones.
– Estos argumentos consistirían en que, tanto en la primera como en la segunda vuelta
electoral, se suscitaron una serie de hechos que han puesto en tela de juicio la
transparencia e integridad del proceso; así como también que, en la primera vuelta,
representantes de los partidos políticos advirtieron públicamente haber sido víctimas
de un presunto robo de votos, falsificación de actas, entre otros.
– Agrega que la creación de la comisión investigadora, a través de la moción antes
señalada, tiene un vicio de nulidad al no haberse acreditado fehacientemente que
contó con la votación mínima favorable requerida, esto es, el 35 % de los votos, lo
que resulta esencial verificar, pues la mayoría de los parlamentarios votó en contra
de su creación.
– El demandante también afirma que existe una ausencia de justificación del interés
público y prevalencia del interés particular o de grupo en la conformación de la
comisión investigadora, por cuanto el Congreso de la República pretende reiterar el
cuestionamiento a las decisiones del Pleno del JNE emitidas en el marco del pasado
proceso electoral.
– En esa línea, expone que la motivación que se ofrece para sustentar la Moción de
Orden del Día 028 no acredita un interés público para la creación de una comisión
investigadora, sino cuestionamientos que ya han sido desestimados por la justicia
electoral o que, en otros casos, se trata de meras especulaciones propias de las
contiendas política.
– Por otro lado, denuncia la afectación a las garantías de independencia y cosa juzgada
en materia electoral al someterse a revisión, en una comisión investigadora, el sentido
y los fundamentos del fallo emitido por las resoluciones del JNE sobre el proceso
electoral. Esto, a su criterio, conllevaría admitir que un órgano político pueda
interferir en el ejercicio de las competencias exclusivas, de carácter jurisdiccional,
que la Constitución reconoce y garantiza a los órganos autónomos.
– En cuanto a las vulneraciones a las competencias de administrar justicia electoral por
parte del JNE, asevera que una decisión jurisdiccional, en materia electoral, que
efectúa un análisis jurídico de los procesos electorales y sus controversias, solo puede
ser cuestionada a través de otro órgano de naturaleza jurisdiccional, en este caso, un
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juez constitucional o, en instancia final, el Tribunal Constitucional. Por tanto,
sostiene que no es admisible recurrir a un órgano de naturaleza política, como una
Comisión Investigadora o el Pleno del Parlamento.
– Del mismo modo, aduce que se vulnera la atribución del JNE para fiscalizar la
legalidad del acto, del proceso y del cumplimiento de las disposiciones electorales,
debido a que en la exposición de motivos de la Moción de Orden del Día 028, se
coloca a dicha comisión en una instancia que sustituye en sus competencias al JNE,
al someter a control y revisión parlamentaria sus decisiones en materia de la legalidad
del proceso electoral.
– Finalmente, el demandante manifiesta que quien preside dicha comisión, carece de
la imparcialidad requerida por el propio Reglamento del Congreso de la República
(RCR), lo que pone en riesgo la observancia del debido proceso en dicha
investigación en sede parlamentaria.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda son los siguientes:
– El procurador público encargado del Poder Legislativo refiere que una comisión
investigadora despliega efectos de índole político, por los que se emiten elementos
de juicio sobre la conducta funcional de los funcionarios públicos que son objeto
de investigación o son partícipes de un hecho investigado. Advierte que esto no
implica la imposición de una sanción o la ejecución de un acto que incida sobre
la situación jurídica de estos.
– Acota que el Tribunal Constitucional ha precisado que la sola constitución de una
comisión investigadora parlamentaria no implica la afectación de un bien
constitucional. Por tanto, alega que las amenazas de vulneración denunciadas en
el marco electoral 2021 constituyen el presupuesto de intervención de la justicia
constitucional en la actuación de las comisiones.
– El demandado resalta que en ningún caso se cuestionaron los resultados del
proceso electoral 2021, como se desprende del reconocimiento al nuevo
presidente de la República y las dos veces en que se otorgó la confianza a su
gabinete ministerial, lo que evidencia que el Congreso de la República aceptó la
decisión final de los resultados descritos por el JNE, pues de otra manera no se
habría aprobado la política general del gobierno.
– En ese sentido, a su criterio, resulta prematuro asumir que existe un conflicto
competencial sobre el que tenga que dirimir el Tribunal Constitucional, debido a
que aún no se han emitido informes preliminares ni mucho menos un informe en
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el que se haya determinado la existencia de actos de corrupción en el proceso
electoral del año 2021, ni tampoco se ha determinado la responsabilidad funcional
de algún servidor público.
– El apoderado del Congreso de la República afirma que el cuestionamiento de la
validez de la votación que aprobó la Moción de Orden del Día 028 por la vía del
proceso competencial resulta improcedente.
– Agrega que el demandante pretende cuestionar un aspecto formal de la votación
que aprobó la Moción de Orden del Día 028, a partir de una interpretación
antojadiza del Acuerdo 325-2020-2021-JUNTA-CR, adoptado por la Junta de
Portavoces del Congreso, respecto a los aparatos técnicos a utilizarse para la
asistencia y votación de cada congresista y que les fueran proporcionados para
tales efectos.
– El procurador del Congreso de la República expone que, si bien en la demanda se
afirma que no se habría alcanzado el mínimo de votos requerido debido a que el
Congresista de la República José Alberto Arriola Tueros habría solicitado
mediante oficio el cambio de su voto (a abstención), lo cierto es que, según el
artículo 58 del Reglamento del Congreso de la República (RCR), el cambio del
sentido de una votación se realiza mediante la presentación de un pedido de
reconsideración.
– No obstante, refiere que esta posibilidad, por regla general, no procede cuando se
utilice el sistema de votación electrónica. Anota que, excepcionalmente, el
presidente del Congreso de la Republica podrá ordenar que se repita la votación,
siempre y cuando los pedidos de reconsideración hayan sido presentados antes de
la aprobación del acta o de la dispensa de dicha aprobación.
– Al respecto, menciona que de la transcripción de la Cuarta Sesión (matinal) de la
Primera Legislatura Ordinaria 2021 – 2022, del jueves 12 de agosto de 2021, se
advierte que, luego de aprobarse la Moción de Orden del Día 028, el Pleno del
Congreso de la República acordó la dispensa del trámite de sanción del acta de
votación, sin que hasta ese momento ningún congresista de la República hubiese
presentado un pedido de reconsideración sobre la votación.
– Asimismo, indica que no existe razón para anular o deslegitimar un procedimiento
parlamentario concluido, pues alega que todo procedimiento tiene sus etapas en
las que opera la preclusión.
– Sobre la ausencia de justificación del interés público, el demandado sostiene que,
si bien la Constitución es la norma suprema de todo ordenamiento jurídico en el
moderno Estado de Derecho, su núcleo está conformado por una norma política
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antes que jurídica, dado que distribuye de modo legítimo el ejercicio del poder y
las competencias constitucionales, por lo que su adecuada interpretación también
debe respetar esos parámetros. Por tanto, considera que lo interpretado en la
demanda competencial respecto al artículo 97 de la Constitución (concordante con
el artículo 88 del RCR), es insostenible en nuestro sistema jurídico.
– Asevera que el Parlamento nacional tiene entre sus funciones prioritarias, de un
lado, el control político de las actuaciones del Gobierno y de los organismos
públicos, acorde con la política pública y nacional, sobre todo cuando se trata de
procedimientos que implican la democracia directa a nivel de sociedad; y de otro
lado, la dirección y aplicación de los controles debidos para el respeto y buena
marcha del aparato estatal de manera individual y en su conjunto, por parte de los
titulares de cada sector. Más aún, cuando se trata de la legitimación ciudadana del
gobierno de turno.
– Reitera que la finalidad de la comisión dentro del marco de la investigación
encomendada por el Pleno del Congreso no es realizar una nueva evaluación o
revisión del proceso electoral antes mencionado, y mucho menos actuar como una
instancia de la jurisdicción electoral respecto al mismo; por el contrario, se orienta
a detectar las posibles falencias o distorsiones que afecten al sistema electoral en
sí, tal cual como está actualmente regulado, y no solo al proceso electoral del año
2021.
– A criterio del demandado, la comisión investigadora del proceso de elecciones
generales del 2021 no se ha constituido como una instancia respecto a dicho
proceso electoral; más bien se ha limitado a efectuar una indagación parlamentaria
sobre la posible ocurrencia de actos irregulares y/o ilícitos que pudieran haber
ocurrido durante el desarrollo de las elecciones generales del año 2021, y a revisar
la actuación funcional de los servidores públicos que pudieran estar involucradas
en los mismos, además de detectar los vacíos normativos (por efecto o defecto)
que pudiera advertirse al comprobarse la existencia de dichos actos.
– Concluye en este extremo que no se pretende modificar los resultados y revertir
los efectos jurídicos de los actos decisorios que el JNE haya realizado en ejercicio
de sus competencias como máximo ente del sistema electoral, pues ello no ha sido
nunca la finalidad ni forma parte de los fundamentos que sustentaron la Moción
de Orden del Día 028.
– En la contestación de demanda, también se precisa que el tipo de control sobre el
que recaerá las actuaciones de dicha comisión es de naturaleza política, y que el
objeto de investigación se extiende a una tarea de diagnóstico de vacíos o
deficiencias normativas en el sistema electoral, de modo que no forma parte de
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sus funciones y finalidades la realización de un control de legalidad sobre el
proceso electoral del 2021, ni tampoco declarar la ilegitimidad de sus resultados.
– Finalmente, sobre la exigencia de imparcialidad, enfatiza que la inclusión del
congresista que preside la Comisión no supone la vulneración de la garantía o
derecho de imparcialidad, pues esta se encuentra garantizada por el mismo
procedimiento parlamentario regulado en el artículo 88 del RCR, en el que se
establece criterios objetivos de actuación de la comisión investigadora.
– Sobre esto último, alega que las declaraciones u opiniones que dicho congresista
haya podido brindar respecto al proceso electoral realizado el año 2021 forman
parte de la esfera tutelada del derecho a la libertad de expresión y opinión; y que
las mismas no son vinculantes a los actos de investigación y eventuales
conclusiones a las que pueda arribar la comisión investigadora.
II. FUNDAMENTOS
§1. CUESTIÓN PROCESAL PREVIA
1. De la demanda se advierte que el JNE cuestiona la creación y las actuaciones de la
Comisión Investigadora del Proceso de Elecciones Generales de 2021 -conformada
por el Congreso de la República-. Al respecto, se aduce que la creación de la
Comisión, a través de la aprobación de la Moción de Orden del Día 028, habría
incumplido lo dispuesto en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, y se
alega además que su objeto de investigación menoscaba las competencias que le
han sido conferidas al JNE por la Norma Fundamental, de forma exclusiva y
excluyente, como órgano constitucional autónomo.
2. Con relación a dicho cuestionamiento, este Tribunal aprecia que, a través del Oficio
215-2021-2022/JCMM-CR-CI/PEG-20211, de fecha 4 de mayo de 2022, el
entonces presidente de la Comisión Investigadora, congresista Jorge Carlos
Montoya Manrique, envió a la presidenta del Congreso el informe final aprobado
por la mayoría de sus integrantes.
3. En dicho informe, se ha dado cuenta de las actuaciones llevadas a cabo por dicha
Comisión, así como sobre la documentación recibida o remitida (p. 5 del informe)
y las sesiones realizadas (pp. 5-16 de dicho informe), entre otros hechos
relacionados con la mencionada investigación parlamentaria.
1 Congreso de la República. Expediente Virtual de la Moción de Orden del Día 028. Informe final en
mayoría.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Informes/Comisiones_Investigadoras/INFORME-
EN-MAYORIA.pdf. Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
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4. Asimismo, es de público conocimiento que dicho informe fue sometido a la
votación del Pleno del Congreso el 15 de junio de 2022, sin lograr ser aprobado. El
informe obtuvo 42 votos a favor, 55 en contra y 15 abstenciones2.
5. Estando a lo expuesto, tales hechos acreditados implican para este Tribunal que:
i) La Comisión Investigadora ha concluido sus actividades de
investigación;
ii) La Comisión Investigadora ha elaborado un informe final (en mayoría)
con base en dichas actuaciones, y ha formulado conclusiones y
recomendaciones; y que,
iii) El Pleno del Congreso no aprobó dicho informe final (en mayoría),
según se desprende de la votación detallada supra.
6. Este Tribunal concluye entonces que el ejercicio de las competencias cuestionadas
por la parte demandante ha concluido a la fecha de la expedición de la presente
sentencia.
7. Corresponde tomar en cuenta que, con fecha 12 de agosto de 2022, el procurador
de la parte demandante presentó un escrito en el que alega que en el presente caso
se habría configurado la sustracción de la materia. Ello obedecería, según el
Acuerdo del Pleno del JNE de fecha 9 de agosto de 2022, a la desaprobación de los
informes en mayoría y minoría de la referida Comisión Investigadora.
8. Este Tribunal no comparte el argumento de que se haya producido la sustracción de
la materia en el presente caso y ratifica la competencia jurisdiccional que le asiste
para pronunciarse sobre el fondo del asunto; principalmente por las siguientes
razones:
i) De acuerdo con el segundo párrafo del artículo 111 del Nuevo Código
Procesal Constitucional (NCPCo), el procedimiento en el proceso
competencial se sujeta, en lo que resulte pertinente, a las reglas propias
del proceso de inconstitucionalidad. En consecuencia, resulta aplicable
el artículo 104 del NCPCo y, por lo tanto, corresponde concluir que,
2 Congreso de la República. Expediente Virtual de la Moción de Orden del Día 028. Votación del informe
final, en mayoría.
https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2021_2026/Informes/Comisiones_Investigadoras/AV-INF-
FINAL-MAY.pdf Consulta realizada el 15 de agosto de 2022.
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una vez admitida la demanda competencial, independientemente de la
actividad o interés de las partes, el Tribunal Constitucional, atendiendo
al interés público de la pretensión discutida, impulsa el proceso y este
solo concluye con la emisión de la sentencia.
ii) La resolución de un conflicto competencial no depende de que el
procedimiento en el que se enmarca el acto presuntamente viciado
haya concluido, por cuanto, como establece el artículo 112 del Nuevo
Código Procesal Constitucional, la sentencia estimatoria “anula las
disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia”. Es
decir, si el Tribunal Constitucional entiende que un acto se encuentra
viciado, dicha resolución supondría también la nulidad de todos los
actos acaecidos con posterioridad que sean resultado o consecuencia
de aquel primero.
iii) Si este Tribunal se encontrase impedido de abordar la cuestión
controvertida porque la Comisión Investigadora ha concluido sus
actividades de investigación y porque el informe final (en mayoría) fue
finalmente desestimado con anterioridad a la emisión de la sentencia,
ello conllevaría sostener que un procedimiento viciado se lleve a cabo
con celeridad como para frustrar la intervención de este órgano de
control de la Constitución. Por otra parte, debe tomarse en cuenta que
sería suficiente con que la actuación que manifiesta el presunto
menoscabo a las competencias de un poder del Estado u órgano
constitucional cese antes de la expedición de la sentencia para que
carezca de objeto el pronunciamiento de este Tribunal. Un
razonamiento en ese sentido resulta contrario a los fines que cumple
este Tribunal, integrando, ordenando y pacificando las relaciones entre
los poderes públicos entre sí, como lo exige la naturaleza del caso de
autos.
9. Al respecto, mediante auto de este Tribunal de fecha 5 de noviembre de 2021,
publicado el 20 de noviembre de dicho año en su sitio web, fue admitida a trámite
la demanda competencial de autos.
10. Asimismo, si bien la emisión del informe final de la Comisión Investigadora pone
fin al ejercicio de las competencias cuestionadas, lo cierto es que, como ya se ha
dejado establecido previamente, ese solo hecho, de conformidad con el referido
artículo 112 del NCPCo, no agota la posibilidad que tiene el Tribunal
Constitucional de someter a control los actos que sean resultado o consecuencia o
que se hayan expedido con posterioridad al alegado acto viciado de incompetencia,
que se denuncia en la demanda.
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11. Por todo lo expuesto, se concluye que, independientemente del resultado de la
investigación realizada por la Comisión, es decir, aun cuando su informe final haya
sido desestimado con anterioridad a la expedición de esta sentencia o, en todo caso,
luego de la admisión a trámite de la demanda, este Tribunal mantiene su
competencia para emitir una decisión sobre el fondo de la controversia, en atención
a los principios y reglas que rigen los procesos constitucionales y que, en particular,
son aplicables al conflicto competencial.
§2. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA
12. En la demanda, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) cuestiona la creación y
actuaciones de la Comisión Investigadora del Proceso de Elecciones Generales de
2021.
13. Argumenta que la creación de dicha Comisión, a través de la Moción de Orden del
Día 028, habría infringido lo dispuesto en la Constitución y en el Reglamento del
Congreso; y que el objeto de investigación de la Comisión menoscaba las
competencias conferidas por la Norma Fundamental, de forma exclusiva y
excluyente, al JNE, como órgano constitucional autónomo.
14. En segundo lugar, la parte demandante solicita a este Tribunal que establezca que
el Congreso de la República o una comisión investigadora parlamentaria, no
pueden, en ningún caso, en el ámbito de sus actuaciones, interferir o menoscabar
las competencias constitucionales del JNE con el objeto de:
– Cuestionar la composición y/o la instalación del JNE o de los JEE
en el marco de un proceso electoral;
– Revisar, poner en cuestión o modificar los resultados de un proceso
electoral;
– Cuestionar o modificar el sentido de las resoluciones emitidas por el
JNE, en el ejercicio de sus competencias jurisdiccionales en materia
electoral al resolver controversias o ante medios impugnatorios
sometidos a su conocimiento;
– Cuestionar o modificar la proclamación de los resultados de un proceso
electoral efectuada por el JNE en el marco de sus competencias
constitucionales;
– Citar a a los integrantes del JNE o de los JEE para que comparezcan
ante la Comisión Investigadora o al Pleno del Congreso, para sustentar o
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debatir el sentido o fundamento de sus votos y/o decisiones
jurisdiccionales en el marco del proceso electoral; y,
– Hacer uso de los apremios a que se refieren el artículo 97 de la
Constitución y el Reglamento del Congreso, contra los miembros del
Pleno del JNE para obligarlos a prestar declaraciones sobre su actuación
jurisdiccional en el marco del proceso electoral del año 2021.
15. Este Tribunal debe precisar que el pronunciamiento que emite en el marco de un
proceso competencial se realiza respecto a una decisión (disposición, acto o
resolución) o concreta actuación que habría configurado un vicio competencial.
16. A fin de analizar el tipo de controversia específica que propone el JNE cuando
cuestiona la actuación del Congreso de la República en el presente caso, este
Tribunal debe detallar, previamente, la naturaleza y regulación del proceso
competencial, así como los tipos de conflictos que pueden presentarse.
§3. EL PROCESO COMPETENCIAL EN NUESTRO MODELO DE JURISDICCIÓN
CONSTITUCIONAL
3.1 LA NATURALEZA SUI GENERIS DEL PROCESO COMPETENCIAL
17. El artículo II del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional
establece que son fines esenciales de los procesos constitucionales garantizar la
vigencia efectiva de los derechos constitucionales reconocidos por la Constitución
y los tratados de derechos humanos; así como los principios de supremacía de la
Constitución y fuerza normativa.
18. Por ello, el proceso competencial puede ser considerado como uno sui generis, toda
vez que no está orientado estrictamente a la tutela de un derecho constitucional, ni
al control abstracto de actos normativos, como sí sucede con los otros procesos
constitucionales que el propio código reconoce.
19. En tal sentido, para determinar la naturaleza del proceso competencial, habrá que
indagar acerca de sus raíces históricas. Así, es posible encontrar su origen en las
distintas fórmulas de la jurisdicción constitucional europea. Ello porque los
tribunales o cortes constitucionales de Europa se constituyeron como una
“jurisdicción quasi arbitral para resolver las controversias entre entes territoriales,
por una parte, y entre poderes del Estado, por otra” [Pérez Tremps, Pablo (2010).
Sistema de justicia constitucional. Navarra: Thomson Reuters, p. 87].
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20. El inicio del reconocimiento de esta clase de proceso puede relacionarse con la
reforma constitucional de 1925, que dispuso que la Corte Constitucional de Austria
(VfGH) “había de decidir, a requerimiento del Gobierno federal o de los Gobiernos
de los Lander, si un acto legislativo o administrativo era de la competencia de la
Federación o de los Lander” [Fernández Segado, Francisco (2009). La justicia
constitucional: una visión de derecho comparado. Madrid: Dykinson, Tomo I, p.
118].
21. Sin embargo, lo reseñado no obliga a afirmar que fuera de la jurisdicción
constitucional especializada no hayan existido procedimientos con objetivos
similares. En el caso alemán, por ejemplo, durante la República de Weimar, el
Tribunal del Estado (Staatsgerichtshof) tenía a su cargo conocer los conflictos
derivados de la estructura territorial del Estado, esto es, de las tensiones entre el
Reich y los Lander, así como de estos últimos entre sí. Como afirma Pedro Cruz, se
sometía a una “solución jurisdiccional de forma general, los conflictos
constitucionales que se produzcan en el interior de los Lander, o sea, los conflictos
surgidos entre los órganos del Land, así como, tal como luego resultará, entre muy
distintos participantes en el proceso político” [Cruz Villalón, Pedro (1987). La
formación del sistema europeo de control de constitucionalidad. Madrid: Centro de
Estudios Constitucionales, pp. 130 y 131].
22. De lo expuesto se infiere, entonces, que el proceso competencial siempre se ha
caracterizado por conocer, de forma general, dos clases de asuntos: por un lado, la
discusión en cuanto a la competencia territorial y, por otro, lo que podríamos
denominar el conflicto entre órganos políticos a propósito de las atribuciones que
les han sido asignadas por la respectiva Norma Fundamental o la forma de ejercicio
de estas. Con lo que se refuerza, entonces, el carácter sui generis de su naturaleza
como proceso constitucional.
3.2 LA REGULACIÓN DEL PROCESO COMPETENCIAL EN EL NUEVO CÓDIGO PROCESAL
CONSTITUCIONAL Y SU DESARROLLO EN LA PRÁCTICA JURISPRUDENCIAL
23. De acuerdo con lo establecido en el inciso 3 del artículo 202 de la Constitución y
con lo que estipula el artículo 108 del Nuevo Código Procesal Constitucional,
corresponde a este Tribunal conocer los conflictos que se susciten sobre las
competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes
orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos
constitucionales, los gobiernos regionales o municipales.
24. En tal sentido, la legitimación en el proceso competencial alcanza a las entidades
estatales previstas en la Constitución, por lo que en él pueden oponerse:
i) el Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales;
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ii) dos o más gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí; y,
iii) a los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos
constitucionales, o a estos entre sí.
25. A través de su uniforme jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha dejado
sentado que, para la configuración de un conflicto competencial, se requiere de la
concurrencia de dos elementos: uno subjetivo y otro objetivo (cfr. Sentencias
00013-2003-CC/TC, 00005-2006-CC/TC, 00006-2006-PCC/TC y 00003-2007-
PCC/TC, entre otras).
26. Conforme al elemento subjetivo, los sujetos involucrados en el conflicto deben
contar con legitimidad para obrar. Y, a este respecto, el citado artículo 108 del
Código Procesal Constitucional reconoce la legitimidad activa, con carácter de
numerus clausus, a determinadas entidades estatales, tal como se ha mencionado
supra. Asimismo, esta norma establece que tales poderes u órganos constitucionales
en conflicto deben actuar en el proceso a través de sus titulares.
27. En tanto que el elemento de carácter objetivo, está referido a la naturaleza del
conflicto, la cual deberá tener dimensión constitucional; es decir, deberá tratarse de
competencias o atribuciones fijadas por la Constitución o derivadas de las leyes
orgánicas respectivas.
3.3. LOS TIPOS DE CONFLICTOS COMPETENCIALES
28. Ahora bien, el Tribunal Constitucional ya ha dejado establecido en su
jurisprudencia que el conflicto competencial puede manifestarse en cualquiera de
las siguientes formas:
(i) Conflicto positivo, que se genera cuando dos o más poderes del Estado u
órganos constitucionales se disputan, entre sí, una competencia o atribución
constitucional. Sobre este tipo de conflicto puede citarse a modo de ejemplo,
las siguientes ejecutorias:
− Sentencia 00001-2018-CC/TC, en la que el Tribunal Constitucional
declaró fundada en parte la demanda de conflicto de competencias
presentada por la Municipalidad Provincial de San Miguel en contra de
la Municipalidad Distrital de El Prado. En tal sentido, reconoció la
competencia de la municipalidad demandante para llevar a cabo
proyectos de inversión pública en materia de infraestructura,
saneamiento y educación.
Caso de la Comisión Investigadora del Congreso de la 15
República respecto del proceso electoral 2021
Expediente 00007-2021-PCC/TC
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