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01692-2018-PA/TC
Sumilla: FUNDADA. SE ESTABLECE QUE LA ACTIVIDAD DE HIDROCARBUROS SUPONE UN RIESGO PARA EL MEDIO AMBIENTE Y PARA LA SEGURIDAD DE LAS PERSONAS, LO CUAL REQUIERE DE OSINERGMIN QUE ASEGURE QUE LAS CONDICIONES MÍNIMAS DE SEGURIDAD Y TÉCNICAS DE PREVENCIÓN Y MANEJO DE RIESGOS SEAN DEBIDAMENTE PRESERVADAS POR LOS AGENTES EN OPERACIONES EN EL MERCADO.
Fecha de publicación (aaaammdd): 20230912
Fecha del documento: 2024
Índice fuente: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Repositorio oficial: Datos abiertos – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
SENTENCIA
Pleno. Sentencia 319/2023
EXP. N.° 01692-2018-PA/TC
LIMA
INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL DEL
AMBIENTE Y EL DESARROLLO
SOSTENIBLE PERÚ (IDLADS PERÚ)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 25 días del mes de julio de 2023, el Pleno del
Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados Morales Saravia,
Pacheco Zerga, Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez
y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Henry
Oleff Carhuatocto Sandoval, en representación del Instituto de Defensa
Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (Idlads Perú), contra
la resolución de fojas 471, de fecha 26 de diciembre de 2017, expedida
por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Callao, que
declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 28 de noviembre de 2011, el recurrente interpone
demanda de amparo contra el Organismo Supervisor de la Inversión en
Energía y Minería (Osinergmin), con el objeto de que se declare la
inaplicación de la Resolución del Consejo Directivo del Osinergmin
191-2011-OS/CD, que aprobó el Reglamento del Registro de
Hidrocarburos, en particular, las disposiciones normativas que regulan la
expedición de autorizaciones, esto es, del Informe Técnico Favorable
(ITF) y del registro, sin supervisión previa para el funcionamiento de
grifos y estaciones de servicio, grifos flotantes, grifos rurales con
almacenamientos en cilindros, consumidor directo de GLP, distribuidor
a granel de GLP, distribuidor de GLP en cilindros, distribuidor minorista
de combustible líquido y/o OPDH, local de venta de GLP, medios de
transporte terrestre de combustibles líquidos, GLP u OPDH, red de
distribución de GLP en la Provincia Constitucional del Callao. En
consecuencia, solicita la restitución de las supervisiones previas de
instalación y uso y funcionamiento para el otorgamiento de
autorizaciones de todas las actividades y sobre los bienes antes citados.
Denuncia la existencia de una amenaza cierta e inminente de
violación del derecho a gozar de un medio ambiente equilibrado y
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adecuado al desarrollo de la vida, toda vez que la cuestionada normativa
ha modificado y flexibilizado los requisitos para que las personas
naturales o jurídicas logren su inscripción en el Registro Nacional de
Hidrocarburos u obtengan el Informe Técnico Favorable sin que
previamente la entidad reguladora realice supervisión o fiscalización
previa para ver si realmente reúnen las condiciones técnicas y de
seguridad necesarias que garanticen los derechos de los usuarios,
vecinos y transeúntes de los establecimientos y bienes que forman parte
de la actividad de hidrocarburos.
Con ello —manifiesta— se habría eliminado aquello que cautela
el derecho a un medio ambiente sano y equilibrado, así como la
seguridad pública de los ciudadanos frente a actividades altamente
riesgosas, como es el requisito previo de la supervisión preoperativa. En
el mismo sentido, asevera que se estaría privilegiando la potestad de
controles posteriores sin tener en cuenta los accidentes que podrían
producirse como consecuencia de una potencial explosión o incendio de
combustible líquido y GLP, con lo cual el Estado habría renunciado a su
poder de policía para promover el crecimiento y el acceso del mercado
de las inversiones privadas del sector sin respetar el derecho a un medio
ambiente sano y equilibrado, así como la seguridad pública.
Aduce que la flexibilización y simplificación de los
procedimientos incluye solo la presentación de declaraciones juradas de
cumplimiento de las normas legales orientadas bajo el principio de
presunción de veracidad, y se ha privilegiado los controles posteriores,
los que se dan únicamente en algunos casos aleatorios, con lo cual un
gran porcentaje de establecimientos autorizados mediante este
procedimiento se deja sin supervisión, con lo que se vulnera también los
principios de prevención y precautorio regulados por la Ley General del
Ambiente.
Contestaciones a la demanda
Con fecha 3 de abril de 2013, el apoderado del Organismo
Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin) se
apersona al proceso, deduce la excepción de prescripción extintiva y
contesta la demanda. Señala que la amenaza que se denuncia no resulta
cierta y de inminente realización. Aduce que el objeto de la norma
cuestionada es la optimización de los procedimientos que desarrollan las
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empresas o personas naturales en el sector hidrocarburos, que incluyó
como anexo 2.1 lo relativo a la obtención del Informe Técnico Favorable
para la instalación o modificación de grifos, estaciones y gasocentros, y
en ninguno de los requisitos se verifica que se haya eliminado el
procedimiento regulado en el artículo 12 del capítulo II —respecto de la
instalación de establecimientos de venta al público de combustibles—
del Decreto Supremo 030-98-EM, que requiere el Informe Técnico
Favorable, toda vez que sin dicho requisito no se le puede inscribir en el
Registro de Hidrocarburos. Por tanto, subraya que la norma cuestionada
no es ni ilegal ni inconstitucional.
Agrega que mediante el artículo 1 del Decreto Supremo 004-
2010-EM se le transfirió el Registro de Hidrocarburos a Osinergmin, y
se le encargó la función de simplificar dicho registro; por lo que, en
virtud de ello, el organismo regulador emitió resoluciones
administrativas para la implementación de mejoras en los
procedimientos vinculados al citado registro, respetando el principio de
privilegio de controles posteriores.
Con relación a que únicamente se está exigiendo declaraciones
juradas de cumplimiento de las normas legales, manifiesta que no es
correcto, pues lo que se está aplicando es el principio de presunción de
veracidad, porque después, en una fiscalización posterior, la
Administración comprueba la veracidad, lo que no significa que
Osinergmin renuncie a su función de fiscalización y supervisión de todas
las personas jurídicas o naturales que se encuentren desempeñando
actividades de hidrocarburos.
Con fecha 5 de abril de 2013, el procurador público adjunto de la
Presidencia del Consejo de Ministros del Perú (PCM) se apersona al
proceso, deduce la excepción de incompetencia por razón de la materia y
contesta la demanda manifestando que en esta se incurre en un error de
interpretación y en flagrante actitud temeraria de alterar en forma
maliciosa el sentido de la veracidad, pues trata de sorprender a la
autoridad y con ello obtener una resolución de naturaleza fraudulenta.
Así, asegura que el literal c) del artículo 3 de la Ley 27332, Ley Marco
de los Organismos Reguladores de los Servicios Públicos; el artículo 22
del Reglamento General de Osinergmin, aprobado por Decreto Supremo
054-2001-PCM; el artículo 3 del Decreto Supremo 001-2007-EM; y la
Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, han generado
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el marco jurídico para que el Osinergmin optimice los procedimientos
administrativos vinculados a la inscripción y modificación del Registro
de Hidrocarburos y el Informe Técnico Favorable, de acuerdo con los
principios de simplicidad, eficacia y presunción de veracidad, con lo que
se respeta el principio de privilegio de controles posteriores sobre la
autenticidad de las declaraciones de los documentos y de la información
proporcionada por los administrados.
Por lo expuesto, juzga que el reglamento cuestionado no puede
ser considerado un instrumento capaz de generar situaciones de riesgo o
amenaza al ejercicio del derecho al medio ambiente saludable y de otros
derechos.
Sentencia de primer grado
El Quinto Juzgado Especializado en lo Civil de la Corte Superior
de Justicia del Callao, mediante Resolución 11, de fecha 24 de junio de
2013, declara infundadas las excepciones de prescripción y de
incompetencia por razón de la materia. Mediante sentencia de fecha 1 de
marzo de 2017, declara infundada la demanda, pues, a su juicio, no
existe amenaza cierta e inminente de violación de los derechos alegados
en la demanda en la medida en que, conforme se advierte del informe
alcanzado por la demandada, en la que acredita controles posteriores a la
entrega del informe técnico favorable en un 29 % del total de las
inscripciones registradas, así como los procesos sancionatorios
tramitados, entre otros, no se han excluido del reglamento cuestionado
los mecanismos de prevención y fiscalización por parte de Osinergmin
para el logro de las autorizaciones correspondientes, sino que lo que se
ha producido es un proceso de simplificación en el trámite de obtención
de estas, lo cual resulta razonable y proporcional con el otorgamiento de
mayores facilidades a los interesados en este rubro para su correcto y
eficiente desenvolvimiento en el mercado, en armonía con las
obligaciones del Estado de remover los obstáculos que impidan o
restrinjan el libre acceso al mercado de bienes y servicios.
Resolución de segundo grado
La Sala revisora confirma la recurrida por los mismos
fundamentos de la resolución apelada.
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FUNDAMENTOS
§. Delimitación del asunto litigioso
1. El objeto del presente proceso constitucional es la inaplicación de la
Resolución del Consejo Directivo del Osinergmin 191-2011-
OS/CD, que aprobó el Reglamento del Registro de Hidrocarburos,
en particular, de las disposiciones normativas que regulan la
expedición de autorizaciones, esto es, del Informe Técnico
Favorable (ITF) y del registro, sin supervisión previa para el
funcionamiento de grifos y estaciones de servicio, grifos flotantes,
grifos rurales con almacenamientos en cilindros, consumidor directo
de GLP, distribuidor a granel de GLP, distribuidor de GLP en
cilindros, distribuidor minorista de combustible líquido y/o OPDH,
local de venta de GLP, medios de transporte terrestre de
combustibles líquidos, GLP u OPDH, red de distribución de GLP en
la Provincia Constitucional del Callao. En consecuencia, se solicita
la restitución de las supervisiones previas de instalación y uso y
funcionamiento para el otorgamiento de autorizaciones de todas las
actividades antes citadas.
2. De otro lado, la parte demandada manifiesta que no existe amenaza
de violación del derecho a gozar de un medio ambiente saludable, ni
tampoco amenaza de violación de los derechos a la vida, a la salud y
a la seguridad pública, toda vez que el proceso de simplificación y
flexibilización de los procedimientos para alcanzar la inscripción en
el Registro Nacional de Hidrocarburos, así como para obtener el
Informe Técnico Favorable, obedecen a la optimización de los
procedimientos que desarrollan las empresas o personas naturales en
el sector hidrocarburos.
3. En tal sentido, en el análisis de la presente causa se debe determinar
si, en efecto, la amenaza que alega el demandante de violación de
los derechos a gozar de un medio ambiente saludable, así como de
los derechos a la vida, a la salud y a la seguridad pública, es cierta y
de inminente realización.
§. Cuestión previa
4. La presente demanda es una de amparo interpuesta contra una
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norma. De otro lado, considerando que, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 200, inciso 2, de la Constitución, no
procede la demanda de amparo contra normas legales, es preciso
que este Tribunal proceda a emitir pronunciamiento al respecto.
Ahora bien, desde antes de la entrada en vigor del Código Procesal
Constitucional (Cfr. por todas, sentencia recaída en el Expediente
0830-2000-AA/TC) e incluso luego de ello (Cfr. resoluciones
dictadas en los Expedientes 02308-2004-AA/TC, 05719-2005-
PA/TC y 00935-2008-PA/TC, entre otras), el Tribunal
Constitucional ha establecido —en lo que constituye doctrina
jurisprudencial que conviene reiterar— que el inciso 2 del artículo
200 de la Constitución no contiene una prohibición para cuestionar
mediante el amparo normas legales que puedan ser lesivas, en sí
mismas, de derechos fundamentales, sino una limitación que
pretende impedir que, a través de un proceso cuyo objeto de
protección son los derechos constitucionales, se pretenda impugnar
en abstracto la validez constitucional de las normas con rango de
ley.
5. Además de ello, el Tribunal ha establecido que una interpretación
sistemática de los alcances de la restricción contenida en el artículo
200, inciso 2, de la Constitución debe entenderse en el sentido de
que no cabe, efectivamente, que mediante una demanda de amparo
se cuestione una norma cuando el propósito de esta sea cuestionar
su validez en abstracto, habida cuenta de que en el ordenamiento
existen otros procesos, como el de inconstitucionalidad o el de
acción popular, cuyo objeto precisamente es preservar la condición
de la Constitución como Ley Suprema del Estado.
6. Ciertamente, la norma cuestionada en autos no es una norma legal o
de rango legal, sino que es una infralegal. En efecto, como se ha
referido, se solicita la inaplicación de la Resolución del Consejo
Directivo del Osinergmin 191-2011-OS/CD, que aprobó el
Reglamento del Registro de Hidrocarburos. No obstante, conforme
ha señalado este Tribunal en la sentencia proferida en el Expediente
04677-2004-PA/TC, fundamento 2, tras una interpretación
teleológica del aludido artículo 200, inciso 2, de la Constitución, la
finalidad no solo es evitar que el proceso constitucional de amparo
se convierta en una vía en la que pueda enjuiciarse, en abstracto, la
validez constitucional de las normas legales, sino de la generalidad
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de las normas, incluyendo también las infralegales. Por ende, el
análisis que se efectúe de la normativa cuestionada excluirá hacerlo
desde una perspectiva abstracta.
7. De otro lado, este Tribunal, en uniforme y reiterada jurisprudencia,
ha establecido que la improcedencia del “amparo contra normas” se
circunscribe a los supuestos de la norma cuya inconstitucionalidad
se acusa de heteroaplicativa; esto es, aquella cuya aplicabilidad no
depende de su sola vigencia, sino de la verificación de algún acto
posterior, sin cuya existencia la norma carecerá, indefectiblemente,
de eficacia; es decir, de la capacidad de subsumir, por sí misma,
algún supuesto fáctico en un supuesto normativo. En tales casos, no
será posible alegar amenaza cierta e inminente de violación de
derechos fundamentales, ni tampoco la existencia actual de algún
acto lesivo (Cfr. sentencias recaídas en los Expediente 00504-2000-
AA/TC, fundamento 2; y 0300-2002-AA/TC, fundamento 1, entre
otras).
8. Diferente es el caso del amparo contra normas legales de carácter
autoaplicativo, esto es, aquellas normas cuya aplicabilidad, una vez
que han entrado en vigor, resulta inmediata e incondicionada.
Adicionalmente, en la referida sentencia dictada en el Expediente
04677-2004-AA/TC, se determinó que las normas autoaplicativas se
distinguen de: (i) aquellas cuyo supuesto normativo en sí mismo
genera una incidencia directa sobre la esfera subjetiva de los
individuos y (ii) de aquellas otras que determinan que dicha
incidencia se producirá como consecuencia de su aplicación
obligatoria e incondicionada. En el segundo caso, la procedencia del
amparo es consecuencia de la existencia de una amenaza cierta e
inminente a los derechos fundamentales -que representa el
contenido dispositivo inconstitucional de una norma
inmediatamente aplicable-; de ahí que el artículo 3 del Código
Procesal Constitucional habilita la procedencia del amparo contra
normas en las que se invoque amenaza o violación de derechos
fundamentales. Sentado lo anterior, sea por la amenaza cierta e
inminente, sea por la vulneración concreta de los derechos
fundamentales que la entrada en vigor de una norma autoaplicativa
representa, la demanda de amparo interpuesta deberá ser estimada,
previo ejercicio del control difuso de constitucionalidad contra ella,
determinándose su consecuente inaplicación (Cfr. fundamento 4).
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9. Ahora bien, si se trata de una amenaza de violación, esta habrá de
ser cierta y de inminente realización. “Cierta” quiere decir posible
de ejecutarse, tanto desde un punto de vista jurídico como desde un
punto de vista material o fáctico. Y con la exigencia de que la
amenaza sea también de “inminente realización”, este Tribunal ha
expresado que ello supone su evidente cercanía en el tiempo, es
decir, actualidad del posible perjuicio cuya falta de actuación
oportuna haría ilusoria su reparación.
10. Siguiendo esta pauta de análisis, cabe determinar, primero, si la
Resolución del Consejo Directivo del Osinergmin 191-2011-
OS/CD, que aprobó el Reglamento del Registro de Hidrocarburos,
en particular, las disposiciones normativas que regulan la
expedición de autorizaciones, esto es, del Informe Técnico
Favorable (ITF) y del registro, es autoaplicativa o heteroaplicativa.
Al respecto, este Colegiado considera que, efectivamente, la norma
cuestionada es autoaplicativa, debido a que su eficacia no se
encuentra sujeta a un procedimiento o acto posterior. En efecto, se
trata de una norma reglamentaria (prima facie ejecutiva); esto es, de
una norma que, en instancia final, se encuentra regulando los rasgos
generales de normas vinculadas a los organismos reguladores, como
la Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión
Privada en los Servicios Públicos, así como lo vinculado a la
actividad de hidrocarburos, Ley 26221, Ley orgánica que norma las
actividades de hidrocarburos en el territorio nacional; y la Ley
26734, Ley del Organismo Supervisor de Inversión en Energía y
Minería (Osinergmin). Además, a consecuencia del carácter
normativo, esto es, reglamentario, regula los criterios que hacen
posible el acceso al registro de hidrocarburos, con lo que su eficacia
resulta inmediata e incondicionada.
11. En consecuencia, el hecho de que la parte demandante no haya
cuestionado un acto concreto de aplicación del referido reglamento,
por lo menos en su demanda —aunque sí en escritos posteriores—,
no es óbice para que el Tribunal Constitucional ingrese en la
evaluación de su constitucionalidad, puesto que su naturaleza
autoaplicativa da lugar a la amenaza de los derechos fundamentales
invocados en la demanda, en caso de que, tras ingresar a evaluar su
contenido normativo, se colija su incompatibilidad con el contenido
constitucionalmente protegido de alguno(s) de aquellos.
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§. Los principios de prevención y precautorio en el marco de los
derechos medioambientales que inciden sobre la salud y vida de
las personas
12. La Constitución Política no solo ha recogido el derecho a gozar de
un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida
(artículo 2.22), sino que, además, en el marco de la “Constitución
Ecológica”, se encuentran los artículos establecidos en el capítulo
segundo del título tercero, entre otros, la obligación del Estado de
promover el uso sostenible de los recursos naturales (artículo 67).
En efecto, ya este Tribunal Constitucional, en diversas
oportunidades, ha considerado que es posible referirse a la
“Constitución Ecológica” como el conjunto de disposiciones que la
Constitución fija en las relaciones entre el individuo, sociedad y el
medio ambiente (Cfr. sentencias dictadas en los Expedientes 03610-
2008-PA/TC, fundamento 33, y 00012-2019-PI/TC, fundamento 7).
13. También en reiterada jurisprudencia se ha destacado que el
contenido constitucionalmente protegido del derecho a gozar de un
medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida se
encuentra compuesto por los siguientes derechos: (i) derecho a
gozar de ese medio ambiente y (ii) derecho a que se ese medio
ambiente se preserve. Dichos contenidos también deben
interpretarse con la categoría “desarrollo sostenible”, en aras de
combinar el crecimiento económico del país con la obligación del
Estado y de la sociedad de prevenir graves riesgos para el medio
ambiente, la salud y la vida de las personas.
14. En virtud de ello, la Ley 28611, Ley General del Ambiente, norma
de desarrollo constitucional, incorporó como principios básicos el
principio precautorio y el principio de prevención. En efecto, el
artículo VII del Título Preliminar de la citada ley ha incluido el
principio precautorio, el cual establece que, cuando haya peligro de
daño grave o irreversible, la falta de certeza absoluta no debe
utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas
eficaces y eficientes para impedir la degradación del ambiente.
15. Este Tribunal ha declarado que el instituto de la precaución es un
principio que garantiza el derecho a gozar de un medio ambiente
adecuado y equilibrado frente a situaciones de amenaza o de riesgo
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de un daño, en las que existe falta de certeza científica sobre sus
causas y los peligros o daños que podrían causar. En particular,
manifestó lo siguiente:
Al principio precautorio se le pueden reconocer algunos elementos. Entre
ellos: a) la existencia de una amenaza, un peligro o riesgo de un daño; b) la
existencia de una incertidumbre científica, por desconocimiento, por no
haberse podido establecer evidencia convincente sobre la inocuidad del
producto o actividad, aun cuando las relaciones de causa-efecto entre éstas
y un posible daño no sean absolutas, o incluso por una importante
controversia en el mundo científico acerca de esos efectos en cuestión; y c)
la necesidad de adoptar acciones positivas para que el peligro o daño sea
prevenido o para la protección del bien jurídico como la salud, el ambiente,
la ecología, etc. (Cfr. sentencia recaída en el Expediente 02005-2009-
PA/TC, fundamento 49)
16. En el mismo sentido, la Ley General del Ambiente ha incorporado
en el artículo VI de su Título Preliminar el principio de prevención,
consistente en que la gestión ambiental tiene como objetivos
prioritarios prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental.
Cuando no sea posible eliminar las causas que la generan, se
adoptan las medidas de mitigación, recuperación, restauración o
eventual compensación que correspondan. Este principio se
diferencia del anterior en que, en este caso, el daño o riesgo
potencial se encuentra acreditado; empero, se podría reconocer un
nivel aceptable respecto de él, de ahí que, en las situaciones
relativas al medio ambiente, este último principio cobra mayor
relevancia, por ejemplo, en las situaciones que involucran licencias
y permisos para actividades mineras, gasíferas, energéticas y de
hidrocarburos.
17. Por tanto, la protección del efectivo ejercicio del derecho al medio
ambiente adecuado y equilibrado no solo es una cuestión de
reparación o compensación de los daños producidos, sino de
prevención para que ellos no sucedan, y de protección que puede
hacerse efectiva desde la previsión de medidas reactivas que hagan
frente a los daños que ya se han producido. Ello involucrará
medidas que hagan frente a riesgos conocidos antes de que se
produzcan (prevención) hasta medidas que prevean y eviten
amenazas de daños desconocidos o inciertos (precaución) (Cfr.
sentencia recaída en el Expediente 00012-2019-PI/TC, fundamento
21).
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§. El rol de los organismos reguladores con relación al efectivo
ejercicio del derecho a gozar de un medio ambiente saludable,
vida y salud de las personas
18. Como parte de su organización administrativa dentro del modelo de
economía social de mercado, nuestro país ha incorporado la
creación y el funcionamiento de un conjunto de organismos
reguladores en la estructura institucional del Estado con diversas
denominaciones. En la sentencia recaída en el Expediente 00008-
2003-PI/TC, fundamento 41, este Tribunal advirtió del rol de los
organismos reguladores. Ahí se manifestó que los organismos
reguladores de la inversión privada en los sectores públicos
conllevan una misión de especial trascendencia para el correcto
desenvolvimiento del mercado. A dichos organismos autónomos les
compete, dentro de sus correspondientes ámbitos sectoriales, la
supervisión, regulación y fiscalización de las empresas que ofrecen
servicios al público, así como la aplicación de las sanciones a que
hubiere lugar, en caso de que los oferentes de servicios
contravengan las disposiciones legales y técnicas que regulan su
labor o quebranten las reglas de mercado que garantizan una
competencia eficiente y leal. Deben, asimismo, actuar con eficiencia
en la solución de toda controversia que pudiera presentarse en el
sector que les compete.
19. Ha sido la Ley 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores
de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, la norma que los
identificó como organismos públicos descentralizados adscritos a la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), con personería de
derecho público interno y con autonomía administrativa, funcional,
técnica, económica y financiera (artículo 2); se trata, pues, de
entidades que forman parte del Poder Ejecutivo con personalidad
jurídica propia, autonomía técnica y funcional respecto del poder
político.
20. Entre sus principales funciones destacan la supervisora, reguladora,
normativa y fiscalizadora. En detalle: (i) la función supervisora
comprende la facultad de verificar el cumplimiento de las
obligaciones legales, contractuales o técnicas por parte de las
entidades o actividades supervisadas, así como la facultad de
verificar el cumplimiento de cualquier mandato o resolución emitida
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por el organismo regulador o de cualquier otra obligación que se
encuentre a cargo de la entidad o actividad supervisadas; (ii) la
función reguladora comprende la facultad de fijar las tarifas de los
servicios bajo su ámbito; (iii) la función normativa comprende la
facultad de dictar en el ámbito y en materia de sus respectivas
competencias los reglamentos y normas que regulen los
procedimientos a su cargo, así como otras de carácter general y
mandatos u otras normas de carácter particular referidas a intereses,
obligaciones o derechos de las entidades o actividades supervisadas
o de sus usuarios. Comprende, a su vez, la facultad de tipificar las
infracciones por incumplimiento de obligaciones establecidas por
normas legales, normas técnicas y aquellas derivadas de los
contratos de concesión, bajo su ámbito, así como por el
incumplimiento de las disposiciones reguladoras y normativas
dictadas por ellos mismos; y finalmente, (iv) la función fiscalizadora
comprende la facultad de imponer sanciones dentro de su ámbito de
competencia por el incumplimiento de obligaciones derivadas de
normas legales o técnicas, así como de las obligaciones contraídas
por los concesionarios en los respectivos contratos de concesión, sin
perjuicio de otras funciones establecidas en el artículo 3 de la Ley
(solución de controversias y solución de los reclamos de los
usuarios de los servicios que regulan).
21. Así, el papel de los organismos reguladores puede resumirse en la
función de suministrar el marco regulador necesario a fin de
promover nuevas inversiones, así como el ingreso de nuevos
operadores, desarrollando al mismo tiempo mayores niveles de
bienestar para los usuarios de los servicios bajo su supervisión. En
efecto, el control de los estándares de calidad del servicio, el
desarrollo sostenido del sector, la acción proactiva y efectiva en el
cuidado del medio ambiente y la competencia técnica, son
conductas que deben ser asumidas por los organismos reguladores,
sea mediante acciones ex ante (regulaciones previas) o ex post
(sanciones ejemplares que disuadan tanto al infractor como a los
distintos competidores de atentar contra los valores de un mercado
eficiente) (Cfr. sentencia recaída en el Expediente 00008-2003-
PI/TC, fundamentos 41 y 43).
22. La configuración de nuestro diseño institucional, que incluye las
funciones propias de los organismos reguladores que potencian el
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mercado a través del pluralismo económico y las libertades
económicas, debe interpretarse bajo criterios de unidad y
concordancia práctica con otros derechos, principios y valores que
se instituyen en la Constitución. Ello significa que los organismos
reguladores deben desempeñar sus funciones considerando el marco
normativo de protección de los distintos derechos y principios como
la vida, la salud, el medio ambiente saludable, etc. Lo indicado
cobra relevancia cuando una de las funciones de los organismos
reguladores es la de fijar las normas técnicas que han de cumplir los
diferentes agentes que participan en los procesos económicos.
23. En el mismo sentido, el artículo 67 de la Constitución Política
establece la obligación del Estado de instituir la política del
ambiente. Del mismo modo, el artículo 44 establece que son deberes
primordiales del Estado, entre otros, garantizar la plena vigencia de
los derechos humanos y proteger a la población de las amenazas
contra su seguridad, sin perjuicio de la obligación que, en
específico, tiene el Estado de proteger la vida, la salud, el medio
ambiente saludable, la seguridad pública y la propiedad de las
personas.
24. Este Tribunal tampoco puede soslayar la importante labor de los
organismos reguladores para promover nuevas inversiones, así
como el ingreso de nuevos operadores en el ámbito económico de
nuestro país, en el marco del artículo 59 de la Constitución, que
dispone que el Estado estimula la creación de la riqueza y garantiza
la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria;
no obstante, debe destacarse que la Constitución precisa también
que el ejercicio de tales libertades no debe ser lesivo a la moral, ni a
la salud, ni a la seguridad públicas. Una forma de promover nuevas
inversiones, el acceso al mercado, la pluralidad de los agentes
económicos, la libre competencia e impulsar el proceso de
formalización en el país, es optimizando los procedimientos
administrativos para lograr las inscripciones en los registros,
acceder a las autorizaciones, las licencias, las concesiones, etc.,
respecto de cada uno de los procesos en que participan los diferentes
agentes económicos. Sin embargo, la optimización de los
procedimientos, esto es, buscar la mejor manera de realizar una
actividad, no implica que pueda ponerse en grave riesgo algunos
bienes protegidos constitucionalmente o el ejercicio de los derechos
EXP. N.° 01692-2018-PA/TC
LIMA
INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL DEL
AMBIENTE Y EL DESARROLLO
SOSTENIBLE PERÚ (IDLADS PERÚ)
fundamentales de las personas.
25. Lo antedicho cobra especial relevancia cuando se está frente a
actuaciones que involucran bienes y productos que son altamente
peligrosos y nocivos para la vida, la salud, el medio ambiente e
incluso la propiedad; es decir, para la seguridad pública, tales como
los que provienen de los procesos mineros, gasíferos, energéticos y
del sector hidrocarburos, etc. Por ello, es indispensable que cuando
la autoridad administrativa o el Poder del Estado de que se trate,
dentro del ámbito de sus competencias, elabore alguna normativa
legal o técnica o diseñe políticas públicas, lo haga ponderando los
riesgos potenciales respecto de los bienes o derechos que puedan
verse afectados.
26. De ahí que los denominados procesos de simplificación o
flexibilización de los procedimientos o requisitos exigidos para que
los agentes económicos obtengan licencias, autorizaciones,
concesiones, inscripciones, registro, etc., que les genere la
titularidad de derechos sobre actividades como exploración,
explotación, instalación de dichos productos, transporte, etc.; deban
ser estudiadas con mucha atención por la autoridad competente,
considerando el peligro que suponen actividades ligadas como los
hidrocarburos, gases, energía, etc. En todo caso, la simplificación o
flexibilización de los procedimientos debe realizarse considerand
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